公共卫生法治的白反性现代化境遇与因应

龙柯宇

关键词：自反性现代化；风险社会；公共卫生法治；健康中国；制度因应

历史哲学家克罗奇曾论断：“一切真历史都是当代史。”发轫于西方的现代化在推动工业文明的同时，其本身也发生了吊诡，孕育出一系列结构性风险。在现代社会，风险既作为机制脱域（mechanism disembeding）所生之损害而存在，同时也充当着封闭的、制度化的行为场域。正在经历中国式现代化的我国，风险话语、风险意识与风险思维正形成一种极具反思性和批判性的文化意涵。过去三年，席卷全球的新冠肺炎大流行已不仅仅是公共卫生领域的黑天鹅事件，更是自反性现代化（reflexive modemization）诊断范式下的社会危机：应对疫情也不再是一项待议的民主提案，而是一连串正在实施的国家行动，演绎着自反性叙事语境下公共卫生法治发生的前所未有的流变。

客观来讲，公共卫生治理研究一直都被科学技术范畴的声音所笼罩，法学欠缺必要的参与度和话语权。既有研究介绍性、描述性有余而着眼于本质规律的宏观知识路径探索不够，缺乏必要的法治场景意识，尚不足以为相关立法完善和司法适用提供科学指导，对国家治理体系和治理能力现代化的推动力度也有待加强。党的二十大报告对“增进民生福祉，提高人民生活品质”作出了专章部署，其中就“推进健康中国建设”提出了一系列符合我国社会现状的行之有效的发展战略与政策举措。鉴之，将公共卫生法治纳入自反性现代化的体系下予以解读和省视，并非仅仅是同一研究客体在不同维度的单纯堆砌和平推；不同进路的视野，或者称之为“眼界”，实则蕴含的是“问题意识”，折射出基于中國立场、中国模式和中国经验的“健康中国战略”的逻辑自洽。

一、自反性现代化的认识论框架

社会理论家对现代化的谛视，多集中于它的症候分析，将其描述为一种开放、流动、多元组成要素间相互颉颃及难以调和，不断被修复、重构和改写的社会结构和人的存在方式，并涌现出再现代化理论（re-modemization theory）、后现代化理论（post-modemization theory）、全球化理论（globalization theory）等认知范式。而自反性现代化理论便是其中极具前瞻性视角的一种，其笃信我们正在见证的现代化是一种超越了经典工业时代的构想。

（一）自反性现代化的生成肇因与核心要义

现代社会的结构形塑了现代性风险，而风险又加剧了结构内蕴的断裂，使得我们置身于“现代文明的火山口”。韦伯指出，上述现代性危机的根源皆因人们对世俗经济利益的追求以及科学发展对世界的“祛魅”而导致的工具理性（Zweckrationalitat）对价值理性（Wertrationalitat）的僭越。面对现代社会的复杂性，自反性现代化的“志气”并不囿于解惑现代性气象，它展现的是对传统认识论框架的一种抽离与重组，是通过另一种现代性对工业社会形态予以解构和再建。

自反性现代化的生成动因在于现代化的“自反”特质，即以理性为着眼点构建的现代化，对自身基础进行的自我消解、自我拒斥和自我对抗，进而引发了一系列非理性的意外后果。质言之，这种现代化的自反性是完全区别于传统社会转型的，它强调现代性利用现代化的力量挖了自己的墙角，伴随其中的是现代风险对既有社会制度以及科学技术的消解和重新嵌入，但这一切都是以不被察觉的方式进行的，绕行了主流范畴和思想。

在贝克眼中，“第一次现代化”就是我们常说的“工业现代化”。之后，伴随现代性自身的异化，开始进入到自反性现代化阶段，也就是“第二次现代化”。自反性现代化是工业社会经历的一种根本性的、非连续性的结构断裂，是一种“元转换”（meta transformation），而非第一次现代化的延续和拓展，也非第一次现代化失利或衰败所致。与贝克不同，吉登斯将结构化理论作为方法论先驱，基于对人类活动特征的界定以及行为对环境的反馈性，提出了“反思性现代化”概念，进一步丰富了自反性现代化的理论内涵。“我们应该把‘反思性理解为持续发生的社会生活流受到监控的特征”，“而现代性体现了对进行中的社会生活的监控性”，其反思性色彩更为浓厚。当前，我们正处于盛现代性（high modemity）时代，反思性彻底挣脱了传统性的樊篱，推进到理性本身，支配着自然的事物和人的生产、生活方式，人们对抽象知识和专家系统的依赖程度日趋加深，人们相互间的信任关系愈发脆弱化。

（二）自反性现代化的实践样态：现代性的“双重变奏”

从本质上讲，自反性现代化理论是工业社会发展到极致后出现的一股反现代性“异流”，是对当下现代性境况的形而上的批判与解构，是在现代性自我消解过程中对新的现代化之路的学理寻绎，凸显的是正在发生的现代性的“双重变奏”：

其一，演进中的风险社会（Risikogesellschaft）。贝克指出，自反性现代化是风险社会的形成动因，而风险社会又标示着现代化的自我转型与变形，即从古典的现代化向自反性现代化的过渡。风险社会就是现代化、技术化和经济化进程的极端化不断加剧所造成的后果，其并不具有历史分期的意义，也非工业社会的替代社会形态，只是对当代社会风险性状的一种整体性描述与反思。

吉登斯将作为现代社会“痼疾”的风险划分为外部风险（extemal risk）和被制造出来的风险（manufactured risk）。前者由传统或自然的不变性和固定性所引发，如自然灾害、瘟疫等；后者则是在我们不断累积和拓展知识以期更好地认识世界和改造世界时所发生的不可计算的意外风险（incalculable emergency risk），如切尔诺贝利核电站事故、全球气候变暖带来的影响等，此类风险正占据着主导地位。相较而言，拉什所认知的风险更类似于一种文化现象而非社会状态，它无法为专家知识或历史经验所掌控，只能是不同个体基于不同的心理认知和主观意识而产生的不同解释话语和应对策略，其结果便是缔造了作为文化形态的风险文化。

其二，制度化的个体主义（Institutionalisierte Individualisierung）。这种个体主义既不等同于个人主义（individualism，强调的是人性的自利特点）或个性化（individuation，强调的是个人独一无二的气质），也区别于新自由主义的自由市场个体观念。它指涉的是在文化民主、福利国家和古典个体主义背景下，新的生活模式对工业社会的旧生活模式的瓦解和再嵌入，具有去传统化、系统风险的生平内在化（ biographical intemalization）、多元交融与兼容并蓄等鲜明特征。就其本质而言，它描述的是一个有關社会制度以及个体和社会关系的开放的、非线性的、结构性的、矛盾丛生的、社会学的转变，它削弱了帕森斯的“社会人”假设，使得风险承担主体被个体化了，个体不得不为自己的选择和决定承担责任。

二、自反性现代化与公共卫生法治的社会嵌合

自反性现代化理论体现了现代哲学反思意识的回归和诊疗文化的转向，从根本上说，是对现实的意义世界的眷顾和关怀。摒弃情绪化、肤泛化、意识形态化的解释框架，重新审视公共卫生法治的自反性现代化进程，既是对公共卫生法治所处历史方位的一种追问和检视，也是公共卫生法治对后传统社会环境下公共卫生风险的一种因应和反作用，更是践行党的二十大报告所述“把保障人民健康放在优先发展的战略位置，完善人民健康促进政策”的客观要求。

（一）公共卫生法治的社会基础研判

与其他社会子系统不同，法律系统是一个内置于社会之中、在规范上封闭但认知上开放、通过“合法”与“非法”这个二元符码来运行的自治系统，旨在科学合理地应对法律系统的内外部风险，实现法律与社会的共同进化。因此，有必要经由关系性视角和共时性视角去诠释自反性现代化的中国特征，并据此明晰公共卫生法治的社会基础变迁，进而准确理解公共卫生法治承载的新发展阶段的使命。著名中国问题专家马丁·雅克曾敏锐地指出，欧洲不是中国的现代化范本，因为现代化根源于本土而非舶来品，现代化的模式也绝非只有一种。申言之，西方的自反性现代化是就工业社会进行的一种单一自反，而中国式现代化的自反却是一种多重自反，其进程并未按照贝克等学者所设想的“传统社会→现代化→自反性现代化”的线性模式发展。当下中国正置身于第一现代世界（工业社会）与第二现代世界（风险社会）之间（即所谓的“共时性状态”），其自反性现代化的对象是一个前工业社会、工业社会和后工业社会多元并存的社会形态。这里可以借用马尔科维奇的时间观点来理解该多重自反性：自然历史中的时间并不等同于社会历史中的时间，前者具有不可逆性，而后者却认为过去和未来都生活于现在。

现代主义的宏大叙事否认现在的重要性，认为现在只是一个过渡阶段，然而历史证明必须立足于绝对的现在来考察现代性。因此，对于中国自反性现代化的解读也应建立在现实国情之上。首先，中国与其他西方国家相同，都是在遭遇现代性与工业化的负面后果时，尤其是当这种负面后果不再局限于针对某一群体而是影响到每一个人时，进入到第二次现代化阶段的。其次，我国是在实现现代化的过程中同时发生自反性现代化的。换言之，我国社会在同一时空界面上同时经历着从经济的高速增长阶段转向高质量发展阶段、从传统社会向现代社会和风险社会的跨越式转型。再次，由于差异性社会的存在，我国不同地区的自反性呈现出明显的异质性，空间悖论由此产生。最后，我国社会的自反性现代化大幕已经徐徐拉开，风险推动着公共安全治理水平的提高和现代社会治理体系的转型，国家发展观亦被赋予了风险防控的新内涵。

（二）公共卫生风险的症候诊断

自反性现代化理论对公共卫生法治的反思和诊断，突出表现为对公共卫生风险的重新审视，明晰其不同于其他类型风险的特质所在。这里概括为如下三个方面：

第一，结构性悖反效应凸显。就公共卫生事业来说，一方面社会结构确保了国民的生命健康和社会的和谐稳定。但另一方面社会结构在应对公共卫生风险时又显露出其固有的局限性：首先，较之于公共卫生风险的多元可变性，社会结构的安定性必然导致一定程度的滞后性；其次，社会结构对公共卫生风险的承受能力有限，当该风险造成的严重后果超出了社会结构本身的预设和容纳程度时，便可能诱发结构转型甚至断裂：再次，面对公共卫生风险时，极易出现公权异化和政治失灵，即公共权力机构变得不作为、消极作为或乱作为，风险决策与责任之间的权利义务关系出现脱嵌，导致责任模糊、责任主体缺位和错位，这便是贝克所谓的“有组织的不负责任”（organized irresponsibility）。举例来说，现有社会结构在面对新冠肺炎疫情这样的灾变风险时，可能会显得异常软弱无力，始终处于亦步亦趋的追随者地位，难以有效发挥其应有的预防、预警和控制作用，由此导致公共卫生机制失灵。此外，新冠肺炎疫情所具有的突发性、超常规性、外部不经济的滞后性等特征，又使得传统的风险计算方法、因果关系认定、责任主体的确定、经济补偿方法等受到了极大的挑战。详言之，风险计算因疫情在时空意义上的范围与界线的模糊性而变得难以操作，而疫情的繁复性又造成多因一果、多因多果的现象更加普遍化，因果关系的辨识度愈发模糊。加之疫情的迅速扩散性，相关责任主体尤其是各类行政机构和团体组织，便会利用风险社会的不确定性来掩饰风险产生和存在的真相，以此转嫁与推诿责任。概况来说，公共卫生系统植根于现代社会结构之上，而自反性现代社会又存在着显著的结构性断裂趋向，这使得公共卫生风险在本质上成为了一种结构性风险：与此同时，公共卫生风险治理又必须仰仗于创设、调整与优化相应的社会结构（即一种结构性依赖），结构性悖论由此产生。

第二，时空的远距化（tlme-space distanciation，又称时空的延展性）。它是指公共卫生风险从爆发地的情境中脱离出来，并通过对不确定的时空的无限穿越而被重构，结果便是该风险的副作用不再局限于“现场卷入”的特定个体，而是可能影响到缺场的异地他者。也就是说，时空的远距化喻示着因世界的压缩而带给人的一种移位感体验。以新冠肺炎疫情为例，即使那些没有位于疫情“震中”的人们，仍然会在心理上产生一种普遍的不安全感和恐惧感，风险意识也会愈发增强。这实质上是缺场的个人对在场的事件的一种穿透和建构，表征着第一现代性下，我们与他者、全球性与地方性等传统的二元范畴已变得模糊、混杂甚至淡化。

风险社会下，伴随交通技术、通信技术、经济一体化的迅猛发展，“时空伸延的水平比任何一个前现代时期都要高得多，发生在此地和异地的社会形式和事件之间的关系都相应的延伸开来”。在过去，海洋会阻却病原体的传播，但现在，病毒却能够在几天之内随着国际旅行和货运而在全球范围内传播。其实，公共卫生风险所固有的不确定性与模糊性，本就意味着任何人都有可能成为风险的被分配者。从某种意义上讲，时空的远距化既是自变量，又是因变量：既是自反性现代化的推动力，又是自反性现代化的必然结果：既是从自反性现代化理论中派生出来的，又为自反性现代化理论提供了现实支点。

第三，濃厚的主观建构性。公共卫生风险并非某一具体事物，它脱离了人的直接感知能力，需要借助科学的“感官”，如理论、试验和科学仪器，才变得可见或可解释。它是主体认知的一种建构性表达，是关于未来风险发生可能性的一些看法和态度，主要通过科学、法律、大众传媒、专家知识、公众、因果关系的假设、责任体系的架构等确立起来。因此，在人们的主观世界里，它可以被无限夸大、缩小、改写或者转化。

公共卫生风险是由风险状况与风险态度组合形成，在不同文化背景下，对风险的感知、理解和评价会因时、因地、因人而异，甚至可能出现消极反应、假想反应、超前反应或者过度反应。面对新冠肺炎疫情，社会主义核心价值观使得中国人民更能真正做到服从规则、自我克制、自我约束、互帮互助，从而使我国在疫情防控和经济恢复上都走在世界前列，成为了本次抗疫的“优等生”，显示出强大的修复能力和旺盛的生机活力。与之相反，美国传统文化中的个人主义理念让美国人无法为了共同目标而协调其社会行为，甚至片面地将集体主义责任感斥为社会主义的品质。这着实印证了：“只有对群体文化有一定的认识，才能理解法律和制度对它们的作用是多么微不足道。”

此外，在对公共卫生风险的应急处置问题上，国家和个人都依赖于对科学技术专家的信任，因为我们生活在一个技术决定主义的时代，只有专家系统才具有对风险识别、风险评估、风险监控、风险处理的鉴别权、发言权和解释权。然而，专家知识与权力在结构上的共生性极易造就二者的共谋，公共卫生风险在专家系统的知识里是可以被随意界定和建构的。立场或视野的差异让专家群体对公共卫生风险的认知难以达成共识，加之科学知识的不确定性以及学科鸿沟带来的跨领域的技术隔阂，公众对技术的正义诉求越来越得不到满足。因此，“打破技术专家的话语垄断，积极创造公共讨论空间”的风险社会应对方案具有了必要性和可行性。

三、自反性现代化与公共卫生法治的价值理念

对于公共卫生法治的复盘与展望，如果不是选择并局限于“存在即是合理”的实用主义进路，那么盲目地强调制度完善的技术含量或功利价值观，是不可取的。相反，探寻和深耕其中的终极价值理念所在，不失为一种理性的研究方法。正如康德所言：在植物界，或者动物界，乃至人类世界，唯有理念才使秩序的架构真正变得可能。

（一）“生存安全性”的价值承载

生存安全性是人类存在与活动所追求的基础性、恒久性价值，闪耀着“后发展时代”民生本位的伦理光芒。从哲学意义上看，生存安全性是人的本体性最为直接的反映，也是公共安全存在的基础，折射出“总体安全观”的核心理念。面对变幻不定的现代性场域（modem place as phan-tasmagoric），个体唯有在获取本体安全感（ontological security）的前提下，才能反思性地实现和维持自我认同。

当代中国社会独有的多重自反性导致“前现代性”的余波未平，“后现代性”的隐忧又粉墨登场，这种共时性冲突使得公共卫生领域的危机更为显明化，民众的“安全焦虑”和“安全恐慌”不断攀升。有调研报告称，民众对新冠肺炎疫情风险的感知能力越高，越容易较平时更为紧张、焦虑、不安和沮丧，而且对相关负面信息都极度关注。故此，风险和不安一同构成了公共卫生法治的现实依据，这也成为了党的二十大报告提出“以人民安全为宗旨”“以新安全格局保障新发展格局”的现实依据所在。

通说认为，秩序、公平和自由是法治的三大基本价值目标。也有学者，如西克斯、霍布斯、边沁，将“安全”增列其中。其实，“安全”只是“秩序”在风险社会下的另一种更为贴切的称呼形式罢了，因为秩序的确立与维护最终仍是为了实现安全和稳定。具体到公共卫生领域，这是一个多元价值、理念、实践、制度同场竞技的逻辑域，由于普通个体难以识别威胁其生存安全的风险触发点究竟在哪里，所以法治的安全性向度也随之指向了对人的生存安全性的持续性关注，并通过权利、权力、权能、义务、关系等基本法学范畴的运用，保障和促进人的生存安全性。

在传统工业社会，法治深受启蒙思想的影响，强调以个人为本位的法律规范设计，个体权利话语得到最大限度的彰显，国家权力一度处于被质疑、被限制的境地，自由亦被看作法的价值序列的最高位阶。然而，这样一种底层逻辑却被风险社会的到来所打破，安全价值后发先至，凌驾于自由价值之上。举例来说，如果单纯从个体本位的视角去看待新冠肺炎疫情，必然会片面地凸显个体生命权、健康权、财产权遭受的侵害，进而忽视民众和社会的整体性伤害（新冠肺炎病毒本就不以任何特定个体为攻击对象），生存安全性的价值取向终被以个人权利形式表达的自由话语所湮没。“安全概念所针对的都不是个人及其法益，而是更大范围的制度性特征。”

当前我国已在食品安全、传染病防治、职业病防治、精神卫生、国境卫生检疫等公共卫生领域制定了单行法，公共卫生法律体系基本成型。2019年12月28日通过的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》确认了宪法意义上的健康权，至此，一种新型的围绕健康权的法律关系得以诞生，它突破了传统部门法的藩篱。这里的健康权可以理解为生命权，具有典型的社会权属性。由此可见，生存安全性的实质是对健康权在价值理念层面的一种回应和反思，是分配正义和矫正正义在法律制度上的体现。它构成了公共卫生法治的价值旨趣支撑点，折射出“追求人的安全性生存状态的连续性和普遍性”的人性最基础诉求，使得现有公共卫生秩序获得广泛认同和正当性。在我国，保障生存安全性是党和国家一以贯之的价值理念，它是中国特色社会主义的内在品格，正如习近平总书记所强调的，“人民生命重于泰山！只要是为了人民的生命负责，那么什么代价、什么后果都要担当”。

（二）社会控制导向下的风险处置

党的二十大报告明确将人民健康视为民族昌盛和国家强盛的重要标志，并把公共卫生上升到了国家治理层面，要求“健全公共卫生体系，提高重大疫情早发现能力，加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设，有效遏制重大传染性疾病传播”。从法治角度看，上述目标任务也从生存、发展、秩序三个维度揭示了公共卫生法治追求社会控制的价值取向。面对频繁见诸于报端的公共卫生风险，应当通过创设个人行为模式、重新定义社会角色、形塑共同的倾向性等方式，充分发挥法治的“安全阀”社会控制功效。

这里的“社会控制”意指“社会所建构起来的具有更强的抑制性的、强制性的控制形式，它并非通过社会化的方式达成规范秩序，而是建构在权利和强制力的基础之上”。由于公共卫生风险的发生多是不易被察觉或感知的，却又极具传导性和可变性，并且深受科学技术的负面效应影响（如基因技术、生化实验），因此，我们对该风险的认知本身就是一个建构的过程，而与之相应的公共卫生法治的社会控制功能亦需不断进行调适和革新。

其实，早在古罗马时期，便有了较好的公共卫生设施和相关立法，旨在防治疾病、实现人民健康、维护社会公共利益。及至20世纪中叶，伴随自反性现代化的不断推进，风险社会终以成型。风险社会下，公共卫生法治应秉持以社会控制应对风险之价值理念，即通过国家对社会公众行为的引导与约束，发挥公共卫生法固根本、稳预期、利长远的保障作用。德国学者莱塞尔将法律的社会功能界分为社会融合、行为控制、争议解决、社会统治的合法化、保障自由、生活条件的构造和教育。将此分类应用于公共卫生领域，则意味着应该从风险的预防、分摊和克服三个层面，建构起事前、事中和事后的公共卫生法律控制体系。详言之，事前要侧重发挥法之指引作用，借助法的行为控制功能和教育功能来规避公共卫生风险；事中应当发挥法之行为控制功能、保障自由功能和生活条件的构造功能，以此分摊公共卫生风险；事后则须凸显争议解决功能，以此化解公共卫生领域的矛盾纠纷。

还需指出的是，公共卫生法治的社会控制亦有强弱之分。按照米格代尔的说法，可以从服从、参与和合法性这三个指数去判断这种强弱状态。服从是指民众基于外界强制或内心自愿而对公共卫生法律法规的遵守：参与是指民众意识到国家行为与自身利益息息相关时而积极参与到国家事务的管理活动中，反之，则会“事不关己高高挂起”，消极被动参与：合法性是指民众对公共卫生法律法规的接受度和认可度。可以说，服从、参与和合法性三者相互作用，并呈相互递进之势，因认可其合法性而参与，因参与而加深认可度，最终实现自愿服从。

四、迈向回应型公共卫生法治的逻辑理路

后现代主义者以“解构社会”（destructuration of society）和“去观念化”（deconceptualization）为己任，而自反性现代化理论却认为社会系统具有新的游戏规则，社会科学的任务就是进行再结构（restructuration）和再观念化（reconceptualization）。以自反性范式检视和指引公共卫生法治，必须立足于现代社会转型这一宏观社会场景去拆解与反思公共卫生事业遭遇的现代性困境，并通过构建面向未来、科学规范、运行顺畅的法治体系，达到理性重塑。

（一）科学统筹公共卫生立法，健全公共卫生法律体系

自反性现代化背景下的公共卫生事件，不再是单纯的个体行为的结果，更是社会变迁、科技进步以及群体认知的结果。公共卫生法调整国家与各种主体在维护民众健康事务上发生的社会关系，是构建和维護社会公共卫生秩序的重要手段。伴随“健康中国战略”的提出以及《国务院关于实施健康中国行动的意见》《健康中国行动组织实施和考核方案》《健康中国行动（2019-2030年）》等相关文件的出台，公共卫生法治建设已然成为中国式现代化建设的重要内容，其不仅涉及人民群众的生命安全，更关乎社会和谐与国家安全，必须从国家整体战略的高度对其予以全方位、多层次的解读。

我国现行的公共卫生法律法规，如《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）、《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）、《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）、《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），均存在部分条款内容滞后于时代发展的问题。因此，亟须健全公共卫生领域的法律体系和制度体系，尤其要补齐公共卫生突发事件爆发时相关法律供给与需求不均衡的短板和弱项，使得立法真正成为公共卫生风险防控的第一道制度闸门，并为执法、司法、守法提供科学合理、可遵参照的行为守则。但需虑及的是，基于“确定性”之上、着眼于权力（利）义务配置的传统规范模式存在无法有效应对公共卫生突发事件的可能性，而且，囿于此种框架的价值理念也会使政府在进行行政管制时“宁可失之过于谨慎”，缺乏变通，导致错失风险防控的最佳“窗口期”。由之，应采用“关口前移”的风险治理理念，指导对应法律制度的设计和政策选择，力求适时发现和遏制公共卫生风险的产生和蔓延，并向民众给予信息披露和行为建议，真正凸显公共卫生法治的公共性意蕴。

习近平总书记指出：“将加强公共卫生服务体系建设、及时稳妥处置重大新发突发传染病作为治理体系和治理能力现代化的重要目标和任务：强调预防为主，加强公共卫生防疫和重大传染病防控，稳步发展公共卫生服务体系。”为落实上述讲话精神，应重点从如下三个方面完善我国的公共卫生法律体系：

第一，应基于国家安全战略考量，着手制定《紧急状态法》这一针对公共危机的综合性立法，并切实解决部分公共卫生法律法规彼此衔接不畅的问题，建立针对动物疫情的协同联动、科学高效的防控机制。首先，我国现有应对特定领域紧急状态的立法，如《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国防震减灾法》《传染病防治法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》（以下简称《国境卫生检疫法》）、《突发公共卫生事件应急条例》《核电厂核事故应急管理条例》，其专业技术手段、管理措施、应对方案并不具有兼容性，相互之间的协调度较差，实施过程中难免出现立法冲突、体制不衔接和法律实施效能低下等问题。加之紧急状态种类的开放性、多变性和不确定性，决定了无法针对每一种新型紧急状态予以单独立法，法律调整的真空地带由此产生。所以，有必要总结各种紧急状态治理的共同规律、经验教训、价值理念和基本准则，出台一部统一的解决社会失序问题的纲领性法律文件和制度框架，形成一个以《紧急状态法》为基础、特定领域特定行业应急法规为补充的紧急状态法律法规体系。其次，必须正视《传染病防治法》与《中华人民共和国传染病防治法实施办法》（以下简称《传染病防治法实施办法》），《突发事件应对法》与《传染病防治法》之间的不匹配甚至冲突现象。例如《传染病防治法》第3条规定乙类传染病包括了传染性非典型肺炎，而《传染病防治法实施办法》第16条关于传染病的菌（毒）种分类的列举中却未将属于传染性非典型肺炎的SARS冠状病毒、新型冠状病毒、人感染高致病性禽流感菌（毒）纳入其中。又如《突发事件应对法》第53条与《传染病防治法》第38条在针对突发事件（包括传染病疫情）的信息公布机构的规定上，亦存在矛盾之处。最后，应增强动物疫情协同联防意识，构建多元主体协同防控的法律保障机制。动物疫情在本质上系人类过度实践和现代发展主义产生的后果，因此有必要以动物安全风险治理体系的建构为导向，借鉴发达国家现有的相关立法和技术指南，制定《兽医法》和《动物源性食品法》，使之与现有的《中华人民共和国生物安全法》《动物防疫法》《野生动物保护法》形成法律层面的联动机制，同时明晰动物疫情多元规制主体间的权责分配，并强调各主体间的相互监督，最终全面提升国家生物安全治理能力。

第二，应重新评估现行公共卫生法律法规的实施绩效，该废止的废止、该修正的修正、该完善的完善。首先，鉴于常规修法历时太长，难以适时回应瞬息万变的公共卫生突发事件，全国人大常委会可以采用“决定”的形式，对涉及公共卫生的一系列法律进行“打包修改”。其次，在修法过程中，应发挥风险预防原则（precautionary principle）的指导作用。由于风险预防是提前对某种不确定的公共卫生风险进行规制，那么如何判定风险威胁是否存在，规制措施与规制目标是否一致，规制措施是否妥善处理了所涉法益，就需要通过比例原则以及成本收益分析方法来限制和调和风险预防原则的适用。再次，要从公共卫生风险的识别、排查、预警和监控，风险舆情发布，物资储备和调配，慈善捐赠，应急科普，应急预案制度，危机管理体制，监督问责机制等方面，全方位构建统一、权威、高效的公共卫生法律体系。最后，要警惕和抵制民粹主义的修法趋向。所谓“民意”极易被有倾向性的媒体报道或他人言论“带偏”，“用暗示的办法加以诱导而不是作出合理解释的信念，历来都是如此”。因此，公共卫生法律不仅不应当被民意所绑架，还应当尽力去匡正非理性的民意。

第三，应推动公共卫生法治形式理性和实质理性的有机统一。公共卫生法治的形式理性是指通过公共卫生法律规则的一致性、明晰性、完整性、确定性和适用过程的逻辑性与客观性，去寻求和实现公共卫生法治的功能性目标。而实质理性则强调要依据意识形态体系的原则（道德、宗教、政治权力等），而不是法律本身行事。换言之，形式理性属于工具理性范畴，而实质理性属于价值理性范畴，两者在公共卫生法治的不同环节指向性不同：在立法环节，形式理性指向法律条款的逻辑自洽和法律体系的完备和谐，而实质理性则指向法律条款背后所承载的经过立法者识别和选择后的社会公认的实体价值：在执法和司法环节，形式理性指向合乎法律条款规定、严密的法律逻辑推理，而實质理性则要求执法人员和司法人员遵循主观的公平正义价值理念来贯彻和实施法律。

（二）规范公权力运行，打造安全型政府

在自反性现代化进程中，具有普适性的基本制度和价值（如法律中因果性的可靠原则、个人责任之伦理性等）正面临前所未有的挑战，不确定性弥漫整个社会（如生态环境的恶化、生物多样性的危机、大流行病的爆发等）。法律在授予政府权力之时亦对其提出了合理性要求，实则内含“理性之人”（a reasonable man）和“通常理智”（common sense）的假设。换言之，政府的公共行政应追求客观规范秩序，以实现社会高质量发展和安全善治。自反性现代化语境下，运用政府公权力弥补个人防范风险能力的薄弱，已成为政治生活的应有之义。为了更好地应对公共卫生风险，给本体性安全提供一个停泊所，有必要朝着安全型政府的方向去努力和前进。对此，应着力推进以下几项工作：

第一，建构权威、专业、能动、权责明晰的公共卫生风险规制主体制度。首先，应赋予公共卫生风险规制主体跨部门的综合管辖权。《中华人民共和国宪法》和《突发事件应对法》规定了常态下党、政、军等公共权力的组织和运行规则（如效力等级、次序、分工）。但在面对具有突发性、多变性、跨域性、流动性、潜在的次生或衍生危害性等特点的公共卫生风险时，这种常态便被打破了，单一部门往往无力应对此种复合型风险，表现出来的便是治理效能的低下。须知，解决跨界危机的不同之处在于需要极端的管辖权限和前所未有的合作。所以，需要打破行政机关传统的“条块分工”，设计和建立一个常设性、有较强独立性的综合应急管理组织：在纵向层面上，上下级应急组织应该高效地整合各自的资源，基于“命令—服从”亦或“自愿—信任”开展工作，协同应对突发公共卫生事件。其次，必须坚持党中央对公共卫生风险规制主体的集中统一领导，党政机关在应急状态下可以合署办公。在本次抗击新冠肺炎疫情的过程中，党的领导作用和体制优势得到了充分发挥，形成了全面部署、果断决策、全民动员、举国攻坚的抗疫战略格局，充分体现出“全方位、全周期保障人民健康”的中国特色卫生健康事业的价值旨归。再次，公共卫生风险规制主体的决策应实现科学化、民主化和安全化。公共卫生突发事件情境下的应急决策，常会面临考虑时间短、决策依据欠缺、决策后果不确定等困难，因此，决策的实体内容和程序性事项都有可能遭遇合法性难题。此时，必须超越风险认知的个体偏见以及打破少数专家的风险话语垄断权，让更多的相关领域专家参与到决策的安全可行性咨询环节，同时保障民众对于决策进行质询的权利，进而增加决策的透明度和参与度。另外，还需要设计决策的约束机制，包括越权决策的效力认定，决策者法律责任的豁免等。最后，应建立针对公共卫生风险规制主体的监督问责机制。公共卫生法的侧重点应是合理分配政府在保障民众生命安全方面所负之权责，毕竟，立法已经使得行政机关的职责目标与行政能力处于基本匹配的状态。基于此，有必要制定一套完善的针对公共卫生风险规制主体的职权行为评估指标体系，并构建一个集合纪委监委、检察院、媒体、公众在内的多层次、全方位监督系统，就无效、可撤销行政行为及时进行问责，且将处理结果向社会公布。据《健康时报》不完全统计，2022年上半年全国已有至少106名公职人员因疫情防控不力等被免职或处分，这便很好地发挥了追责问责示范效应。

第二，强化激励性规制机制（incentive regulation mechanism）的效用。为了克服传统命令控制型规制的缺陷，受规制俘虏理论（capture theory of regulation）和放松规制理论（deregulation theory）的影响，激励性规制模式应运而生。其旨在通过设计科学合理的激励机制和手段来鼓励被管制者服从管制，以降低规制成本，提高社会资源配置效率。就公共卫生领域的政府激励性规制机制而言，应当满足如下基本要求：规制措施须与规制目标具有关联性，并为其实现而服务：规制程度须与公共卫生安全问题的严重程度相适应，严禁过度规制或规制过松：重视规制对象对行政管理的参与，发挥其主观能动性；正激励（鼓励措施）和负激励（惩罚措施）相互配合，发挥作用；将规制对象的激励利益纳入法律保护范畴；规制手段能够有效回应公共卫生事业的发展要求，与时俱进，灵活多变；贯彻实质公平理念，构建合理的利益配置和利益补偿机制；确保规制成本最小化：适时规制，严禁超前规制或滞后规制：对规制效用进行科学评估和监管。

第三，合理平衡应急状态下公权与私权的关系。为有效应对公共卫生突发事件，法律可以赋予政府更多的相对集中的紧急行政权力，包括强制隔离，征用酒店、校舍、交通工具，新闻和网络管制，禁止群体性聚集活动，延长公共假期和复工复产时间，封城封路，出入境临时管制等：与之相应，私权利则会受到不同程度的压缩和削弱，公民承担的容忍义务显著增加。于是，协调和平衡公共健康利益（公共卫生安全）与个人权益间的关系，便成为了公共卫生领域的“二律背反”，政府时常被迫在风险区域管控与人身自由权利之间以及集中监控（如通过手机定位、人脸识别技术等方式监控民众活动范围和密切接触者、要求民众报告体温和身体健康状况）、感染者的个人信息披露与隐私权保护之间，进行权益选择和决策取舍。需要强调的是，政府于应急状态行使公权力时，必须真正代表人民、照顾社会所有成员，对私权利的限制也必须坚持人道主义原则，不能突破基本人权保障的底线。

（三）建构公共卫生安全的复合治理机制

构建公共卫生安全的多元复合治理机制表征着自反性现代化诊断范式下对政府职能分散化和服务裂解性的自省，旨在合理界分政府与社会的权能边界，实现二者的科学互动和互补。此种复合治理机制应包含以下三个方面的内容：

第一，熔铸理性与民主的公民社会。党的二十大报告提出，要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。公民社会所生成的群体生活的规范和网络是平行和独立于国家与私人的，可以填补政府治理机制的不足，负担大量政府无暇顾及或无力管理的公共卫生事务，充当政府與公民个体间的“防火栓”，有效预防和化解社会矛盾。同时，公民社会亦可作为一股外部力量倒逼政府行政管理范式的转型，并在政府内在的制度自觉下，最终建成上文所述之安全型政府。为此，首先需要促进参与协商式民主——贝克所说的“生态民主”（ecological democracy）——的发展，在公共卫生风险管理的各个阶段积极创造公共领域，提供多元利益表达的机会，如拓宽公共卫生风险评估建议渠道，发挥公众对公共卫生法律和政策执行的监督作用。“只有一场强有力的、充分的、用科学的论据‘武装起来的公众讨论，才能够将科学的麦粒从糠壳中脱出，并让指导技术的制度——政治与法律——夺回自己的裁判权。”此外，应建立现代网格化治理体制。质言之，每个社区都应建立具有专属性的社区安全治理网络、“云社区”数据库和社区治安联动系统，亦如习近平总书记指出的，“社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散、日常防范传播最有效的防线：把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道”。

第二，加强公共卫生风险文化建设。如前所述，公共卫生风险具有浓厚的主观建构性特质，因此，需要建构适宜的公共卫生风险文化以实现自省.进而推进公共卫生法治建设。具言之，首先要高度重视社会主义核心价值观的指导作用，使风险社会中的个体拥有正确的价值理性判断标准。其次，要培养民众的公共卫生风险意识。意识是行为的先导，只有具备敏锐的公共卫生风险意识和强大的心理承受能力，才能在风险到来之时理性行事，避免引发社会性恐慌。最后，要加大公共卫生风险教育和法治宣传，使民众有能力科学面对风险的产生与扩散，成为风险承担的主体，并对国家的风险管控措施进行反思，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

第三，重视公共卫生领域的国际合作。伴随跨国联系的常态化以及“世界社会”的形成，某个地区的苦难可能成为影响到全球的普遍病症，坚持多边主义下的团结合作才是国际社会应对公共卫生风险最有力的武器。世界各国应当以《国际卫生条例（2005）》为指导，秉持人类命运共同体理念，齐心协力、同舟共济、守望相助，积极开展全球公共卫生的合作治理。实践层面的具体做法主要包括：开展国际联防联控，支持世界卫生组织的领导工作，促进科学数据和信息共享，推动人力和物资的公平分配，进行药物和疫苗联合研发，践行检测方法和临床救治的国际合作与经验交流，加强国际宏观经济政策协词，完善国际援助机制，重视大国的责任、担当和主动作为等。正如2022年11月15日习近平总书记在二十国集团领导人第十七次峰会上发表重要讲话时指出的：各国要树立人类命运共同体意识，倡导和平、发展、合作、共赢，让团结代替分裂、合作代替对抗、包容代替排他，共同破解“世界怎么了、我们怎么办”这一时代课题，共渡难关，共创未来。

结语

自反性现代化理论通过对现代性症候的形而上的批判与解构，科学把握了当下现代性的“双重变奏”，即演进中的风险社会和制度化的个体主义。正是这一社会变迁进程，置换了公共卫生法治的社会基础，使其从工业社会转向风险社会。由于现代性的社会实践正日复一日地被来自自身的新的认知所改造或推翻，其结构特征也随之不停发生着变化，所以，“反思性”注定要参与现代性的脱域和再嵌入的所有阶段，而公共卫生法治也在不断进步与灾变、规制与失范的双向互动和相互渗透中被检验和改造。本文选取的是从宏观社会学到公共卫生法基础理论的研究路径，而非从某一具体公共卫生法律问题出发的微观知识路径，旨在彰显自反性现代化语境下公共卫生法治的制度逻辑，实现公共卫生治理体系与治理能力的现代化，为推动构建人类命运共同体的赓续发展而不懈努力。

（责任编辑：张红）