基层治理法治化建设面临的现实问题与创新路径研究

庄建平

(中共漳州市委党校,福建 漳州 363000)

引言

基层治理通常是指基层政府对基层社区的管理与服务,目的在于通过基层权力的运行,为基层社区提供优质的公共物品与公共服务,为国家治理奠定基础。基层治理法治化则是指在党的领导下,基层政府依照宪法以及法律的相关规定开展管理与服务活动,以确保基层管理活动能在法律框架内有序运行。随着社会的不断发展,基层社会矛盾问题日渐复杂化、多样化,诸如群体性冲突、网络侵权等新型矛盾纠纷频频出现,基层治理问题日趋严峻。推进基层治理法治化建设,不仅直接对国家治理现代化与法治化发展产生影响,而且影响着法治国家建设,能为消除基层治理困境提供治本之策。鉴于基层治理法治化建设是一个动态过程,受诸多因素的影响,为使其价值得以发挥,很有必要分析并梳理基层治理法治化建设面临的困境,并提出相应的创新路径,以提升基层治理法治化水平。

一、基层治理法治化建设的现实意义

基层治理法治化作为全面依法治国在基层领域的延伸与体现,其本质在于根据基层实际情况及治理领域,通过规范权力、保障权利并促进权力与权利之间的良性互动来实现两者的相互制约与平衡,最终实现基层治理目标。

(一)基层治理法治化建设是全面依法治国的具体落实

全面依法治国作为一项系统工程,是国家治理领域的一次广泛而深刻的变革。[1]其不仅有利于保障国家整体治理体系的规范性与系统性,最大限度凝聚社会共识,而且是实现国家现代化的重要要求,能有效推动中国经济社会持续健康发展,实现社会的公平正义。基层作为整个社会发展的细胞与基础,是依法治国的根基与重点在治理过程中当然应遵循依法行政原则,将自身权力加以规范和约束,落实全面依法治国。

(二)基层治理法治化建设是保障人民合法权益的重要基础

中国进入新发展阶段,面临更加严峻复杂的经济环境及不断涌现的各类挑战。基层群众身边的“四风”问题和腐败问题仍然存在,“门难进、脸难看、事难办”“违规收费、吃拿卡要、与民争利”等侵害群众利益的现象时有发生。如果不对上述违法行为加以制止,会引发群众对政府的不满,降低政府公信力和损害政府在人民群众心目中的形象,严重的情况下,甚至会引发地方群体性事件,导致社会矛盾的进一步扩大。长此以往,将不利于政府各项工作的开展与实施。[2]应将基层治理纳入法治化建设轨道,通过法治路径加强对行政权力的监督,使基层政府能自觉运用法治思维和法治方式履职办事,降低行政权侵害公民权益的可能性,实现对人民合法权益的保障。

(三)基层治理法治化建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的有力支撑

推进国家治理体系与治理能力现代化作为中国为适应时代变化而提出的重大命题,是全面建设社会主义现代化国家的重要内容,也是全面深化改革的重要目标要求。要想实现国家治理体系和治理能力现代化,就需要推进基层治理体系和治理能力现代化,基层治理体系和治理能力现代化离不开基层治理的法治化建设。基层治理法治化要求基层政府根据基层实际情况,规范化、法治化基层治理各项工作,让人民群众感受到公平正义,引导其形成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的理念[3],为夯实国家治理根基提供有力支撑。

二、基层治理法治化建设的现实问题

中国基层治理法治化取得进展的同时,也面临诸如法规体系建设相对滞后、干部群众的法治意识和法治观念不强、依法行政能力不高与法治队伍工作力量不足等现实问题,不仅影响了基层矛盾的化解,而且造成基层治理不稳定因素增多,对法治化进程的推进造成负面影响。

(一)基层治理法治化法规体系建设相对滞后

近年来,为了提升基层治理法治化水平,国家及地方层面出台了一些列法律法规,为基层治理提供了相应的法律依据,保障了基层社区的顺利运行。但从当前基层治理实践来看,同依法治国的目标任务还存在一定差距,尤其是基层治理过程中立法冲突现象严重,不仅存在下位法与上位法相抵触的现象,而且存在不同部门法所发布的规范性文件相冲突的情况。随着基层社会的不断发展,其出现了新特点、新形势,也面临新的问题。而现有立法具有一定滞后性,难以完全调整新型且复杂的社会法律关系,最终导致部分矛盾、纠纷难以得到有效化解,影响了法律在基层治理的实际效能的发挥。现有法律法规规定过于笼统,操作性较差也是基层治理法治化实践中存在的问题。例如,《中华人民共和国村民委员会组织法》作为当前乡村治理的主要法律依据,其对于村庄自治组织与乡镇政府之间关系的规定,对于具体哪些事项应由村庄自治组织,哪些事项乡(镇)政府不得干预并未进行明确说明[4],导致基层治理实践出现无法可依的情况,增加了基层治理的不稳定因素。

(二)基层干部群众的法治意识和观念不强

受传统封建社会漫长的“人治”思想文化的影响,部分基层群众的思想观念仍未完成“人治”向“法治”的转变。一方面,部分乡村宗族势力干预村民自治管理。例如,基于利益的考量,同姓家族内部竞争与异姓家族彼此竞争叠加,在村委换届选举时,这些宗族势力可能利用家族积累的资源人脉,拉帮结派、拉票贿选,以使能代表自己利益的村民当选,不仅对基层政治生态造成恶劣影响,而且阻碍了基层治理法治化进程的推进。另一方面,在基层社会中,部分群众在面临纠纷或者当自身权益受到侵害时,法律意识淡薄,通常不会选择运用法律武器维护自身合法权益,而是请求村长或者族长等在村中具有威望的长者评理,或者通过上访甚至缠访、闹访解决问题。长此以往,基层治理采取用“人治”解决纠纷的模式,背离了建设法治乡村的路径,影响了群众对法律法规的评价及信任。[5]此外,部分基层干部的法治思维和依法办事能力较弱,在处理基层日常事务时对于法治思维以及法治方式运用不足,甚至存在知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法等现象,对基层治理法治化的推进产生不利影响。

(三)基层治理依法行政能力有待提高

基层政府依法行政能力的强弱不仅代表着国家行政机关在群众心中的形象,而且影响着法治建设在基层治理过程中的开展实效。鉴于部分基层干部尚未形成法治思维,在基层治理实践中凭借主观意识和主体经验处理基层事务,没有完全依照法律规定开展工作,可能导致基层矛盾无法解决矛盾,甚至导致矛盾的进一步激化。例如,城管作为开展基层执法工作的主体,部分城管在执法过程中出现暴力执法、违反法定程序执法等现象,偏离了依法行政的方向,损害了政府形象,侵犯了公民利益,破坏了社会和谐稳定。此外,基层政府作为服务群众的最低一级政府主体,承担着发展经济、城镇(乡村)建设、保障民生、维护社会稳定等职责,还需要处理上级安排的各项事务,工作任务相对复杂繁重。[6]一些基层政府为了追求工作效率,得到上级的肯定,基层治理依旧采取传统行政命令模式,对依法行政造成影响。

(四)基层治理法治队伍力量需进一步充实

在基层治理法治化建设过程中,法治队伍不可缺少,直接决定了基层治理法治化的成效,对基层政府的公信力产生影响。新时代背景下,随着依法治国战略的不断推进,基层法治工作队伍的重要性不言而喻。但在实践中,由于基层社会不稳定因素依然存在,矛盾纠纷的诱因与方式日渐多元,基层治理中存在的法治队伍建设力量不足的问题逐渐显现。[7]一方面,城乡基层司法力量和行政执法力量较为不足。基层法院承载着多数案件的审判工作,随着经济社会的不断发展,基层矛盾纠纷不断增加,司法力量与案件数量不相匹配,对办案质量以及办案效率产生影响。基层综合执法改革背景下,基层行政执法虽然精简了机构和人员编制,整合了执法资源优势,但同时使得执法部门的执法事项过多、综合执法工作职责不断增加、管控标准日渐提高等,执法人员承载能力、覆盖面和知识面面临挑战,部分地区执法和普法工作流于形式。另一方面,乡村法治人才缺失。村委会作为乡村治理的重要主体,当前普遍存在村干部整体年纪偏大、年轻后备量不足的问题,乡村治理法治人才缺失,执法程序和标准不规范,影响乡村法治建设。

三、基层治理法治化建设的创新路径

面对全面依法治国的新形势,要想加快基层治理法治化建设进程,就需要结合当前存在问题,从建立并完善基层治理法律法规和制度规范体系、加强法治教育宣传、提高基层政府依法行政水平与加强基层法治人才队伍建设四个方面入手进行积极探索,为基层治理提供良好的法治环境。

(一)建立并完善基层治理法律法规和制度规范体系

基层治理法治化建设的前提是有法可依,即需要完善的基层法律法规和制度规范体系予以指引。一方面,建立并完善基层治理的法律法规体系。针对治理实践中出现的立法冲突现象严重及立法具有一定滞后性的问题,需要在坚持《中华人民共和国立法法》规定的法治统一原则的基础上,及时修订并完善相关立法,以为应对各种复杂社会事务提供相应法律依据。同时辅之以相应的配套运行机制,吸收基层社会广大人民群众的意见,在落实已有基层治理法律并充分考量、吸收基层实践的智慧基础上,对现有基层治理法律实践中存在的问题进行考量,以切实保障法律在基层治理过程中发挥实际效能,促进基层治理法治化的发展。[8]另一方面,充分发挥基层治理过程中村规民约功能。基层社会作为与人们生活密切相关的领域,其秩序是否稳定一定程度上有赖于作为地方治理性资源的村规民约。村规民约虽然并不属于强制性规定,但其作为一种乡村基层社会群众精神内化的产物,所调整的内容与主体生活情境紧密相关,对特定区域人们具有约束力。因此,基层治理法治化建设应根据基层治理实际,在不与法律法规及相关规定相抵触的情况下,实现村规民约内容的规范化,最终形成法治精神和村规民约规范有机融合的形式。

(二)培育基层法治文化,加强法治教育宣传

针对当前基层干部群众的法治意识、法治观念不强,不仅给基层的政治生态造成恶劣影响,而且阻碍了基层治理法治化进程的问题,需要积极培育基层法治文化,加强法治教育宣传。一方面,应强化基层干部的法治意识,提高其运用法治思维和法治方式办事的能力。基层干部作为与群众接触最紧密的基层治理主体,只有具备加强的法治意识与法律素养,才能对群众起到引导示范作用,才能整体提高群众的法律素养。因此,基层干部首先应克服畏难和浮躁情绪,认真学习以宪法为核心的法治知识以及与自身工作实际相关的法律知识,并牢固树立宪法和法律至上、法律面前人人平等等基本法律观念。同时,基层干部应树立依法行政理念,放弃特权思想、官本位思想,严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责,主动维护法律的权威和威信,最终实现对基础法治文化的培育。另一方面,要加强基层群众法治教育宣传,营造法治文化氛围。[9]具体可以通过送法下乡、制作法治文化宣传墙、开展普法宣传等多种途径对于群众日常生活密切相关的婚姻家庭、民间借贷、劳动争议等法律法规进行宣传,并在及时回应群众关切的过程中普及法律知识,以形成基层治理法治化良好的宣传氛围。

(三)提高基层政府依法行政水平

除了在前文中提到的基层干部树立法治意识,提高运用法治思维和法治方式办事的能力之外,还需要从以下两个方面着手。一方面,加强基层行政执法的规范化建设,实现基层治理的法治化建设。具体应对执法资格进行严格授予与管理,通过组织基层执法主体进行法律和专题业务培训,进行执法资格考试,并通过定期与不定期考核的形式提高主体法治意识,强化其法治观念,进一步提升其综合执法素质[10],确保其依法执法,避免滥用行政权力现象的出现。另一方面,创新对基层执法依法行政的监督,以确保执法行为的规范化。除了传统行政执法监督机制之外,还可以发挥基层群众的监督作用,通过建设行政执法平台和行政执法监督平台,实现执法信息、程序、活动、决定等实时推送公示,保证群众实时监督行政执法活动,通过科技创新助推严格规范公正文明执法。

(四)加强基层法治人才队伍建设

针对基层治理法治化建设实践中存在的城乡基层司法力量和行政执法力量较为不足的问题,有必要建立并完善基层法治工作队伍,整合基层司法、综合执法、乡镇及村社区等多元力量,加强法治培训,明确职责,以有效化解矛盾纠纷。探索增加基层执法人员编制数量,充实基层法治工作队伍,提高其准入门槛,保证基层执法工作队伍的整体素质、能力及水平。[11]针对乡村法治人才缺失导致乡村法治建设不足的问题,便需要充分发挥村社区网格员、基层精英及新乡贤等群体的作用,并通过人才激励机制吸引知法、懂法的年轻人参与基层治理,通过法律培训、职业道德培训等在使其具备较高法律素养的同时,实现对群众法律意识的教育与引导,进一步提升基层政府的公信力。

结语

在新的历史时期,基层治理法治化建设在实现全面依法治国、保障人民合法权益及解决基层治理问题方面发挥着重要作用,但其在实际运行中还存在一系列问题。基层法治建设作为国家法治化进程的关键环节,为了推进基层法治建设,便需要结合当前所存问题,从完善法律法规、培育法治文化、提高依法行政水平及加强法治队伍人才建设四个方面创新基层治理法治化建设路径。