政府投资项目报批报建风险管理研究——以A大学建设工程为例

文/范洪旺 顾红生 王悦 朱伟

一、引言

政府投资大多数集中在社会公共需求发展、非盈利的公益性项目，较一般工程项目而言，投资规模大、实施周期长、社会关注度高[1]。政府投资建设项目从提出投资意向、申报再到项目建设完成交付，每个环节都需要按照规定程序报送报批，每个环节又有相应的流程、前置条件、申报要件[2]。随着内外部环境的不断变化，促使方案落地建成的因素变得更加复杂，且各因素间又相互作用叠加影响，从而无可避免地将项目方案置于非稳定的动态调整中，由此引起的方案变更变得愈加频繁[3]。

政府投资是国家调控宏观经济的必要手段，是整个社会投资的重要组成部分[4]。现有政府投资项目研究多集中在项目投资控制、管理模式、绩效评价、决策机制及报建流程，鲜见针对政府投资项目报批报建的风险管理研究。因此本文针对当前政府投资项目前期报建流程，梳理报批报建过程中的风险管理措施，有助于丰富政府投资项目报建风险管理的理论体系，对加强政府投资项目报建风险的管理和应对有较高的参考价值。

二、研究方法

利用互联网、期刊、书籍等渠道，广泛收集政府投资项目及报建相关文献；结合本人工作实际，通过访谈相关审批主管部门，详细了解分析政府投资项目报批报建风险类型，结合A大学建设工程项目报批报建数据，对可能存在的风险进行识别、分类，并列出应对措施，以有效降低和规避风险，提高报批报建效率。

三、风险管理理论

风险管理涉及项目建设管理全过程，是指包括建设活动中的风险识别、分析评价及风险应对的一整套完善的流程[5]。风险管理的最终目标是通过对投资项目环境不确定性因素的研究与防范，降低或规避风险发生的概率，达到降低损失和成本的目的[6]。风险管理的过程分为风险识别、风险评估、风险应对。

风险识别。风险识别是风险管理的起始阶段，是运用多种方式对隐藏在报批报建过程中可能存在的风险进行系统、全面、连续的识别、收集与分类，以揭示潜在风险的过程。如对报批报建风险识别不准确，就无法为后续风险分析评价及应对提供数据支撑，难以对项目报建的潜在风险进行事前控制。

风险分析。风险分析是运用一定的技术方法综合分析和估量项目风险发生的概率和损失量大小[7]，包括定性和定量分析，主要作用为识别具体风险和指导风险应对。

风险应对。风险应对是指通过对项目风险识别及风险分析结果，提出相应的规避策略以及具体措施的过程[7]。风险管理的应对策略又称风险管理工具，通常有风险规避、风险减轻、风险转移、风险自留。

报批报建涉及项目建设的全过程，历时较长，存在较多不确定因素，可通过项目风险管理理论对影响项目报建的政策法规、业主需求、建设环境、资金等不可控因素进行研究，采取相应的措施尽量规避或减少风险发生的概率，提高报批报建的效率，减少成本支出。

四、政府投资项目报建各阶段报批报建风险识别与分析

政府投资项目报批报建过程中涉及部门广，包括发改、规资、住建、财政、交警、城管、卫健、环保、林业、镇街等多个政府职能部门，可能会遇到政策法规、外部环境、使用单位的需求等各方面的因素干扰，方案设计面临诸多的不确定性。根据我国现行法律、法规、规章，建设项目的行政许可程序一般分为四大阶段：立项用地规划许可阶段、工程建设规划许可阶段、施工许可阶段和竣工验收阶段。

以A大学建设工程为例。A大学项目位于B区双桥云谷单元，整体用地面积989,473平方米，总建筑面积913,421.2平方米。首期总用地面积422,449平方米，总建筑面积456,501.2平方米，二期总用地面积82,200平方米，总建筑面积950平方米；三期总用地面积484,828平方米，总建筑面积455,970平方米。校园一次性规划、分三期实施，目前一、二期已竣工验收通过，三期施工中，预计2024年8月竣工。

（一）立项用地规划许可阶段

政府投资项目凭项目建设计划，同步办理选址意见书、用地预审、可行性研究报告、建设用地规划许可。A大学具有体量大、项目场地极为复杂，涉及古树名木、220KV高压铁塔、市政河道、市政燃气管线、信号塔等占用农田情况，需向政府申请建设用地增减挂钩指标和耕地占补平衡指标后，方可申请农转用报批手续。新增建设用地需办理用地预审，必须符合土地利用总体规划，若不符合将面临不予审批的风险。征地告知要落实到户、土地调查结果需被征用地的村集体组织签字确认，若征地村民合法要求未被满足而不签字，报批工作将无法进一步开展。前期立项阶段时间紧迫，因政府部门要求，建设单位名称及项目名称未进行充分考虑就确定，可能会存在后续变更的风险。

（二）工程建设规划许可阶段

主要涉及编制初步设计（含日照分析、节能评估、交通组织）、初步设计审查（含概算审核）和水土保持方案及环境影响评价文件的编制审批。本工程除了涉及房屋建筑，还涉及市政河道、桥梁、实验室、危化品库、医疗工艺、动物房等非常规专业，导致报批报建风险多，难度大。此阶段的风险主要是方案设计及初步设计与控制性详细规划条件的符合性，总图技术经济指标与控规、立项、可研要求的一致性，建筑间距、日照、面积、高度核算的正确性以及特殊规划条件的符合性的审查，都存在审核不通过的风险。

（三）施工许可阶段

本阶段主要涉及施工图设计、图审，建设项目消防设计审核，人防工程建设设计审核，施工图审查备案，临时用水、用电，施工、监理单位的招标，建设部门核发施工许可同步安排的质量安全监督备案。本工程采用施工总承包模式，非常规专业多、需多家图审单位审查，不确定风险因素多，且工程为政府投资项目，对造价控制提出了更高要求。主要风险为施工图质量低、技术指标不完善，图审时间不可控，施工图审查未通过，质量安全监督手续办理不符合要求，招标不符合程序，合同未签订。

（四）竣工验收阶段

此阶段主要涉及水、电、燃气、通讯报装接入，排水接管技术审查及建设工程档案预验收，建设单位组织竣工验收（涉及规划、城管、园林文物局、人防、消防、气象、林水、市政、质安监等验收）、土地复核验收、竣工验收备案。可能会有各专项质量验收未通过，档案资料不完整风险。

对以上政府投资项目报建各阶段报批报建风险识别统计情况，见表1。

表1 政府投资项目报批报建风险识别统计

五、政府投资项目报批报建风险应对策略

政府投资项目报批报建贯穿项目建设全寿命周期，各阶段涉及的专业众多、专业性强，涉及的管理部门和人员较多，风险发生的几率和危害程度亦有差别。在报批报建的实践过程中，可采取风险应对措施包括风险规避、风险减轻、风险转移和风险自留等方法。

（一）立项及用地规划许可阶段风险应对措施

A大学立项及用地规划许可阶段土地征收及用地指标申请的风险较高，项目成本、政策法规、项目名称及投资单位名称变更风险较低。针对用地指标、土地征收风险可采用风险减轻措施：首先，可向市政府申请提出A大学是省重点项目，优先考虑用地指标使用，确保项目及时实施；其次，A大学在征迁的过程中存在部分农户因赔偿问题导致拆迁受阻，部分行洪设施未拆除，国有土地上企业补偿到位证明无法开具等问题，对此可在土地征收前做好宣传工作，保障被征地农民的知情权，加强与乡、镇、村干部工作协调，积极探索解决失地农民的就业和生活问题。

政策法规、项目名称及投资单位名称变化风险可采用风险规避的措施，应随时掌握报批报建各项相关政策变动情况、及时掌握报批进度。任何法律和技术规范的变更都会提前三个月至半年进行公布，应抓紧在这段缓冲期期间完成报批。通过发函的形式告知各审批单位，明确变更前后主体的关系，仅必要文件的审批内容需正式变更外，其余非必要文件内容，可直接附上情况说明，不需另行变更报批。

（二）工程建设规划许可阶段风险应对措施

A大学使用需求的提出与确定存在多头指挥、指令通道混乱、长期议而不决等问题，导致方案设计反复修改，建筑规模、用地面积、技术指标及报批时限不确定等风险。本项目因前期使用需求未定，导致四次批复后修改：一是方案变更导致地上、地下建筑面积分别增加162.2平方米和300平方米，地下增加925平方米水收集池；二是因实验用房需要增加试剂库、特气房；三是由于改变周转公寓平面布局，部分建筑的层高由3.3米增加至3.6米，部分建筑向北平移0.15米。层数及建筑高度的变化，导致容积率增加。

针对以上风险，建议采用规避措施，可经过对设计合同的研究和与参建方多次讨论，来明确授权及使用需求提资的截止时间与建设单位的指令主体地位，进而引导使用单位关注其需求的合理性及提资的时效性, 引导设计团队科学合理采纳使用需求而非照单全收。

在A大学的设计过程中，因未考虑古树影响因素，不符合特殊规划设计条件要求。为保护古树，需将整个F区建筑整体后移，后经与市园林文物局、区绿化办沟通，重新组织古树救治单位编制方案并经过专家论证后，明确了距离古树最近的建筑后移3.85米，从而满足古树保护要求。针对此类情况，建议勘察设计单位做好前期现场踏勘，避免设计不符合特殊规划要求的风险。

（三）施工许可阶段风险应对措施

此阶段的主要风险为施工图审查未通过和突破原批复内容。A大学在设计过程中因面积计算规则与审批部门规则不一致，导致建筑面积多出2000平方米、突破可行性研究报告约300平方米，后经上报区政府并由区政府组织相关部门召开协调会，采用统一计算规则，最终取得批复。在报批的过程中发现施工图设计文件的文本低级错误较多、审核不细致易引起审批部门的不信任，进而增加审核时间，导致报批进度延误的风险。针对此问题，建议可对设计单位资质进行详细的审查、对工程各项指标进行详细的规定、重视设计图纸的质量，从而可以在最初阶段把一些因设计错误导致的方案变更风险有效规避。

针对招标不符合要求的风险可采用规避措施。对于招标重要节点时间，建议加强招标文件的调研、讨论、编制与审核，其间就招标敏感性问题与主要条款的设置可多次征求市招标办意见，以确保所有条款的合规与公平公正原则，最终顺利完成招标及合同的签订工作。

质量安全监督手续办理不符合要求的风险，建议采用规避措施，采取报送资料清单先行自审模拟、非正式入案、提前报送、现场预审等措施，实现报批报建工作忙而不乱，快速、有序推进，保障项目按节点顺利开工。

（四）竣工验收阶段风险应对措施

A大学建设工程施工设计图因变更次数较多，图纸版本混乱导致住建与规划部门验收图纸不一致，导致验收未通过。主要原因为：绿地率、建筑密度、建筑规模等各类技术经济指标与原审核通过的施工方案不符；相应项目档案资料不齐全；达不到消防、环保等相应部门的技术要求。

应对此种风险，可以运用结果为导向的模式签合约内容：详细明确出设计单位、地质勘测单位等与设计相关单位各自的职责义务，对评审多次未通过的，要求赔偿损失或减免支付，并按要求重新组织报批，以此来减轻审批延后所造成的经济损失。

六、结束语

政府投资项目报批报建程序贯穿于整个项目始末，是整个项目风险源生地及传递中介。通过对报建流程进行梳理和报建风险管理进行研究，提出前期报建工作措施和建议，对类似项目有一定的参考、借鉴意义。本文仅对主要影响因素进行了分析，并未实现全面因素分析，鉴于报批报建程序的复杂性，尚未形成系统详细的报批报建预警机制、应对机制，还需在今后加大数据收集和深入总结研究。