民族地区乡村基层社会治理的发展研究

马 银，潘善斌

(1.信阳学院 社会科学学院，河南 信阳464031；2.贵州民族大学 法学院，贵阳550025)

一、民族地区乡村基层社会治理的发展

2021年4月29日，《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式通过，内容相较2018年9月26日中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》而言，更为具体、更为全面、更加切合实际。自1978年改革开放以来，我国的方方面面都发生了翻天覆地的变化，尤其乡村的变化巨大。从把经济发展放在首位，到现阶段的更注重乡村居民的生活环境及精神健康，乡村的改革脚步从未停歇。《宪法》《村民委员会组织法》等相关规范性文件正式确立了村民自治制度，这是农村法治建设的标志性成就[1]。

村民委员会和家庭联产承包责任制是我国对乡村地区的发展做出的有益探索，这场探索活动不仅在土地、经济方面取得了重大的进步，也在基层地区的治理上向前迈进了一大步。从1982年《宪法》第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”，到1982年初，我国关于农村工作的一号文件正式出台，再到1983年和1991年中央下发的关于联产承包责任制的文件，乡村地区的治理与法治建设一体化发展，充分体现了党和国家对乡村建设的高度重视。

习近平总书记在宁夏考察时，深入农村，强调了脱贫攻坚、生态环境保护、民族团结的重要性。我国是统一的多民族国家，民族地区的乡村基层社会治理有其特殊性，在遵循以上提及的法律法规时，还需要针对其具体特点，在不违反上位法的情况下制定、实施相关政策，只有这样才能促进民族地区的乡村基层社会治理的快速发展。各民族地区也在积极探索，如“中国村民委员会发源地”——广西河池市宜州区屏南乡合寨村，就如何完善以自然村为基本单元的村民自治组织作了详细的介绍，为中央政府推进乡村有效治理提供了实践经验[2]。

二、民族地区乡村基层社会治理的理论

社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过合作对话、协商、沟通等多种方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化。由此可知，民族地区的乡村社会治理就是在充分考量民族地区、乡村地区的特点时，将社会治理的方式和体系融入其中。我国有56个民族，有5亿多农民，民族地区、乡村地区的基层社会治理问题至关重要，正如宋才发、潘善斌两位教授在其文章中提到的那样：民族地区乡村治理是国家治理和社会治理的重点，它不仅关系到乡村振兴政策在民族地区落地生根的状况这一具体问题，而且关系到全面建成小康社会和全面建成社会主义现代化强国目标能否顺利实现的大问题[3]。

脱贫攻坚、环境保护、民族团结是民族地区乡村基层社会治理的动力和目标。自新中国成立，中国共产党人就带领中国人民向贫困宣战，经过70多年的不懈努力，成功地走出来一条具有中国特色的脱贫道路。2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布，表明中国全面进入脱贫攻坚战。管子曰：仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱。要想实现民族地区的乡村基层社会治理，必须先解决这些地区的温饱问题。只有温饱问题解决了，人民的物质生活富裕了，才会考虑到更深层次的问题。民族地区的乡村基层社会治理是一个全方位的问题。我国的少数民族地区大多分布在一些山区，这些地区的自然环境较为脆弱。所以，在深入贯彻落实基层社会治理的政策时，应当把环境保护放在重要的位置。可以学习一些地区较为成功的做法，如贵州的西江千户苗寨、云南傣族地区等，把环境保护和发展经济有机地结合起来。民族团结是中华上下五千年文明发展中一直大力提倡的，只有民族团结了，国家才能繁荣富强。因此，民族地区的乡村基层社会治理，民族团结也至关重要。正如毛泽东所言：“团结一致，同心同德，任何强大的敌人，任何困难的环境，都会向我们投降。”民族地区的乡村基层社会治理与民族团结是相辅相成的，在基层社会治理过程中，需要民族团结的力量来支撑来推动，而且，在基层社会治理的同时也会形成一个民族团结的良好局面。

三、民族地区乡村基层社会治理的问题

作为统一的多民族国家，在探讨民族地区乡村治理问题时，要考虑到该地区在民族、文化、经济、生态等多方面异于其他地区的特点。当然，各民族之间也存在着差异，所以，本文在综合考虑个别民族地区乡村基层社会治理问题的情况下，归纳、总结了共性的问题。

(一)相关治理体系尚未建立

治理体系的建立对加快民族地区的乡村基层社会治理进程具有关键性的作用，同时，建立治理体系还需要注意几个问题。乡村基层社会治理体系的建立，把农民的权益以及乡村地区的各方面发展都纳入了法治的轨道，从制度上、法律上解决了乡村基层治理中具有根本性、全局性和长期性的问题，为全面建成小康社会、建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国打下了坚实的基础。乡村治理体系建设中需要注意：

1.国家与公民的关系

我国是人民民主专政的社会主义国家，公民与国家形成了统一和谐的新型关系。人民是国家的主人，国家的权力来源于人民。国家利益与公民利益在根本上是一致的。公民在国家中享有权利、履行义务，国家通过宪法和法律规定了公民享有的政治性权利，国家具有保障公民合法权益的职责；国家通过宪法和法律规定了公民应履行的政治性义务，公民具有维护国家安全荣誉和利益的义务。同时，国家与人民的关系是服务与接受服务的关系，国家的发展与持续需要人民作坚实的后盾，人民的生存需要国家提供服务。

2.法律规定与民族习惯的关系

法律是由国家制定或认可并以国家强制力保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级意志的规范体系，法律是统治阶级意志的体现，是国家的统治工具。民族习惯也可称为民族风俗习惯，是民族在一定的自然环境和社会环境中相沿积久而形成的生活方式[4]，在不同程度上反映了民族的历史传统、心理感情以及道德准则、宗教观念等。作为民族特点的一种外在表现，风俗习惯对民族的发展有着十分重要的影响。法律与民族习惯的关系关乎乡村地区基层社会治理的最基本问题——规则。当法律规定与民族习惯一致时，遵守法律还是遵循民族习惯并无区别。但是，当法律规定和民族习惯不一致时，不能简单地一刀切，而应该综合考虑各种因素。如果涉及到国家大政方针，对国家、社会的发展和利益具有主导性作用时，必须以法律为准；当涉及到该民族地区内部、影响较小、遵循民族习惯更利于解决问题时，在不损害国家和社会利益的情况下可以民族习惯为准。由于受历史基础和地理条件等诸多因素的制约和影响，集中分布在西部地区的少数民族与东部发达地区相比，经济发展水平还不高，特别是一些偏远地区，还相当落后。因此，无论是法律还是政策的实施，都必须符合民族自治地方的实际情况，要因地制宜。基于民族区域自治制度而灵活地执行国家政策，立法上已经进行了明确的规定。《中华人民共和国宪法》第115条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”[5]《民族区域自治法》第20条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日六十日内给予答复。”[6]

国家与公民的关系、法律规定与民族习惯的关系分别在民族地区的乡村基层社会治理中发挥着不同的作用。处理好国家与公民的关系，可以为建立乡村地区基层社会治理的体系提供正确的政治立场和方向；处理好法律规定与民族习惯的关系可以为建立乡村地区基层社会治理的体系提供坚实的后盾与充分的依据，也能为其提供良好的社会环境。

(二)相关措施尚未落到实处

民族地区乡村基层社会治理的措施受各种因素影响尚未落到实处，这就导致不能形成一个良好的民族环境、乡村环境。首先，措施本身存在问题。措施的贯彻落实最终是由措施本身的可行性决定的，如果措施本身有问题就无法实施，更谈不到真正地落到实处。其次，缺乏相关的资源配置。科学、合理的资源配置是乡村地区基层社会治理的必备条件。相关的资源配置需要纵向和横向有机地结合起来，乡村基层社会治理不仅需要考虑到当前的资源配置，还要考虑到今后发展进程中所需要的资源。同时，乡村基层社会治理既要考虑其本身的资源配置，又要考虑到相关因素所需的资源配套。

(三)相关治理方式陈旧落后

相关治理方式陈旧落后很容易导致民族地区、乡村地区的发展落后于其他地区，从而会衍生出很多问题，不利于社会的发展。导致措施不能贯彻落实的原因有两点：首先，新中国成立以来，虽然民族地区的经济条件、交通条件、教育条件等都得到很大的改善，但是，因人才建设、地理环境等因素导致民族地区的发展相对滞后、无法紧跟时代发展的脚步，一些措施的推行阻碍重重；其次，我国少数民族地区形成了“大杂居，小聚居”的特点。通常情况下，人们都以“寨”为中心，在寨子里居住的都是同一民族或者习惯、风俗相类的民族，相对外界来说较为封闭。这些地区“管事儿的”通常由族长或者长老来担任，都是年龄较大、威望较高的人。在这些寨子里居住的人看来，族长或者长老的决定远比法律和政策更有说服力。所以，在这种环境下，很难将各种措施落到实处。

措施不能正常实施自然会带来很多问题。首先，民族地区的乡村基层社会治理无法推行，一些民族地区仍然处于较为封闭的状态，逐渐形成恶性循环，对民族地区的发展极为不利。其次，不利于民族团结。纵观世界各国，只有民族团结才有利于国家和社会的发展，同时，社会发展也助推民族团结。最后，不利于社会稳定。新中国成立以来，中国共产党高度重视乡村地区的基层社会治理，主要是因为乡村地区的人口比重很大，只有乡村经济发展起来，国家才能真正地强大。

(四)相关治理主体单一

治理主体的单一容易造成“独权治理”“不公正治理”“讼累治理”等状况。对于民族地区的乡村地区来说，尽管单一的治理主体具有一定优势，如效率高、争议少、有利于化解矛盾。但容易出现不公、独权；同时，治理主体无法自如地应对乡村基层治理中出现的问题。从我国现行法律来看，乡村地区的基层社会治理主体为村民委员会，该组织由村民公开选举产生，但是，实际情况并非如此。在我国，很多地区仍由乡一级政府进行治理，甚至由村长或者村书记直接决定一些重要事情。这是笔者在安徽省阜阳和贵州一些地方实地调查、走访后得出的结果。

四、民族地区乡村基层社会治理的措施

(一)坚持党的领导

民族地区的乡村基层社会治理的根本在于坚持党的领导，党的领导在乡村地区基层社会治理中具有重要的指导作用。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。民族地区的乡村基层社会治理是中国特色社会主义建设中的重要内容。在人类社会发展进程中，认识和改造客观世界的实践活动是有组织的活动，需要一个领导核心。首先，党的领导是对民族地区的乡村基层社会治理的政治领导。坚持党的政治领导，要求我党站在全局高度，指明政治方向，制定正确的政治路线。坚持党的领导是马克思主义政党原则的具体体现，决定着党的全面领导和本质方向，同时也决定着民族地区的乡村地区基层社会治理的方向。其次，民族地区的乡村基层社会治理是中国特色社会主义建设事业的重要内容。不忘初心，方得始终。习近平总书记多次强调：中国共产党的初心是为人民谋幸福，因此，要时刻不忘初心。人民是真正的英雄，是决定党和国家前途命运的根本力量，民族地区的乡村基层社会治理的出发点就是为人民服务。

(二)规范依法治理

依法治理是民族地区的乡村基层社会治理的基础，所以，要通过相关措施规范依法治理。首先，制定民族地区乡村社会治理的专门法律。《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定的都是乡村振兴视角下乡村地区的治理内容，虽然能在大方向上为民族地区的治理提供一些指导意见、原则，但基本上都是一些宏观的共性条款，缺乏具体的细则，无法从根本上解决民族地区存在的问题。在遵照现行法律规定的前提下，可由各省、市制定符合该地区特点的条例。其次，加强法律的施行。法律的顺利施行离不开国家强制力的保障，教育、引导公民自觉遵守，法律才能顺利施行，只有这样才能真正发挥法律法规的重要作用。最后，制定惩戒措施。不遵守法律就应承担相应的后果，因此，一部完整的法律不仅需要相应的条款，还需要制定与之相对应的惩戒措施，具备指导、评价、预防、强制和教育作用，只有这样才能引导人民自觉守法。

(三)建设治理体系

民族地区的乡村基层社会治理是个系统工程，需要构建一整套制度。任何一项政策的实施都需要相应的配套体系进行辅助，否则，该政策就会落空或者难以实施。乡村地区的治理体系对基层社会治理至关重要。首先，要明确该治理体系的程序，这样才能有条不紊地开展工作；其次，要制定保障措施，这样才能顺利推进、落实政策；最后，要明确具体的人和事，这样才能发挥治理体系的作用。

(四)综合考虑相关因素

民族地区的乡村基层社会治理需要综合考虑相关因素，主要是民族地区的自身特点和当前形势。首先，民族地区的自身特点主要体现在两个方面：一是小聚居、大杂居，分布范围广。少数民族人口主要集中在西南、西北和东北各省、自治区。二是各民族都有其独特的风俗习惯。如彝族的火把节、达斡尔族年年高以及各民族内部的村规民约。所以，在进行民族地区的乡村基层社会治理时，必须考虑到各民族地区的特点，否则，政策就难以推行，还可能激化不必要的矛盾。其次，要考虑当前形势。在我国现阶段，国家强力推行乡村振兴计划、大力解决农村基层治理中的各种问题。在这种形势下，各民族地区必须抓住这难得的机会，大力发展经济，勇于解放思想，接受外界的新事物，这样才能促进民族地区的繁荣发展。

(五)自治、德治、法治相结合

民族地区乡村基层社会治理需要以德治“春风化雨”，以法治“定分止争”，以自治“共治共享”。考虑到民族地区的特殊性、乡村地区的实际情况，不能仅仅依靠法治或者德治进行基层治理。近些年来，“汤阴实践”夯实了乡村基层治理的根基，是促进乡村经济社会稳定发展的小妙招[7]。首先，道德教化具有潜移默化的影响。德治强调的是民族地区的乡村基层治理要依据个人内心的道德来约束自己，以礼乐教化等内容提高人民的道德素质，将遵守社会等级秩序及规范变为一种自觉，从而达到国泰民安的目的。其思想便是对人民施行道德教化，以使人主动接受，而不是靠严刑峻法来迫使人民产生敬畏[8]。其次，法治是人类社会进入现代文明的主要标志，是人类文明的重要成果。法治强调民族地区的基层社会治理需要依法、合法。法治包含形式意义上的法治和实质意义上的法治。前者强调“依法办事”的治理方式，后者强调“法律至上”“保障权利”“制约权力”的精神。最后，自治是一种“自行管理或处理”的治理状态。自治强调民族地区的基层社会进行自我治理。自治并不完全依据主观意志，还需要在不侵害国家利益、社会公共利益和他人利益的情况下进行。自治、德治、法治三者的关系在民族地区的乡村基层治理中是相辅相成、相互约束的，不可缺失任何一方，否则，乡村基层的治理就无法顺利贯彻落实。

五、结语

关于民族地区的乡村基层社会治理的讨论一直活跃在学术界，基本上围绕着《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》这一文件以及国家现行法规、相关政策来讨论。现阶段，最为热议的应该是2021年4月29日发布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》。这一文件的发布对于中国乡村振兴发展而言具有里程碑式的意义，它标志着乡村振兴从此有了法律保障。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，必须“打造共建共治共享的社会治理格局”[9]，民族地区的基层社会治理是这一治理格局中的重要内容。乡村地区的基层社会治理有其“自我预期”，成功与否不是某部门或个人决定的，而是由乡村地区治理的成果决定的，由村民的“满意度”来决定[10]，只有将理论真正运用到实践当中去，最终才能作出正确的评判。