创新信息通信行业监管政策，以良好营商环境激发市场活力

张春飞 罗珞珈

中国信息通信研究院 北京 100191

1 信息通信行业监管是营造健康可持续行业发展环境的制度保障

信息通信行业是构建国家信息基础设施、全面支撑经济社会发展的战略性、基础性、先导性行业。在不断发展的过程中，信息通信行业结合经济社会发展需要，逐步建立制度化、程序化和规范化的行业监管体系，为推动行业规范持续健康发展提供了重要保障。

1.1 信息通信行业监管的政策体系

信息通信行业监管是针对信息通信市场主体、业务、资源、设备等进行综合管理的制度性安排。随着信息通信技术产业的不断创新演进，我国信息通信行业监管政策体系也不断健全完善。目前，已经形成了以《电信条例》和《互联网信息服务管理办法》两部行政法规为基础，《电信业务经营许可管理办法》等二十余部部门规章为支柱，一系列规范性文件、标准为补充的规则体系，覆盖信息通信行业市场准入、互联互通、用户权益、资源管理、服务质量、资费标准、安全管理等各主要经营活动环节的管理，为信息通信行业的健康可持续发展提供了全面的法治保障。

1.2 信息通信行业监管的政策目标

信息通信行业监管有五方面目标。一是促进产业发展，不断提升网络基础设施能力，推动共建共享，推动电信和互联网领域技术和产业创新[1]。二是规范市场秩序，完善市场准入和退出机制，建立和维护统一、开放市场的竞争规则，提供公平竞争的市场环境。三是服务基础管理，支撑国家电信网和互联网网络管理需求，做好网络的接入和运行管理[2]。四是维护用户权益，制定并实施用户权益保护规则，健全用户申诉、投诉渠道。五是保障网络安全，提升网络空间安全保障的基础能力。改革开放以来，我国信息通信行业监管政策进行了多次改革与调整，其中，如何适应新形势需要，统筹五大目标的实现，始终是信息通信行业监管政策调整与优化的核心指引。

2 党的十八大以来，信息通信行业监管政策不断创新优化，起到了行业发展的压舱石作用

创新和优化监管政策是营商环境建设的重要内容。在构建良好营商环境的总体部署下，信息通信行业加速推进“放管服”改革，不断完善行业准入制度、健全事中事后监管、提升政务服务能力，行业发展环境明显优化，为可持续发展提供了有力支撑[3]。

2.1 简政放权持续深化，行业活力得到有效释放

1)深化行业准入改革，大幅降低市场主体进入门槛。改革开放以来，我国信息通信市场准入改革持续推进，有效激活了行业发展活力。党的十八大以来，改革进一步深化，信息通信业逐步放宽或取消相关市场准入要求，电信业务资费标准审批、国内干线传输网建设项目核准等多项行政审批被取消，企业进入信息通信行业的门槛进一步降低。同时，行政许可的审批流程也实现了大幅简化，2021年信息通信行业引入了全新的“告知承诺”审批模式。在自贸区范围内，经营性互联网信息服务、呼叫中心等第二类增值电信业务由“先审后证”变为“先证后审”，实现了经营许可的当场办理。从结果上看，与事前审批改革相对应的是行业规模的快速增长，特别是新冠疫情期间，我国增值电信企业主体数量仍保持了每年20%左右的同比增长，显示出强劲的发展势头。

2)不断扩大对外开放，推动外商投资电信企业跨越式增长。电信业务对外开放是我国加入世界贸易组织(WTO)的重要承诺之一，其中承诺允许外国服务提供者设立合资企业，基础电信领域比例不超过49%，增值电信领域外资不超过50%[4]。后续，基于CEPA政策，进一步将互联网数据中心等业务的港澳服务提供者股比限制放宽至50%。随着上海自贸区更加积极主动开放战略，以及内地和港澳地区经贸联系的日益紧密，2014～2016年我国开启了新一轮电信对外开放进程，电信业务开放水平进一步提升。其中，允许上海自贸区试点外资独资经营电子商务、应用商店等6项业务，允许符合CEPA条件的港澳服务提供者在境内独资经营电子商务、应用商店等业务。2020～2022年，在深入推进简政放权、继续扩大高水平对外开放的背景下，我国进一步赋予了外商投资电信企业更多的“国民待遇”，取消外商投资电信企业的前置单独审批，正式修订《外商投资电信企业管理规定》，删除了中外合资经营、外方主要投资者电信业务业绩和经验要求等限制性条款，内外资企业在经营许可申请上实现了进一步统一。在开放政策共同作用下，我国外商投资电信企业发展迎来高潮，主体数量增速已连续三年超60%[5]。

3)鼓励民营企业进入，为行业注入创新发展新动力。按照我国鼓励和引导民间投资健康发展的部署，2012年以来电信领域加速探索向民间资本开放。随后两年，移动通信转售业务试点、宽带接入网业务试点相继启动，允许民营企业以转售的方式提供基础电信业务和参与宽带网络设施建设、业务运营，自此开始了一段较长时间的政策探索。宽带接入网方面，目前已有17个省级行政区全域纳入试点范围，民营宽带企业快速发展，使得用户可选择的宽带服务更加多样化，有效激活了市场竞争。移动通信转售方面，试点于2018年结束，转为正式商用，39家获得正式许可，民营电信企业迎来发展新机遇。经过近几年的发展，2022年底我国移动通信转售用户规模已突破8 000万户，成为了信息通信行业的重要组成部分。

2.2 事中事后监管扎实推进，行业发展环境不断优化

1)完善互联互通政策设计，形成高质量网间通信体系。随着我国互联网迅猛发展，网间流量、流向及云计算、数据中心等新型产业布局发生深刻变化，原来仅有的北上广三个国家级互联网骨干网直联点已无法满足日益增长的网间通信需求，网间通信质量亟待改善。信息通信行业通过不断完善覆盖标准技术、架构优化、网间结算、争议协调、质量监管等方面的政策标准，网间互联互通体系不断优化。网络顶层架构设计取得突破性进展，十年间累计批准新增20多个国家级骨干直联点，网间流量绕转大量减少。网间结算政策朝有利于市场格局优化方向发展，2013年和2020年，我国两次进行大规模的结算政策调整，理清骨干网络之间结算关系和结算标准，网间结算价格下降幅度超过90%，网间带宽扩容得到前所未有的释放。网络运行质量通报制度逐步建立，2016年修订出台《互联网骨干网网间通信质量监督管理办法》，网间通信时延和丢包率数据大幅下降。

2)持续推动网络提速降费，积极释放行业发展红利。为推动“互联网+”快速发展，营造有利于大众创业、万众创新的良好环境，我国自2015年起连续8年开展网络提速降费工作，充分激发出了全社会的创新潜能和创业活力。一方面，大幅提高网络速率，持续加大全光纤网络和移动网络的建设力度，截止2022年底，实现宽带网络“村村通”、5G网络“县县通”、千兆光网“市市通”，建成了全球规模最大、覆盖最广的信息通信网络[6]；另一方面，有效降低网络资费水平，通过实施取消语音通话长途漫游费、流量不清零、宽带提速不提价、大幅降低中小企业互联网专线接入资费等措施，实现固定宽带单位带宽和移动网络单位流量平均资费降幅超过95%，企业宽带和专线单位带宽平均资费降幅超过70%。

3)加快构建新型市场监管机制，大力维护公平竞争秩序。随着“放管结合”深入推进，信息通信行业不断创新监管理念、监管制度和监管方式，提升监管能力和水平。行业信用管理体系逐步建立，建成电信业务经营不良名单和失信名单，全面实行电信业务经营信息年报和公示制度，针对不同信用等级的市场主体实施差异化监管措施，提升精准监管水平。同时，为持续优化营商环境，维护市场主体合法权益，电信和互联网市场秩序专项监管不断增强。不仅针对校园电信、商务楼宇等传统电信业务开展专项治理，深入整顿互联网网络接入服务市场，依法查处违规ISP、CDN、IDC业务违规经营行为，还针对互联网快速发展中出现的不健康、不规范苗头和趋势开展专项行动，规范平台企业市场竞争行为，推动增强合规经营意识，营造公平竞争的市场发展环境。

4)强化用户权益保护，全面提升行业服务质量。服务质量监督是信息通信行业监管的重要内容。近年来，5G、移动互联网等快速发展，电信和互联网服务模式越来越多样化，服务监督的覆盖范围也随之扩大。电信领域，在常态化开展行风纠风服务监督的同时，针对“携号转网”等新兴电信服务的营销、不正当竞争问题，制定专门管理规定，进一步规范企业行为。互联网领域，互联网信息服务投诉平台等监督渠道相继建立，公众与互联网企业的服务纠纷有了更多解决渠道。针对APP侵害用户权益的行为，比如违规收集使用个人信息、弹窗骚扰用户等，连续多年开展专项治理，APP合规水平有了明显提升。

2.3 政务服务水平不断提升，企业办事更加便捷高效

1)推进“一网通办、全程网办”，助力企业办事“零跑腿”。2018年以来，我国数字政府建设进入一体化服务、业务流程优化的新阶段，信息通信行业“互联网+政务服务”也加速推进，针对电信业务经营许可、电信网码号资源使用和调整审批、非经营性互联网信息服务备案核准事项、电信设备进网许可等关键业务，开展“一网通办、全程网办”以及许可证邮寄送达常态化，实现“不出门”“不见面”即可完成许可申请，切实降低了制度性交易成本，提高了政务服务质量与实效，企业群众办事更加便捷。

2)畅通咨询渠道，实现政企交流“零距离”。为回应公众对政策的关切，信息通信行业监管部门逐步建立多样化信息发布和咨询渠道，政企沟通成本持续降低。信息发布方面，利用政务新媒体“工信微报”信息渠道广、传播速度快、社会影响力大的特点，及时发布权威信息。目前，“工信微报”已形成“双微、九端、五短视频”的新媒体格局，全媒体累计粉丝量突破1 000万。政策咨询方面，公众服务渠道不断拓展，开通了12381政务服务热线，面向公众解答政策咨询问题，随后12381整合12300、12321用户申诉、举报功能，实现了工信部政务服务热线“三线合一”。

3 新时代新征程开启高质量发展新篇章，对信息通信行业监管创新提出了更高要求

党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，并对加快新型工业化发展，建设制造强国、网络强国等作出重大战略部署。随着新一轮科技革命和产业变革深入演进，与我国社会主义现代化国家建设新征程形成历史性交汇，信息通信行业迎来了前所未有的机遇和挑战。

1)行业战略地位更加凸显，对监管顶层设计的全局性、战略性提出更高要求。我国发展实践显示，信息技术从根本上改变了传统生产方式和发展模式，对经济发展有着明显的放大、叠加、倍增效用。当前，我国进入新发展阶段，生产函数正在发生变化，经济发展的要素条件、组合方式、配置效率、比较优势均发生改变，面临的硬约束明显增多，更加需要信息通信业发挥基础支撑、创新引领、融合带动的关键作用。因此，信息通信监管政策设计需要着眼经济社会发展大局，通过创新和优化行业监管，进一步打造良好的发展环境，激发数字市场活力，更好地发挥信息通信行业对其他行业的赋能作用，服务高质量发展。

2)全球科技竞争日趋激烈，对监管谋篇布局的前瞻性、主动性提出了更高要求。科技竞争已成为大国博弈的主战场，世界各国都把数字化作为发展重点，纷纷加强战略谋划，努力构筑先发优势[7]。同时，WTO、G20、OECD(经合组织)等框架下的数字治理议程加速推进，全球监管规则也进入重构期。面对这种形势，我国信息通信行业监管更加需要主动顺应全球竞争和规则博弈趋势，特别是在我国部分领域仍面临“卡脖子”问题的情况下，监管政策供给应聚焦加快科技自立自强步伐，做好前沿领域和新兴技术的前瞻性监管布局，完善新技术新业务监管制度，及时扫清企业创新发展、参与国际竞争的制度障碍，推动我国企业成为新兴技术的开拓者和国际标准的引领者，助力构筑国家竞争新优势。

3)信息技术加速推动产业变革，对监管理念的敏捷性、包容性提出更高要求。随着我国实现从“3G突破”到“4G同步”再到“5G引领”的历史性发展，信息通信产业与发达国家的差距正不断缩小。特别是5G、云计算、大数据、人工智能、区块链等技术日趋成熟，与制造、材料、能源、生物等传统产业深度融合，有力地推动了产业结构优化升级，部分领域已达到了世界领先水平。相应地，我国信息通信行业监管也逐步走向“无人区”，可跟随的目标和可借鉴的国际经验越来越少，亟需加快探索符合我国实际情况的监管道路，构建敏捷高效的监管体系，进一步释放创新发展潜力。

4)信息通信业与经济社会深度融合，对监管手段的精准性、有效性提出更高要求。信息技术的快速大规模应用和迭代升级，催生新业态新模式蓬勃发展，已经融入了生产生活的方方面面。特别是平台经济领域，形成了众多以在线平台为主要组织架构的生态体系，呈现用户主体海量化、跨界竞争常态化、技术行为复杂化的趋势，企业行为的监测、定性和取证难度不断增大。在这种情况下，进一步深化和拓展技术手段应用的监管需求愈发迫切[8]。因此，需要持续发挥信息通信行业监管的技术优势，进一步提升监管技术手段的覆盖范围，丰富技术手段应用场景，强化信息分析挖掘能力，做好科学精准监管，更好地履行行业监管职责。

4 大力推进信息通信行业监管现代化，以营商环境新跃升激发市场主体新活力

面对新形势新挑战，信息通信行业监管需要准确把握和积极顺应行业发展趋势和技术演进规律，建议以制度建设、统筹协调、方式创新、手段强化为着力点，加快推动行业监管体系和监管能力现代化，打造市场化、法治化、国际化营商环境，为推动信息通信行业高质量发展，全面建设社会主义现代化国家新征程提供有力支撑。

1)完善监管制度，健全行业可持续发展的法治保障。一是健全法律法规体系。推动现有法律法规的更新和修订，进一步细化完善制度规则，健全与促进信息通信行业规范健康持续发展相适应的顶层制度设计。加快布局构建面向工业互联网、物联网新型业态的法规制度体系，加强数据、算法、平台等前沿领域的国内发展态势和国际监管政策跟踪，适时出台相关监管规则。二是创新事前事中事后全流程监管体制机制。事前方面，可探索将监管重心向新技术新业务转移，强化对业务发展形势的研判，及时推动业务分类和相应管理政策调整，明确支持新技术新业态创新的具体举措，为发展扫清政策障碍。事中事后方面，可探索进一步强化事中事后环节与事前监管的有机衔接，通过打通全流程的企业信用信息、经营情况信息等方式，实现不同环节监管措施的实时联动，进一步提升监管效能。

2)加强监管统筹，积极构筑国家竞争新优势。一是统筹发展和规范的多元目标，支持战略性新兴产业做大做强。结合产业发展实际，统筹把握监管时度效，加大政策支持力度，促进国家战略性新兴产业集群发展，助力抢占新一轮科技和产业革命竞争制高点。二是支持平台等信息通信企业大显身手参与国际竞争。系统总结推广成功出海经验，鼓励和支持具有竞争优势的平台企业“走出去”。积极参与国际规则制定和对外交流合作，推动培育知识产权、商事协调、法律顾问等专业化中介服务机构，为平台企业开拓海外市场提供助力。

3)创新监管方式，助力技术产业创新发展。一是践行“鼓励创新、包容审慎”的监管原则。健全面向新技术新业务的柔性执法模式，明确轻微违法行为不予行政处罚，在法治框架下充分给予新业态新模式发展空间与试错空间，促进技术创新和产业升级。二是完善新技术新业务监管协同体系。建立健全跨部门、跨区域协作机制，强化信息共享和监管政策协调，形成推动科技创新的政策合力。加快构建政府、行业协会、企业代表等参与的多元共治体系，营造开放共赢、良性自治的行业发展环境。三是深入推进常态化监管。针对电信和互联网领域重点问题，进一步明晰监管规则和企业合规边界，建立长效监管机制，营造稳定、透明、可预期的政策环境，稳定市场预期。

4)健全监管手段，提升精准高效的监管能力。一是推进技术监管能力迭代升级。针对5G、移动互联网、网络平台等业务的海量主体，升级扩容现有监管手段[9]，探索面向重点领域的定制化监管手段，进一步健全经营情况实时监测、重大违规行为动态感知、市场风险自动研判的能力。二是做好前沿技术监管应用布局。探索人工智能、区块链、云计算等新技术在监管中的应用，加快构建大数据监管平台，形成覆盖市场全主体、全业务、全流程的监管能力。