情报中心主义立场反思:“情报-决策”关系研究视角的转换*

刘 杰

(华东政法大学刑事法学院 上海 201620 )

1 问题的提出

情报与决策关系是情报学研究中非常重要的议题,处理好坏不仅关系到两者关系的发展,也将影响到情报的价值实现以及情报者、情报机构以及情报工作的形象和声誉。学者们对之研究亦不遗余力。概括性的研究,如学者在梳理中西情报思想史过程中,专辟一栏考察既往情报专家对情报与决策关系的讨论,主要涉谢尔曼.肯特的“折中”情报思想、艾伦.杜勒斯的“实用性”情报思想以及史密斯的“政策山”机制等等[1]。受此类研究的诸多启示,笔者在以往的文章中亦围绕此议题展开多项研究[2-5]。结合近期的观察与思考,笔者以为,不少情报学者在研究情报与决策关系时,存在着一种“情报中心主义”立场的现象,往往更倾向于从情报学者而非决策者的视域出发,来思考情报决策两者之间的关系,并希望借此拉近情报与决策之间的距离,以此凸显情报的价值与意义。由于受到主客观条件的限制,甚至是对于情报的偏爱,情报学者可能难以超脱既有研究视角,本能地倾向于从情报而非决策的角度思考问题。基于此,笔者以“情报中心主义”的表述对之进行概括,期望起到研究视角转换与特别提示的作用。需要说明的是,其一,情报实践中情报不可能成为“中心”,情报需求的挖掘与情报产品的去向最终指向的是用户,即决策者;其二,“情报中心主义”的表述可能有矫枉过正之嫌,笔者意在凸显此种情报研究现象,期望起到提示乃至警惕作用。

情报中心主义具有多种样态,初步可以概括为直接宣扬型和间接倡导型等,但不论是何种形态恐怕都难以赢得决策者的信任和尊重,毕竟背后的逻辑起点都是情报而非决策。如果情报人员以及情报学者能够更多地从决策者的角度来思考该问题,即“像决策者一样思考”,那么情报的介入工作会变得更为容易。毕竟情报和决策实际上遵循着不同的逻辑,依据不同的规律在行进。基于此,笔者首先界定了情报中心主义的基本概念,结合既往学者的研究,概括阐述了情报学者所秉持的情报中心主义立场的主要形态,从情报与决策各自的运行逻辑出发,对情报中心主义立场提出质疑,最后提出情报人员与决策者宜用共享式决策模式来克服该种倾向及其弊端,促进两者关系发展的良性循环。

2 情报中心主义的概念及其基本类型

所谓情报中心主义,是指情报学者和情报工作者在情报与决策关系互动之中,有意无意地将情报的作用和地位拔高,强调情报相对于决策而言所具备的独特优势,采取更为积极主动甚至是进攻性的态势将情报“侵入”决策,而从根本上忽视了情报的辅助性、服务性地位的现象。具体来说,情报中心主义有以下几方面的基本特征:一是,所谓的“中心”是相对于决策而言的,即是在情报与决策相互关系之中产生,决策居于不言自明的从属地位,决策需由情报引领;二是,情报的能动性显著强化,情报姿态更加积极主动;三是,产生情报中心地位的主观动机并非完全是由故意引起的,亦可能是基于情报学者本身所具备的研究立场与倾向性所致;四是,情报与决策的界限以及分工变得模糊,有时候情报可能“代行”部分决策的职责,分享部分决策权;五是,在决策失败时,情报中心主义极易招致“情报失察”的批判,毕竟居于“中心”地位的情报功能和作用被无限放大,遮盖了决策系统乃至执行系统本身可能具有的差错。以此也意味着情报中心主义的潜在危害。

情报中心主义具有两种基本的类型。笔者将之概括为直接宣扬型和间接提倡型。前一种类型中,情报学者期望以“干预”“主导”乃至“引领”的方式将情报介入到决策中去,以此提升情报的服务效能,彰显情报的价值,并期望以此赢得决策者的信任。此种类型最大特点在于,尽量提升情报的能动性,也就是在情报的姿态之上,不是被动地等待决策者提出需求,然后按部就班地走程序,而是变被动为主动,变从属为主导,甚至不排除“反客为主”,期望在时间上超越、在范围上全面、在深度上“侵入”决策,情报无往而不在决策之中。

间接提倡型则似乎更显得委婉,但基本的情报中心立场未发生变化。往往通过“应当”等表述来劝导决策者,推介情报,期望以此引起决策者对情报的重视。如高金虎教授指出,“决策者必须具有恰当的情报观念……,应当倡导情报与计划同步……,决策者应当让情报人员了解政策需求……”[6],笔者以为高金虎教授意在指出当下情报与决策关系之间的不对等,决策者不当地“将决策视为自己的领地,阻碍情报深入决策”的客观事实。的确,情报人员在维护与决策之间的关系,实际上也是在推进情报对决策的介入程度上“承担了不成比例的责任”。但情报与决策的职责划分以及功能边界客观上要求情报保有一定的克制性。了解用户(而非让用户了解你)是用户服务的第一条原则,情报人员可以通过与决策者频繁地接触和交流,提升对决策者的了解,包括了解用户知道什么,想知道什么,以及分析人员认为用户知道而用户似乎不知道的。以此增强与决策者之间的互动信任[7]。 情报人员与决策者之间的互动信任是提升情报支持功效的润滑剂,适用得当自然可以强化情报的服务效能,但对决策者提出“应当”性的要求,从情报理论以及情报实务来说,似乎都不甚妥当。既有违背情报功能基本定位的嫌疑,也不符合情报支持决策的实际情况。

可以发现,情报中心主义及其类型划分多停留在情报学者的“倡导”之中,也许是因为情报学者更多地目睹了情报“干预”决策的不足,情报主导决策的乏力,期望情报能够更好地发挥决策支持作用。这也反映出情报中心主义更多是一种理想愿意而非工作实践。

3 情报中心主义的质疑

矫枉可能过正。情报学者观察到情报与决策的关系过于疏远,情报与决策的地位不对等,与其自身的功能定位不匹配,情报的作用和价值未能更有效地发挥等问题,积极地建言献策。但可能由于知识背景与学科感情等影响,对情报与决策之间的关系互动认知略有偏颇。情报与决策分属两个系统,属于“两个群体”(two-communities),各有运行轨迹。情报、决策与执行一体化之倡议也正是在这种背景下展开,但也因此反映出情报与决策各有边界,各有运行逻辑。

3.1 情报的知识逻辑与决策的行政逻辑

情报的产生与发展遵循着一定的知识逻辑,而决策则主要遵循着行政逻辑。情报的知识逻辑表现在以下几个方面:一是从信息链(information chain)的角度来说,知识构成了信息链中的重要一环,在由事实到数据到信息到知识再到情报的环节链上,知识承担者承上启下的作用,而且直接对应着情报的生产,情报是对事实、数据、信息,更是对知识的有效提炼和加工[8]。可以说,知识构成了情报生产的直接原材料。钱学森亦认为,情报是为了解决特定问题所需要的知识,是激活了、活化了的知识[9]。以上是从横向角度阐述情报生产的知识逻辑;纵向角度而言,情报的生产方式亦伴随着知识形态的演变而相应地发生变化。人类知识演进具有三种形态,从经验形态的知识到原理形态的知识,再到信息技术支撑的交叠形态的知识,后者皆以前者为基础而发展[10]。可以说不同形态下的知识生产方式不同,决定了情报的生产和发展方式亦存在差异。大数据时代,新技术环境改变了传统信息链上情报生产的渐进式提炼结构,大数据技术使得情报人员可以从信息链上的任意节点着手挖解情报。情报研究的范式发生了一些改变[11]。二是,从情报的性质来看,情报本身是一种知识,情报分析活动是一个学术过程,具有学术特征。在情报分析单位与决策机构之间,分析单位要坚持自己的学术品质,敢于坚持自己的判断[12]。所以不论情报的生产过程还是其本身的性质来看,情报都具有知识的属性。而且不同历史时期,情报学中的知识思想以及知识理论,更是情报知识逻辑的鲜明写照。

与情报生产的知识逻辑不同,决策主要遵循着行政逻辑。知识逻辑与行政逻辑的重要区别在于,知识逻辑往往具有一定的自主性和灵活性,如相对宽松的学术环境,信息流动相对自由,倡导学术平等以及相对开放的研究氛围和风气。但行政逻辑则主要强调或体现出整体性、统一性、单一性和封闭性[13]。在2020年初突发公共卫生事件治理之中,各专家组发挥了非常重要的情报与咨询作用,很多专家的建议都成为了地方政府和国家卫建委政策制定的决策依据。但客观而言,疫情发展初期,专家的意见并未受到足够的重视。研究者指出,在疫情发展初期,很多高质量的情报产品没有得到决策主体的足够重视,情报吸收断断续续,没有常态化转化机制[14]。首席科学家曾光亦指出,公共卫生人员考虑的是科学性问题,是一个科学的视角;政府官员考虑问题并不单纯是科学的视角,这只是他们决策依据的一部分,他们要考虑政治视角、维稳的问题、经济的问题,老百姓满不满意的问题等等[15]。决策的行政逻辑与情报的知识逻辑差异极大,决策的过程深深地嵌入到体制、机制与整个环境之中,而作为知识的情报生产过程则显得单纯很多。从这个角度来说,情报固有的知识逻辑与决策本质上的行政或是政治逻辑相离甚远、差异极大,我们不应单纯地期望情报作为知识“权力”能够畅通无阻地“侵入”到决策之中,只希望情报能够在决策者众多的信息来源和复杂多元的决策环境和背景之下,能够更好地吸引决策者的注意力,以求得情报功能最大化。如学者所述,情报与决策的关系史,就是情报寻求决策指导、吸引决策者眼球的历史[12]。

3.2 情报的服务逻辑与决策的消费逻辑

情报以及情报工作从性质上划分属于服务行业,为各个领域,如科技领域、社会经济、国家安全等决策提供辅助与支持,实质上也是一种服务。正如沃尔什所述,“情报在生物安全的背景下,如同在任何其他情况下一样,是一个‘服务行业’,其唯一目标应该是为决策者解读威胁和风险环境,以便他们瓦解威胁或制定威胁缓解策略。”[16]服务行业的性质决定了情报必须遵循服务的规则,如树立服务的意识、提升产品质量,乃至挖掘和构造具有“意义创造”的情报服务。情报的服务逻辑可以从以下几方面证成:一是从情报流程来说。尽管情报流程(环节)之构成表述各有差异,但以现今的观点来看,情报用户始终居于核心,用户是情报活动的灵魂。用户是情报活动的服务对象,贯穿于情报活动的全过程之中,任何情报活动都因用户而存在[17]。情报活动的最终目的也都是为了给用户提供满足其需求的情报服务。从这个角度而言,情报活动的出发点和归宿点都是用户,都是为各类型的用户提供形式各异的服务。二是从情报产品的属性来说,情报活动天然就有服务的性质,它以情报产品为载体服务于各种用户。情报产品从其概念产生之初,就被认为具有商品属性,“属于知识形态的商品”,具有价值和使用价值。尽管从后续的发展来看,情报产品的形态发生了变化,产生了“不是面向整个社会,一般不能成为‘商品’”的情报产品,如公安情报产品等,但这仅仅是因为情报产品服务面的扩大而导致的服务对象的差异,并没有改变情报活动以及情报产品的服务本质。三是从情报产品的营销来说,各类型的情报产品必须通过“推销”才能将之推送到用户手中为用户所接受。“除了推销情报产品外,分析人员通常别无选择”,“情报更像是保险产品--它必须被销售出去,而且必须让买家确信,他们得到了好的产品”,“分析人员必须努力去推销情报产品”[18]。就此而言,不论从情报的生产过程还是成果载体,或是情报产品的推介方式来说,情报都遵循着服务逻辑。

与情报的服务逻辑相反,用户也就是决策者所遵循的是消费逻辑。他们期望通过情报人员对情报产品的推介,获得称心如意的“好的产品”。不仅是产品质量的“好”,还包括与之相附随的服务态度的“好”,他们期望情报生产者能够遵循“服务主导逻辑”,能够再进一步提升服务意识,能够“以客户为中心”来生产和制造情报产品等等。甚至是,他们希望情报人员能够“说服”他们,认可情报的价值,依据情报去执行,而不仅仅是推销情报。如一位情报人员所述,战争爆发前期,他曾向国务卿基辛格提供了预警情报,但基辛格毫不客气地说,“你警告过我,但你并没有说服我”[19]。可见,决策者对于高质量的情报产品及其推销方式之需求。

情报生产与决策者的情报消费通过情报产品相勾连,从最基本的经济学原理来看,情报生产决定情报消费,情报消费反过来可以刺激情报生产,在“顾客是上帝”的理念之下,情报的消费端而不是生产端占据着中心与主导地位。唯有不断提高情报产品质量,提升情报工作的服务水平,才能开拓情报产品的消费市场,才能为决策者所认可和信任。所以,从这个角度来说,情报产品的消费端,即决策者更可能成为情报生产与消费关系中的主导者,情报必须能够经得住消费者的检验。

3.3 情报的辅助逻辑与决策的主导逻辑

在情报与决策的连接关系之上,学者们付诸了诸多笔墨,主导、引导、引领、干预等等,寄希望于情报最大程度地帮助决策者,达到决策最优。表述差异不能改变情报的辅助性逻辑与决策的主导性逻辑。在情报与决策两者的地位之上,虽不至于两者的界限泾渭分明,但决策者的主动权和优势地位是毋庸置疑的。这种地位差异主要可以从以下几方面予以分析。

一是,从情报(学)的发展历史来看,不论是文献情报、科技情报还是后续的知识情报、竞争情报等等,只是情报顺应着时代的发展,发生了形式、内容和服务领域上的变化,这与特定时代背景下学者们的注意力分配有关,如当下学者们倾力于关注大数据、人工智能等等环境之下的情报产生与发展变化。但这些都未改变情报的服务本旨与基本功能。正如学者所述,大数据时代情报学和情报工作“耳目、尖兵、参谋”的角色地位不变,决策支持功能定位亦不变[20]。二是,各类情报“主导”的话语表述可能来源于国外的“情报主导警务”,但问题在于,情报主导警务本身即具有相当的模糊性[21]。在组织结构、文化背景以及理论认知上均存在着不确定性。有学者甚至认为,在情报主导警务之中,情报是主导者,负责确定人选、分配资源、指挥行动等等[22],显然这是情报的越俎代庖,在情报工作实践中不仅不可能,而且极具危险性,毕竟警务人员一般认为情报是“附属品”。三是,从情报工作的实践来看,情报更可能承担“引导”决策而非“主导”决策的功能。情报负责为决策提供可能的选择方向,提供备择方案,由决策者做最终的方案判断与权衡。在任何一个组织系统中,决策(者)都居于权力中枢,承担“主导”功能的只能是决策(者)。如学者指出,任何情况下,主导警务工作的不可能是情报,只能是党和国家赋予公安部门的任务和职责,情报功能只能是辅助和向导[23]。此种判断可谓一针见血。

情报的辅助逻辑与决策的主导逻辑不需也不应发生颠倒。一方面,情报的重要性不需要通过“主导”等话语上的修饰来强调,古往今来古今中外情报实践已经反复证明了情报的特殊地位与重要作用。如果单纯是基于宣传的目的或是表达惯性(如“情报主导警务”)来持续沿用该表述,并不会损害其功能,亦无可厚非;另一方面,情报的辅助逻辑与决策的主导逻辑之定位也不应当发生颠倒。否则会引起更多不必要的麻烦。一是权力冲突。如果说情报是一种知识(情报本来遵循着知识逻辑),知识是一种权力,那么此种权力就可能与作为决策的权力相互冲突。情报的咨询建议权本质上是一种建议权,发挥作为决策之支撑的权能,此种权力的属性决定了它不应当僭越决策权;二是责任推卸。情报失察的抱怨屡见不鲜,但甚少听闻决策失败。决策失败原因纷繁复杂,但作为看得见的情报产品却更容易成为众矢之的。情报端基于推销情报产品的需要,可以采取更为积极主动的姿态,密切与决策端的联络,但从不当责任承担的角度来看,情报不宜代行决策之权。所以,总体而言,宜客观认识情报的辅助作用与决策的中心地位,不偏不倚,如此方能推进情报与决策两者关系之间良性发展。

4 情报中心主义之克服

情报与决策分属两个系统,具有各自的运行逻辑,情报生产者不宜过多地基于情感偏好而选择“干预”甚至是僭越进入决策的范围。情报唯有不断地强化其工作能力,提升专业技能,提高服务意识,才能不断地提高影响力,最终为决策者所信任和青睐。也就是情报生产者首先需要生产好的情报产品,然后将之推销出去。在特定的时刻或服务于特定的决策者时,情报分析人员还需要掌握一定的辩护技能,这是因为“情报人员在服务于某些政府决策者时,还必须与律师进行互动”,“接受有关事实与观点的证词、交叉询问、判定关键问题并做出判断”[18]。不论是专业技能、推销技能还是辩护技能都是情报能力的构成要素,属于情报人员基本功的修炼。要克服情报中心主义倾向,处理好与决策之间的关系,笔者以为可以采用决策科学的理念和知识来提升情报能力,促进两者之间的关系提升。其中一条可能行之有效的思路在于,在情报人员与决策者之间培育一种“共享式决策”(shared decision-making)模式。所谓共享式决策模式即是情报与决策双方在复杂不确定条件下,基于既有的证据,决策者的决策偏好、价值取向等因素,双方共同参与的一种决策模式。

在情报分析中此种决策模式尤其具有重要的意义和价值。情报分析的关键功能就是预测重要事件、适当描述此类预测中固有的不确定性以及将这些概率性预测准确传达给决策者[24]。决策环境复杂,情报参与其中即是为了最大限度地降低决策中的不确定性。但此种不确定既包括需求本身的不确定性、决策环境的不确定性、证据搜集和指向的不确定性,还包括双方之间沟通交流语意的不确定性、决策者对于决策偏好的不确性等。共享式决策能够较好地克服上述弊端。实际上共享式决策模式最初来源于医患双方在作出医疗决策时的决策权行使方式。该模式充分尊重病人的自主决策权,最终决策由患者自己做出,仅向患者提供其所需要的信息、咨询和建议。可以说该种决策模式给予情报决策关系以极大的启示。

在遵循共享式决策模式之下,情报与决策的关系能够得到较好地处理。理由在于:一是决策者的主导地位得到充分尊重,情报人员不至于因为“僭越”决策权而为决策者所反感;二是情报人员客观、中立的地位得到充分维护,因为最终决策由决策者作出,情报人员不至于时刻提防承担“情报失察”的责任;三是在决策环境复杂、证据不足、不确定性难以降低的情况之下,情报与决策的双方参与能够及时促进需求以及相关信息的流通;四是双方“共同参与”这一过程本身就具有重要的象征意义。它意味着决策者想知道什么、什么信息是相关的、决策者希望如何被告知、决策者在决策制定过程中的角色如何等等都是一个动态的、迭代的、持续的演变过程。在这过程中情报与决策双方建立了友好互动关系、提供了信息、探索了偏好、加强了理解,同时双方都参与了决策。它是一系列的人际互动过程,同时也是情报产品的生产与交易过程[25]。所以,为维持良好的情报决策关系,避免情报中心主义之偏误,在为决策者提供情报的过程中,情报人员可以通过以下几方面发挥好决策支持的作用:一是,提供决策所需要的相关信息;二是,帮助决策者以及利益相关者熟悉和理解这些信息;三是,提供不同的备择方案,以及不同方案可能产生的不同结果;四是,帮助决策者评估不同的备择方案,提出自己的意见和建议。尤其需要注意的是,在提供情报过程中应避免主导或是操控决策,亦不应当在操纵或是扭曲基本事实的前提之下提供决策咨询,保持情报人员中立的地位实为重要。

5 结 语

情报与决策关系之讨论永不过时,且常论常新。历代以来都是情报专家和情报工作者绕不开的话题。两者之间的关系较为微妙。既应当避免情报专家和情报工作者所担忧的,决策者对情报的过于轻视,不能恰当地评估情报在辅助决策过程中应有的价值和作用,同时作为情报的生产和提供方,也应当避免产生情报中心主义倾向,过于夸大情报的能力和作用,越俎代庖行使决策者之决策权。其弊端不仅在于与情报之中立和客观地位形象相违背,还在于可能背负名为情报失察实为决策失败之责任。所以,应从不同的角度综合考虑情报与决策两者本质上所具有的不同的属性与特征,唯有把握住情报的知识逻辑、辅助逻辑与服务逻辑以及决策的行政逻辑、消费逻辑以及主导逻辑,才不至于在基础性问题判断失误。