我国税收风险管理的实践、问题与路径选择

徐全红,杨政霖,马晨晨

(河南大学 经济学院,河南 开封 475001)

2021年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》,明确要求将税务执法风险防范措施嵌入信息系统,构建起全面覆盖、全程防控、全员有责的税务执法风险信息化内控监督体系。税收风险管理是对纳税人涉税行为和税务机关税收征管过程的监控,更是促进纳税人纳税遵从度提升的根本途径和推进税收治理现代化的必然要求。在国家治理现代化、现代信息技术革命及中国深度参与全球税收治理等时代背景下,我国的税收风险管理伴随着国税和地税合并、税收征管体制改革、“放管服”改革、金税工程建设及积极构建“一带一路”税收征管合作新机制等重大举措的实施,取得了很大进展,但还面临着诸多问题。要解决这些问题,就需要在科学总结我国税收风险管理实践经验的基础上,深度挖掘税收风险管理的难点、痛点和关键节点,探索以风险管理为导向科学配置有限征管资源的路径,提出有效防范、监控和消除税收风险的措施,为提高税收风险管理质效、实现税收治理现代化提供理论支持。

一、税收风险管理的时代背景与要求

(一)国家治理现代化赋予税收风险管理新使命

党的十八届三中全会作出了以国家治理现代化为总目标的全面深化改革顶层设计。税收治理作为现代财政制度的重要组成部分,是国家治理的基础和重要支柱。税收风险管理作为税收治理现代化的重要组成部分,理应瞄准国家治理现代化总目标,构建新时代税收风险管理新机制。一方面,新机制要服务于国家改革稳定大局,使税收风险管理功能从经济领域拓展至国家治理范畴,在监管、调控经济运行和稳定社会发展秩序等方面发挥作用;另一方面,新机制要有利于深化税收征管制度改革,在转变税收征管方式、提高税收征管效能、保障税收法定原则平稳运行和实现智慧税务建设等领域发挥基础性、保障性作用,促进税收治理体系和治理能力的现代化。

(二)现代信息技术革命为税收风险管理创造了数字技术支撑

以云计算、大数据、区块链等为代表的现代信息技术革命不仅为经济发展提供了新机遇,而且为现代税收风险管理提供了数字技术支撑,主要体现在两方面。一方面,打破内外部信息孤岛。大数据背景下数据资源更具共享性与开放性,使多部门信息互通和共享成为可能,有效降低了税收风险管理的部门协同成本,提升了税收风险管理决策的科学性、时效性。另一方面,推动“以票管税”向“以数管税”的分类精准监管转变。新信息技术革命使征纳双方信息化水平显著提高,电子税务局成为纳税人日常办税的首要选择和主要途径,税务部门运用大数据定期开展宏观经济税收分析,研判减税降费等政策落地实效,把握税收政策的风险性及效度[1]。截至2021年11月底,全国已有23个省份设立了政务数据统筹管理机构(1)数据来源:中国电子政务网,http://www.e-gov.org.cn/article-179442.html。,推动数据开放平台和标准体系构建,这有利于税务机关利用大数据、区块链等技术将纳税人信息与申报数据对比分析,精准判断纳税人涉税风险点,切实防范税收风险。

(三)中国深度参与全球税收治理对税收风险管理提出新要求

党的十九大报告明确提出要推动形成对外开放的新格局、新征程[2]。我国深度参与国际税收治理,深入参与国际税收规则制定,积极由旁观者、跟随者向参与者、引领者转变。截至2021年年底,我国已与116个国家和地区建立了双边税收合作机制,并且积极参与的《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》实现了税收协定历史上规模最大、范围最广的一次多边合作与协调(2)数据来源:中国税务网,https://www.ctax.org.cn/csyw/202112/t20211213_1122584.shtml。;中国税收协定网络已覆盖全球111个国家和地区(3)数据来源:中国税务网,https://www.ctax.org.cn/csyw/202112/t20211213_1122584.shtml。,并积极推动构建“一带一路”税收征管合作新机制。

深度参与全球税收治理对我国税收风险管理提出了新要求。第一,保障国家税基安全,维护国家税收权益。不论是应对“双支柱”方案的实施,还是打击日益严重的跨境逃、避税等行为,都需强化涉外税收风险管理,有效维护我国税收权益。第二,提高税制竞争力和涉税服务能力。面对国际税改与各国之间减税竞争压力,我国的跨境税收风险管理应有利于积极构建跨境企业涉税服务体系,让企业高质量“走进来”,高水平“走出去”。第三,充分利用税收协定推动国际税收治理体系更加公平公正。我国应建立对外投资的税收征管风险机制,以鼓励企业充分利用国际税收协定,积极了解东道国税收制度、征管规定及争议解决机制,有理有据享受在缔约国的平等待遇,有效防范税收风险。

(四)中国经济的高质量发展为税收风险管理带来新挑战

目前,中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,经济高质量发展需要统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作[3-4]。我国税收风险管理面临新的挑战。第一,简政放权、大规模减税带来的挑战。取消审批项目、减少审批环节、缩短审批时间等都意味着税务机关的执法风险和责任更大,对征管执法要求更高;大规模减税政策的落实要求税务人员熟练掌握频繁变更的政策并对纳税人进行政策解读,防止某些纳税人的机会主义行为等。如何实现对市场主体干扰最小化、监管效能最大化等,对税务机关风险识别与防范提出了更高的要求。第二,纳税人对涉税法律的诉求更高带来的挑战。随着经济的高质量发展,税收执法面临的形势更加严峻,企业及个人对基层税务机关有更高要求,要求税务机关征管精准高效、执法公正公平。税务机关如何进一步规范征纳关系,纳税人法律诉求如何高质量满足,对税务部门的风险管理机制提出新的要求。

(五)共享经济等新业态加剧了税收风险管理的复杂性

共享经济作为第三方利用互联网等平台将个人与机构的资源使用权进行有偿共享的一种新型商业模式,加大了税收风险识别和防范的复杂性,主要表现如下:新经济商业模式中商品和劳务界限模糊,纳税人可通过多种技术手段避税,加大了税收征管和稽查风险;各类经济体纷纷从线下运营转向“线上+线下”的多重运营模式,互联网与传统产业的融合突破了现有的税收征管格局,复杂的商业经营模式使税源难以分割,无形的营业场所使税权难以界定;在共享经济新业态下,传统经营模式的收支渠道更加便捷和多样,导致以资金流、发票流和货物流为判定依据的“三流一致”风险判断模式面临失效风险等[5]。创新与新经济新业态相适应的现代税收风险管理方法成为当务之急。

二、我国税收风险管理的实践

(一)税收风险管理的顶层设计

1.将风险管理引入税收征管实践

1997年,在经济合作与发展组织(Organisation for Economic Co-operation and Development,OECD)下属财政事务委员会颁布的《风险管理实践指南》中首提“税收风险管理”概念,将风险管理理论引入税收征管实践。国家税务总局在《2002年-2006年中国税收征收管理战略规划纲要》中首次引入这一概念,并于2009年发布《大企业税务风险管理指引》,税收风险管理理念开始融入我国税收征管实践[6]。

2.建立常态化、制度化的税收风险管理体制机制

2011年5月,《“十二五”时期税收发展规划纲要》规范了税收风险管理工作流程,确定了应对方针;2012年7月,深化税收征管改革工作会议提出要建立以税收风险管理为导向的现代税收征管体系,将税收风险管理贯穿于税收征管的全过程;2014年3月,国家税务总局要求省级税务机关应至少选择两个或两个以上地级税务机关作为风险管理工作机制建设试点单位,税收风险管理工作试点全面启动;2014年9月,《国家税务总局关于加强税收风险管理工作的意见》初步明确了各级税务机关税收风险管理工作的权责边界,筹备建设税收风险管理工作领导小组,明确了领导小组和办公室的组成及职责;2016年4月,《国家税务总局关于进一步加强税收风险管理工作的通知》进一步明确各级税务机关关于税收风险管理的工作职责和定位,建立各级税务机关的工作闭环,我国税收风险管理工作进入常态化、制度化阶段;2018年,国税、地税征管体制改革,各级税务机关重新组建了税收大数据和风险管理部门;2019年12月,国家税务总局税收大数据和风险管理局成立,这是一个基于顶层设计的税收风险闸口管理专门机构,负责建立全国风险管理特征库、构建风险分析模型并制定国家税收风险管理战略,组织和指导全国开展税收风险管理工作。

3.以信息管税为契机实现税收风险管理智能化、智慧化

雾是由近似为球形的雾滴粒子组成，半径通常在1～60 μm之间.由于雾的粒子半径不全部相同，雾的消光特性是粒子群中全部粒子消光效果的叠加.因此在研究雾滴粒子的光散射问题时，特别是针对平流雾和辐射雾这两种雾介质，采用基于Mie散射理论的多粒子散射研究方法，可以得到比较可靠的结果.

2009年,全国税收征管和科技工作会议确立了信息管税的指导思想;2010年,全国税务工作会议进一步明确信息管税的内涵,即以税收风险管理为理念,以部门信息共享为基础,以精准识别风险为手段,以降低税收风险为目标;2015年1月,在全国税收工作会议上,国家税务总局对税收征管改革作出总体要求,明确提出要加快推进信息化支撑下的以税收风险管理为核心的征管改革,大幅提高征管质量和效率;2015年8月,国务院印发《促进大数据发展行动纲要》,指出发展大数据是提升政府治理能力的关键一招,大数据理念开始逐步融入税收风险管理;2020年12月,国家税务总局宣布组织80余人进行金税四期的研发工作,标志着税收风险管理全面进入大数据时代;2021年3月,国家税务总局下发《关于明确税收风险管理工作若干问题的通知》,进一步明确各级税务机关关于税收风险管理工作的权责关系,为大数据时代的税收风险管理提供了制度保障;2021年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》,进一步明确“2022年基本构建起全面覆盖、全程防控、全员有责的税务执法风险信息化内控监督体系,将税务执法风险防范措施嵌入信息系统,实现事前预警、事中阻断、事后追责”,推动“以票管税”向“以数管税”分类精准监管转变,我国税收风险管理进入智能化、智慧化新阶段。

(二)基层税务机关的税收风险管理探索

在顶层设计的基础上,各地税务部门大胆实践,在风险内控机制建设、风险识别智能化、风险防范精准化、风险管理队伍专业化和风险管理协同化等方面进行了有益的探索。

1.税收执法风险管理制度化探索

河南省税务局从完善税收风险管理内控机制入手,完善税收执法风险管理制度,主要做法包括:河南省税务局专门出台了内控制度办法,将人事、稽查、执法、纪检、财务、执法监督、廉政等风险纳入内控范围,健全岗责体系,明细各环节风险事项,以制度形式保障全流程、各环节顺利运行,防范执法风险;将内控制度执行、自查自纠、风险应对、专项风险控制及落实整改情况纳入单位与个人绩效考核,以考核抓系统内控,以考核促进系统内控工作开展;各级地方税务机关成立了由“一把手”任组长的内控工作领导小组,层层传导压力,逐级压实责任,以保障内控制度建设顺利进行。江苏省税务局制定并在全省范围内实施《税收风险自查情况说明(模板)》,规范风险应对人员执法程序,有效避免二次税收风险的发生。山东省税务局出台了《依托大数据资源建立内外风险防控协作办法(试行)》,对省、市、县三级税务机关的风险应对行为作出指引,并根据运行效果及时进行制度优化等。

2.税务稽查风险管理机制探索

3.税收风险管理智能化、智慧化探索

河南省郑州市税务局建立网上办税数据处理中心,推动网上业务由各县(市、区)分散处理模式变为“市级统一受理、集中办理”,实现服务“不见面”,大幅提高了纳税人满意度和执法规范性,有效降低了税务人员的不廉风险。该数据处理中心开发建设的全链条“发票智能核定”系统,集“事前”风险预警扫描、“事中”发票票种核定、“事后”分析监控为一体。“事前”对五大类20项预警指标进行扫描,自动判定给出“不予办理”或“转分局调查”的建议;“事中”对未触发风险预警指标的事项,自动运算给出发票版面和数量建议;“事后”根据三大类39项监控指标,对准确核定、风险控制、质量合规等进行监控预警。江苏省税务局秉承智能管理原则,于2013年上线了数据情报综合管理平台,利用该平台对纳税人进行智能分级分类的差异化管理模式,合理配置征管资源,并以该平台为载体在全省推行“211”(4)“211”税收风险管理工程中,“2”指《税收检查任务管理办法》和《纳税服务任务管理办法》,两个“1”分别指一个税收职责清单和一个数据情报平台。税收风险管理工程,有效提升了风险识别精度。北京市税务局于2018年开发了个人所得税手机App,采用“一竿子到底”的模式开展税收工作,目前个人所得税手机App已在全国普及。2018年深圳市税务局与腾讯公司共同成立“智税”创新实验室,通过整合大数据、区块链和人工智能等高新信息技术来探索解决税收征管风险问题的新路径等。

4.税收风险管理指标模型化探索

河南省税务局根据税务风险智慧化管理需要,构建了多角度、多层次、多措施的风险指标模型体系。一是建立税种风险管理模型,实现各税(费)种风险防范联动。根据税种特点设计了货劳类、所得税类、财产行为税类和资源环保类4个风险指标模型,根据税收管理体制设计了出口税类、国际税类和非税收入类3个风险指标模型,同时建立跨税种联动模型55个。二是建立行业税收风险模型,形成完整的行业税收风险防范链条。目前已建立了房地产、建筑、批发零售、医疗器械等重点行业、重点领域若干风险指标模型。三是开发了税收风险模型创新应用场景。根据相对完善成熟的税收风险指标模型,开发了涵盖登记、申报、发票领售、注销等征管环节及行业管理、税种管理、不动产交易等应用场景,将风险指标模型嵌入税收业务,为实现以风险管理为导向的智慧税务建设提供了统计信息技术基础。

5.税收风险管理的部门协同探索

河南省税务局致力于风险管理部门协同化改革,构建了“政府领导、财税牵头、信息共享、齐抓共管”的工作机制,从2017年开始,分批与第三方成员单位签订了《河南省涉税信息共享框架协议》和《河南省涉税信息基本目录》,通过明确相关部门信息共享的权利义务,促进涉税信息互联共享。浙江省嘉兴市税务局于2013年出台了浙江省首个市级税收保障办法,实现了税务部门与市场部门的信息共享,利用风险动态监控机制与共享信息相结合的方式有重点地开展动态监控分析工作,并于2019年借第一届“一带一路”税收征管合作论坛召开积极促成“国际税企对接会”,使众多嘉兴市本土跨国企业与境外多国税务部门负责人直接就跨境税收问题进行商讨,加快了解决跨境税收重、难点的进度,有效化解了国际税收风险等[7]。部门协同化通过工作互助、信息共享,降低了税收风险管理成本,优化了税收风险管理环境。

三、 我国税收风险管理现存的主要问题及原因分析

(一)重征管轻风险现象依然存在,不廉风险时有发生

部分税收征管人员在税收风险管理工作中思想松懈,麻痹大意,缺乏有效预见风险的主动性,对苗头性的风险隐患反应迟缓,致使税收风险积少成多、积小成大;还有部分税务工作人员纪律松懈,作风拖沓,违法违纪行为和不廉风险时有发生。问题的根源在于,未能站在国家治理现代化的高度认识税收治理现代化的基础和支柱作用,未能将税收风险管理放在现代税收治理工程的关键位置;对党的十八大以来的路线、方针、政策的学习浮于表面,未能在税收征管工作中深入贯彻执行。

(二)税收风险管理体系仍存在不少漏洞

税务机关各部门应对风险未能形成合力,风险共治新格局尚未形成;各级税务机关风险应对措施的口径不一致问题突出,税收风险管理的权威性不足;征纳税双方尚未形成稳定的预期,加大了税收风险管理的难度;现有税收风险管理体系未能与新业态下的税收风险相匹配等。原因在于,我国现代税收风险管理体制机制尚未完全建立,各级税务机关关于税收风险管理工作的权责关系与定位不够明确和细化,基层税务机关在办税事项中,各业务部门职责边界模糊与重叠问题依旧突出;基层税务机关的单向风险管理模式与被动风险管理方式仍有市场;税法要素频繁变动,稳定性差;新业态快速更替与风险管理体系相对稳定的要求之间存在滞后性矛盾等。

(三)实现大数据与税收风险管理的融会贯通仍面临许多现实难题

数据的整体利用率较低,利用数据进行风险识别的效果与力度不够,基层税务机关人工分析仍是风险分析的主流;具备税收风险知识储备的税务人员相对缺乏,无法满足税收风险管理现代化对专业人力资源的需求;税收大数据应用未能充分与区块链、人工智能等高新产业相结合等。原因在于,未能认真落实党的十九届四中全会提出的将数据作为生产要素的要求[8];各政府部门数据获取口径不一致,部门间涉税数据协同程度不高,数据共享体系不能满足税收风险管理数字化需要;税收风险识别通用的行业模型较少且质量不高,将大量非结构化数据转变为结构化数据的工作缺乏客观条件支撑等。

(四)部分一线风险管理人员风险应对行为失范,业务素质亟待提升

部分基层税务机关的风险管理人员仍习惯使用线下约谈、线上询问的人工风险管理方式;部分税收风险管理人员不能准确把握相关认定证据的正确性与对应法律原则的适用性,对案件定性模糊;部分基层风险管理人员滥用自由裁量权,基层税务机关“一事一策”的风险应对现象仍很普遍;部分税收风险管理人员对共享经济等新业态带来的税收风险无所适从等。原因在于,风险应对策略缺乏制度设计,对风险管理人员缺乏相应政策指导和培训,内外监督联动机制尚不完善,对少数风险应对人员的机会主义行为缺乏约束。

(五)负面舆情应对能力不足,舆情风险时有发生

税务人员的执法失误、税务干部队伍中的腐败现象、税务机关的机制漏洞时常成为自媒体时代社会舆情风险的爆发点;税务机关对舆情应对工作的重视程度不够,开展日常舆情管理工作仅浮于表面;基层税务机关无力精准研判舆情风险、正确引导既有舆论等。原因在于,社会舆情具有突发性强、传播速度快、破坏力大的特点,但应对社会舆情风险的顶层设计缺位,地方税务机关既缺乏专业舆情引导人才和新闻发言人,又缺乏舆情风险应对经验。

四、 我国税收风险管理优化的路径选择

(一)提高税收风险管理的政治站位,增强税收风险管理意识

学深悟透用好关于防范化解重大风险的重要论述,提高税收风险管理工作的政治站位,提升风险管理的主动性;认真落实国家税务总局推出的系列防范和化解税收风险的政策措施,将工作目标对标国家发展改革大局,正视风险挑战的艰巨性,提高风险管理的自觉性;重视税务人员政治责任感和风险意识教育,积极接受内外部监督,加大违法问责力度,建立不愿腐、不能腐、不敢腐机制,消除不廉风险。

(二)完善税收风险管理体系

国家税务总局和省(自治区、直辖市)税务局继续完善细化税收风险防范的职责分工与责任界定的顶层设计,基层税务机关对各业务部门合理分工,形成税收风险管理合力;基层税务机关一线风险应对部门针对不同风险行为分门别类进行管理,制订口径统一的应对方案;制定完善辖区税收风险管理绩效与个人考核指标相结合的办法,建立税收风险管理外部监督机制,变任务驱动为主动管理,变单向管理为双向治理;积极改造风险管理平台以适应新业态的税收风险管理需要等。

(三)夯实大数据税收风险管理基础,运用数字技术推动风险管理智慧化

用制度法规统一数据传输口径,确定数据传输格式,控制数据入口风险,提高数据利用质效;健全数据要素,将涉税主体资金流和货物流信息纳入数据体系,保证税收风险数据反映交易活动的真实性;积极筹划涉税数据储存与抽调平台,引入分布式储存技术等,夯实大数据税收风险管理基础;打造“政府领导、财税牵头、市场参与、互帮互助”的风险管理工作机制,鼓励各级税务机关与高新信息技术企业合作解决数据的结构化转换难题,共同探索“大数据+税收风险管理”与区块链、人工智能的融合机制,在税收共治中推动税收风险管理智慧化转型等。

(四)规范工作流程,堵塞税收执法风险漏洞

从顶层设计上优化风险管理工作流程,明确细化自由裁量权执行标准,及时清理不合时宜的规范性文件;创新完善内外部监督相关制度,建立阳光执法工作机制,持续完善以“制度+科技”为核心的内控监督平台,实现风险提醒、自动上报、追责提示的智慧化;建立税收风险防范指标体系,把金税工程等信息化平台嵌入税收风险防范与管理模型,继续扩大网上税务局、税务云平台、税收App等平台处理涉税风险的比重,加速风险管理方式向智能精细化转型等。

(五)加强舆情引导,提高负面舆情应对能力

各级税务机关深入贯彻执行习近平总书记“要持续巩固壮大主流舆论强势,加大舆论引导力度,加快建立网络综合治理体系,推进依法治网”[9]等重要论述,提升政治站位,重视舆情风险;各级税务机关党组织应担负起舆情管理的主要责任,贯彻落实习近平总书记关于“要建立统一高效的网络安全风险报告机制、情报共享机制、研判处置机制,准确把握网络安全风险发生的规律、动向、趋势”[10]的重要指示;各级税务机关建立统一高效的税收负面舆情报告、情报共享和研判处置机制,税务机关建立健全舆论应急小组与新闻发言人制度,对突发舆情进行准确研判与正确引导等。