京津冀协同发展视角下生态安全法治保障研究

王瑞山 张雅洁

（河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

生态安全是指生态系统的健康和完整情况，是人类在生产、生活和健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度，包括饮用水与食物安全、空气质量与环境等基本要素。生态安全是京津冀三地协同发展的基本条件。要想使京津冀三地生态安全得到最有效最长久的保障，就必须有稳定而常态化的法治保障。

一、京津冀协同生态安全法治保障的必要性

（一）区域协同法治保障是维护区域生态安全、促进区域发展的必然要求

京津冀协同发展，是习近平总书记亲自部署推动的国家战略。京津冀地区山水相邻，地域相通相连，生态环境整体不可分。从环境的相伴相生的影响上看，三地的生态安全，是一个命运共同体。三地的生态安全能否协同，也是京津冀协同发展的一个必不可少内容。

《京津冀协同发展规划纲要》也明确要求，要打破行政区域限制，加强生态环境保护和治理。加强生态环境保护和治理，除了政府前期的一些强制调控措施，如能源结构调整（如工程减煤、提效节煤、清洁代煤）、产业结构调整（如大幅压减粗钢产量、压减钢铁、煤炭、建材、石化、有色金属等5 个行业用电量）以及空间结构调整和后期的许多环保措施、指标的推进、维持，还需要立法、执法、司法等法治保障。稳定而常态化的法治保障，才是京津冀三地区域生态安全的最有效最长久的保障。

（二）协同构建生态安全法治保障机制，有利于京津冀三地维护区域生态安全过程中，统一法律规范、司法裁量和执法尺度标准，以免造成决策偏差、疏漏和失误

在协同发展进入实质推进期以后，还存在许多错综复杂问题。从生态安全保障的角度来看，同样如此。从纵向上看，包括角色定位、立法机制、决策机制等；从横向上看，则涉及到司法协助、执法协调，以及环境保护、人口流动、产业互补等成百上千的具体协作和发展环节。确保解决这些问题的有效途径，就是构建三地协同的法治保障机制。例如，三地生态安全保障的原则和规则、生态安全保障过程中三地之间的法律实施原则，可以通过立法设定；还可以通过立法协调议事规则和决策方式，建立法治保障顺利实现的法律执行细则。三地区域协同立法，注意要形成一个兼顾三地生态规划发展、地域差异互补、步调协同一致的层次性、关联性的有机统一整体。

（三）京津冀三地法治保障机制的建立，有利于消除三地生态安全历史发展不统一、不平衡的问题

协同生态安全能不能真正实现，离不开京津冀三地法治保障体系机制能不能有效建立。三地协同发展生态安全，除了规划、实施和决策外，还有监督和归责。三地协同发展，由于历史、地位、经济基础、财经政策等许多原因，原本就存在着不同的利益的分配。这种不可避免的利益纷争，对于生态建设、生态安全发展同样存在。由于京津冀三地以上利益分配因素的自源性、差别性的特征突出明显，更容易形成生态发展不统一、不平衡的问题。

只有建立京津冀三地法治保障机制，通过国家顶层设计，用立法设置原则、规则界限，并利用三地协同制定的可操作的细则、办法，消除三地生态安全历史发展不统一、不平衡，才能使京津冀生态安全得到协同发展和有效保障。

二、京津冀协同下生态安全法治保障面临的主要困扰

（一）京津冀三地在政治等资源优势上发展不均衡

根据现行体制，京津冀三地都属于中央直接领导，三方在形式上地位是平等的。但是，北京作为首都，在政治、文化、科技等多个领域是国家的核心区域，占据了优势的权力资源、政策资源、公共服务等资源。天津作为北方地区唯一的直辖市，被确定为北方的经济中心。所以，由于京津目前不可比拟的优势，吸收了许多人才和科技资源。从历史的客观事实来说，河北做出了巨大的付出。与京津相比，形成了河北发展的事实上的不均衡。在以往的发展中，对以上发展的不均衡，并没有有力的调整措施，特别是法治建设的发展上，京津冀的这种不均衡越来越明显。

（二）京津冀三地生态环境安全保障的客观制约因素

一是地理因素。河北省是中国唯一兼有高原、山地、丘陵、沙漠、平原、湖泊和海滨的省份。北京市和天津市的地貌特征相对简单。北京西部和北部分别是太行山脉和燕山山脉，其余部分均是平原，但是河流众多。天津西部与北京和河北的平原地区相接，北部是燕山山地，南部是平原，东南部是渤海海滨。河北省与京津两地地理环境差别很大。这种差别，让河北在生态环境保护上的投入更大，需调整和协调的方面更多。京津冀整体地貌地势，西为太行山山地，北为燕山山地，其余为冲击平原。西部和北部的山地面积约10 万平方公里，是京津冀的天然生态屏障。其优势既阻挡了西北冷空气长驱直入，又对沙尘进行了有效阻挡。但污染的大气难以消散。由于河北在三地区域中占据的面积更大更广，使得河北受污染大气（主要是雾霾）影响区更广，从而在大气治理上的投入和产值损失也更多。

二是京津冀三地产业结构因素。由于矿产资源丰富，京津冀三地产业结构中重工业和资源产业偏多。京津冀三地聚集了大量资源加工型产业。因此，在协同生态安全发展中更应多考虑此类生态环境保护。从目前来看，这些资源加工型产业多向河北转移和迁入，进而让河北在地下水、空气质量、环境等方面的环保压力进一步增大。

三是京津冀三地城镇结构比例不同，小城镇和农村生态环境差别较大。2021 年末，河北省常住人口城镇化率为61.14%，低于全国平均水平，北京，天津的城镇化率远高于河北。而京津两市城镇人口和GDP 规模都较大。这样，在三地生态安全协同发展政策、规划、法规标准、执法监管等诸多方面，应综合考虑城镇差异因素，提高区域生态环境联防联控联治效率。

（三）京津冀三地法治资源和法治环境不均衡

以上的不均衡，需要京津冀三地在法治统一规划和合作机制方面进一步完善。

从顶层设计看，需要一个能将三地生态安全立法协同、三地在立法协同中的地位界定的一个主导机制。从地方立法上看，根据2023 年3 月13 日再次修正的《立法法》第八十一条的规定，已经将涉及城乡建设与管理、生态文明建设等方面的立法权扩大到了设区的市，这样就让跨区域的、从上到下的生态协同立法顺理成章了。但是，从目前的实际情况来看，京津冀三地地方性立法，绝大部分内容仅限于调整本区域的地方内部，即使有协同治理、建设等少部分的条款表述，也限于概括的愿望表述，缺乏如何法治协同统一的可操作性的具体规定。

2023 年5 月12 日，习总书记在深入推进京津冀协同发展座谈会上明确指出，要深入推进区域内部协同，拓展合作的广度和深度。

京津冀生态安全协同发展，政府间的协同与合作是关键。首要问题是建立平等对话机制。这个机制的建立仅仅依靠京津冀三地自行协商或会商显然不好实现，非常需要中央层面的顶层设计予以调整。其次是探讨建立三地的司法协助机制，再次是试行建立三地行政执法的协调机制。三地生态安全协同发展，建立协助和协调制度是有效打破地方保护、实现区域生态大安全的法治保障要求。

三、京津冀生态安全协同发展法治保障的推进举措

（一）在立法协同方面的推进

二十大报告中明确指出“像保护眼睛一样保护自然和生态环境”。开展京津冀三地生态安全协同立法，是深入贯彻习近平中国特色社会主义思想中的生态文明思想、保证在法治框架内推动生态保护、生态治理，从而达到生态安全的生动实践。

京津冀生态安全建设是一项系统工程，涉及到山水林田湖草沙等多种生态元素的综合治理，更是涉及到三地内部各个区域、多个方面、多种部门机构。对于三地区域生态保护、治理和生态安全，法治是基本方式和重要依托。所以，立法和机制建设要带有根本性、全局性和长期性，这就要求京津冀三地，从立法机关和政府法制部门，要深度加强立法、司法协同和执法协调，加快形成全面系统的、与生态安全协同共治相衔接的区域性法规体系。

立法过程的第一阶段就是立法准备。区域协同发展始终是立法的协同，首先应由京津冀三地人大常委会牵头，成立京津冀保障生态安全的立法协调合作机制，例如常态化的立法协同联席会议，切实保证三地法规制定的畅通和权威性。第二阶段是立法调研。生态安全区域协同的立法调研，需要京津冀三地自然资源、生态环保、气象、水利、林业、农业、畜牧、交通、乡镇多部门联动支持和配合。实际就是三地立法协调合作机构牵头、三地政府主导、三地多部门配合，在三地全区域、全方位、全立体的有关饮用水、土壤、食物安全、空气质量、绿色环境等方面生态安全法治保障的调查与研判。第三阶段是京津冀三地生态安全保障的各个单行法律草案的形成、审议与颁布实施。三地的立法协调机制应更深一步加强，努力实现京津冀三地同步起草、同步修改、同步通过；立法工作协同的功夫主要下在联动上，实现生态安全协同保障。笔者认为可以采用三种协同立法模式。第一种，对某一地已经颁布实施的、关于生态安全方面的单行法，拿到三地立法协同联席会议，修改、完善成三地实施的区域法；第二种，三地分工负责、侧重某一方面的立法，然后提交三地立法协同联席会议共同审议通过实施；第三种，就生态安全的某一事项，由三地立法人员在三地立法协同联席会议共同起草、审议、通过实施。以上实施，是指三地分别同期颁布、同步实施或者是报全国人大常委会，形成京津冀区域法实施。

关于第一种，已有现行法可操作性。河北省率先出台了一系列条例。2015 年1 月出台《河北省国土保护和治理条例》；2016 年1 月出台《河北省大气污染防治条例》；2016 年9 月出台《河北省湿地保护条例》；2017 年5 月出台《河北省绿化条例》；2020 年1 月出台《河北省河湖保护和治理条例》；2020 年9 月出台《关于加强滦河流域水资源保护和管理的决定》；2021 年11 月出台《河北省土壤污染防治条例》；2021 年2 月出台《白洋淀生态环境治理和保护条例》；2022 年1 月1 月实施《衡水湖保护和治理条例》。在以上河北省省级法律规范中，均提出了加强区域合作区域联动和区域协同保护的法律规定，建立健全省际协同机制，细化分区施治，创新区域生态补偿，等等。针对以上河北省已有的关于国土、大气、绿化、湿地等生态事项的保护法，北京或天津应提议召开三地立法协同联席会议，进行商讨和审议，形成内容相同、效力相同、有协同机制的三地共同实施的保护法。

关于第二种。目前尚未见试行。

关于第三种，已有部分尝试，效果很好，但是需要进一步加强。例如，2020 年1 月，北京市第十五届人民代表大会、天津市第十七届人民代表大会、河北省第十三届人民代表大会经过前期协同立法，均在同月颁布了《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》《天津机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》和《河北省机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，而且均规定在2020 年5 月1 日同步实施。这是国内首部对污染防治领域作出全面规定的区域性协同立法。

（二）在司法协同方面的推进

“法立贵乎必行”。京津冀三地是山水相连、呼吸与共的生态安全命运共同体。一地出现破坏生态安全的违法犯罪行为，严重的必然累及其他两地，从而造成整个区域、甚至更大地域的生态破坏甚至灾难。所以，三地联手惩处破坏生态环境、生态安全的犯罪行为，实行司法协同很有必要。如何实施京津冀司法协同，笔者有以下建议：

1.京津冀法官联席会议机制进一步加强，在三地省级法院、检察院设立“生态安全司法组”，由三地有经验的法官、检察官组成，就三地生态保护、生态安全，定期召开会议，研讨会、协调会，进行案件移送、审判交流、犯罪预防等。

2.解决跨区划案件如何管辖或移送、司法裁量标准化统一等问题。跨地域审判也是对于审判资源的一种整合，结合审判专业化、专门管辖以及三地的发展侧重点，由“京津冀法官联席会议”制定统一的、关于破坏生态环境和生态安全跨地域犯罪案件的管辖、移送、裁量标准等指导意见（裁判规则），从而避免出现跨地域犯罪案件“没人管”“都想管”“判不公”等现象，使破坏京津冀三地生态环境和生态安全的犯罪案件的惩处空间“无空白”，达到及时的无缝衔接。

3.制定京津冀三地保护生态安全的公益诉讼的司法规则。对破坏三地的生态环境和生态安全跨地域案件，如果出现原告主体不明、原告主体缺失的，应当由三地中的一地检察机关等公益诉讼主体及时出面，提起公益诉讼程序，以达到迅速处置，避免被破坏的生态安全损害进一步扩大的后果。

（三）执法协同方面的推进

关于三地保障生态安全得法律，不管如何立、立得多么好，关键还需要贯彻执行。在法的实施过程中，行政执法占比接近80%以上。京津冀协同涉及两个直辖市和一个大省，由于发展水平和社会制度的差异性，在法治保障的协同中，必然涉及行政执法的协同问题。京津冀协同行政执法的程度、效率和水平，直接影响着京津冀生态安全保障的区域合作效果。

要注重加强与京津的行政执法协调与对接，以行政执法力度和力量全面提升京津冀区域生态环保和生态安全水平。例如，京津冀三地地下水的管理，必须以行政管理和行政执法协同的方式，来解决京津冀地下水漏斗问题。又比如，为有效推动京津冀区域草原生态建设和保护，对三地草原规划、政府职责、监督监管、法律责任的规范，也必须以三地事前行政管理对接和事后行政执法协同实现。

建议在京津冀三地政府的行政管理协同和行政执法协同中，建立健全三地定期会商机制、联动执法机制、信息共享、联合查处等机制。以三地规范系统的管理协同、执法协同方式，确保三地生态安全，从而以保护生态方式，倒逼京津冀三地发展方式转变，达到绿色协同安全发展。

以上措施，可以先在雄安新区试行。

（四）法治监督体系的推进措施

京津冀生态安全法治保障协同，除了立法协同、司法协同和执法协同，最后还离不开法治监督体系的协同建设和完善。

法治保障的功能还在于监督和归责。三地协同发展存在着固有的、不同的利益诉求。在协同发展过程中，对于新的利益整合，就必然出现三地的利益纷争，从而势必打乱协同发展目标的一致性。如果控制不好既得利益地区的盲目性、自发性，极易导致三地规则“剪刀差”。解决上述问题应通过：第一，京津冀三地立法机构的立法，设置规则边界，监督政策的实施。通过具体执法、司法层面的协同祛除阻碍发展的壁垒；第二，京津冀三地签订的框架性协议，成立三地联合法治监督工作协作组织机制，定期开展生态安全法治保障落实情况，重点在协同立法、协同司法和协同执法方面进行定期和不定期检查监督、督促落实。

（五）法治保障的几项推进

1.人才队伍的保障。人才是落实京津冀三地生态安全保障协同的关键因素。没有司法执法人员的实际的贯彻实施，任何法治保障都是空谈。

首先，在法官学院、检察官学院、行政学院定期举办生态安全法治保障培训班，培训培养京津冀协同保障三地生态安全的司法人员和行政执法人员。其次，抽调优秀法官、检察官在三地省级法检机关设立“生态安全司法组”，三地基层法检部门的“生态安全办案组”任组长或办案带头人，指导、培养年轻法官、检察官办理生态安全案件。再次，在京津冀三地定期轮流举办“生态安全协同法治保障经验交流会”“学术交流会”，参加人员主体为院校学者、法官、检察官、律师以及政府主管部门人员，交流司法、执法协同经验，提供协同保障新理论、新办法等。

2.财力物力的保障。通过三地立法机关、行政决策机关、政府财政等部门通力协调、依法制定细则，来确定三地生态安全保障的财力物力合理配置。

京津冀三地应在本地本级财政中，每年分别拨出一定的财政预算，作为“协同生态安全法治保障资金”，汇入京津冀协同发展机制组织统一账户，在统筹推进三地生态安全法治协同的工作进程中，专款专用。此笔资金主要用途：第一，生态安全保障的立法调研；第二，司法协助和执法协同过程中的费用开支；第三，生态安全保障组织和人员的设备设施的配置；第四，生态安全保障的理论研究、学术交流的费用（含奖励）。

总之，生态安全是京津冀三地协同发展的基本条件。要想京津冀三地生态安全得到最有效最长久的协同发展，就必须有稳定而常态化的法治保障。由于三地在政治等资源优势上不均衡，地理、产业结构等客观制约因素影响，以及法治资源和法治环境不均衡等因素制约，就必须在立法协同、司法协同、执法协同，以及法治保障协同等多方面多举措推进，从而使京津冀生态安全得到协同发展和有效保障。