埃塞俄比亚职业教育：人力资源、发展困境与中国合作

李炜婷 [阿尔及利亚]瓦利德·艾萨尼

（1.天津职业技术师范大学 天津 300222；2.非盟委员会人力资源与科技司 埃塞俄比亚 亚的斯亚贝巴 W21K19）

人力资源是生产力中最重要的生产资料之一，将对社会经济产生直接性、积极性以及创造性的影响。埃塞俄比亚作为非洲第二人口大国，是非洲联盟与联合国非洲经济委员会等重要国际组织的所在地，在非洲大陆具有特殊的经济影响力和国际政治地位。中国与埃塞俄比亚的教育合作自20 世纪80 年代中期开始[1]便秉持“南南合作”精神，具有悠久的合作历史与坚实的合作基础。现今，埃塞俄比亚更是作为“一带一路”倡议的重要节点国家与中非产能合作的先行先试示范国家，与中国开展了各领域的广泛合作。因此，对该国人力资源的密切关注和职业教育发展现状的多维分析至关重要，一方面能够衡量其本土职业教育人力资源培养与市场需求之间的匹配程度，助力埃塞俄比亚加速工业化进程与国家经济发展；另一方面透过对其人力资源现状的剖析，挖掘其职业教育面临的挑战与问题，为中国与埃塞俄比亚未来的职业教育合作提供具有建设性与可操作性的指导。

一、埃塞俄比亚人力资源现状

对于发展中国家或欠发达国家而言，人力资源是实现国家经济增长与改善社会福祉的关键，人力资本的数量和质量会持续性发挥至关重要的作用，在国家发展战略中应赋予其高度优先发展的位置[2]。透过埃塞俄比亚的人力资源供给与市场需求不匹配的社会现状，分析出埃塞俄比亚国内人力资源市场存在的一些问题。

（一）人力资源分布不均

埃塞俄比亚的人力资源呈现农村与城市以及不同地区间分布不均的问题。首先，由于国家现存经济结构集中于第一产业，农业经济就业状态相对稳定且行业间就业转换率较低，静态来看农村就业人口总数大于城市就业人数（见图1）。其次，因自然地理环境与国家发展政策等原因，埃塞俄比亚各州的人力资源也存在分布不均的问题，其中奥罗米亚、阿姆哈拉以及南方州的人力资源较为充足，而甘贝拉、哈拉尔以及德雷达瓦等地区较不充分[3]（见图2）。另外，人力资源还有涌向发达区域，从而导致欠发达区域愈发缺乏适龄人力资源的趋势，进一步加剧地理性分布不均的现象。

图1 埃塞俄比亚人力资源城乡分布比例

图2 埃塞俄比亚各地区间人力资源分布

（二）非正规就业人力资源占比高

20 世纪70 年代，国际劳工组织提出非正规就业这一概念，用以指代缺乏正式以及稳定劳动关系的就业现象，包括未签订劳动合同、未获得社会保障等不稳定的就业。而相关研究表明，受教育程度与就业非正规程度有着显著负相关关联——即当受教育程度提高时，非正规就业程度就会降低。与完全没有受过教育或只完成初等教育的工人相比，受过中高等教育与相关技术培训的人员从事非正规就业的可能性较小[4]。在过去相当长一段时间内，以教育水平不足为主要诱因，非正规就业是埃塞俄比亚大量人力资源的主要就业方式。加之埃塞俄比亚政府为发展经济，大力倡导发展微小型企业，非正规就业在埃塞俄比亚一直被低教育水平的人视为赖以生存的谋生手段。特别是农村地区，一些典型的非正规劳动力市场以社区组织的形式存在，最常见的有Mahabers（宗教协会）和Debos（农业工作组或“劳动分享组织”）①。埃塞俄比亚中央数据统计局的调查结果显示，全国的非正规就业率约为18.2%，多见于索马里、阿法尔、甘贝拉以及德雷达瓦地区，并且主要集中在制造业、贸易、酒店和餐饮业。

（三）女性人力资源利用率低

非洲联盟曾在其发布的《2063 议程》中表示，非洲的发展是靠非洲人民推动的，特别是非洲女性群体和青年群体。加强技术和职业教育培训，尤其要增强青年和女性的就业能力和创业精神，以期缩小整个非洲大陆的技能差距[5]。然而，由于获得培训和教育的机会普遍较少，女性在各年龄段组的失业率均高于男性（见图3）。女性因能力和技能不足导致就业困难，因此通常选择工资待遇较低和就业稳定性强的岗位，例如以人口红利为基础的手工艺品加工业或是社会服务行业。世界经济论坛发布的《2021 年全球性别差距报告》中显示，在专业技术方面，埃塞俄比亚女性从业者占比名次在156 个国家中排名135[6]，说明所谓的社会精英层依旧为男性所主导，女性在专业技术方面获得的教育程度与机会远不及男性。另外，女性还要承担家务劳动，特别是在农村地区，受传统文化观念的影响，与就业和发展自身能力相比，年轻女性更期待步入婚姻成为家庭主妇[7]。

图3 埃塞俄比亚各年龄段各性别失业率

综合以上埃塞俄比亚人力资源状况与若干特征来看，虽然埃塞俄比亚本国具有庞大的人力资源基础，具有“人口红利”优势，理论上应该能够满足埃塞俄比亚发展劳动密集型产业、改善国民就业与社会经济发展的国家发展战略目标，但是由于其人力资源在城乡与地区间的分布不均，导致社会就业整体现状较不稳定，并且非正规就业人员较多，进一步加剧了就业与产业间的不良生态。另外，占全国人口总量一半的女性群体也多从事低效率的工作与非正规的劳动，人力资源无法有效服务产业发展与经济提速，其主要原因是埃塞俄比亚本国的职业教育未能培养足够高素质的技术技能型人才。

二、埃塞俄比亚职业教育的发展困境

发达国家的发展历程证明了人力资源开发是社会和国家发展的必要条件，获得知识和技能是显著改变人民生活水平、为社会发展做出贡献的最有效的途径。因此，教育和培训是人力资本发展的根本。第一，它为受教育者提供了终身受益的技能；第二，它直接为人民自主就业铺平道路；第三，它使公民有机会参与生产活动，为国家发展做出贡献[8]。由此可见，职业教育的发展对于深度开发埃塞俄比亚的人力资源，改善其国民生活与提高国家综合实力至关重要。然而，正如2013 年埃塞俄比亚发布的 《工业发展计划（2013—2025）》（Ethiopian Industrial Development Strategic Plan）中表示的，埃塞俄比亚目前的职业教育和培训体系“还未能培养出在专业和职业道德上都能承担和维持工业发展计划责任的人力资源”[9]，仍然面临其固有困境与若干挑战。

（一）国家财政支持不足

埃塞俄比亚政府对职业教育的财政支持较低是其职业教育发展进程中存在已久的问题。首先可以肯定的是埃塞俄比亚政府重视本国的教育发展，教育支出基本占到了国家财政总支出的25%以上，甚至在2019/20 财年的政府财政预算中，教育支出占到了最大比重（433 亿比尔），但是主要支出均用于高等教育院校建设，除5 个职能机构——教育部（Ministry of Education）、国家教育评估与考试院（National Educational Assessment and Examination Agency）、教育政策中心（Education Strategy Center）、联邦TVET 所（Technical Vocational Education and Training Agency）与高等教育质量保障局（Higher Education Quality and Relevance Agency）以外，其余的支出绝大部分流向全国各地的大学，只给予1 家职业院校（Technical Vocational Education and Training Institute）以财政拨款，另外还有一所餐饮旅游培训中心（仅5000 万比尔）[10]。世界银行根据《埃塞俄比亚第四个教育发展规划（2010/11—2014/15）》（Education Sector Development Program IV,ESDP IV）期间政府对教育支出的财政预算数据进行推导预测，结果显示到2024 年，埃塞俄比亚政府对于教育的支出仍会集中于通识教育阶段，其次为高等教育，最后才为职业教育[11]。

由此可见，联邦中央级政府对职业教育的财政支持较为有限，职业教育发展需要依赖于州级地方政府的融资以及非政府组织的各项培训项目；但实际上埃塞俄比亚本国的相关企业和产业对职教的贡献很小[12]，靠融资获得的第三方资金的稳定性、流动性以及通用性较差，只能作用于项目所在地区，这对埃塞俄比亚的职教发展和质量保障较为不利。另外，在国家发展过程中若发现需要高素质的人力资源来推动经济建设时，便会大力扩建职教院校，并同时广泛开展非制式与非正式的职业培训；但同时国家的财政支持不到位，直接导致了师资匮乏及教学培训设备不足且落后。因此，国家财政支持不足是导致受教育对象技能水平不高且与人力资源市场需求不匹配的原因之一。

（二）职业院校就业指导与服务系统欠缺

职业院校的就业指导服务可以根据学生的发展需求提供教育及职业指导，培养学生终身职业发展的理念和技能[13]。而目前埃塞俄比亚的职业教育院校普遍缺乏相关的毕业生就业信息追踪与在校生的未来就业方向指导。接受访谈的学生表示，学校应该对他们未来的就业规划提供一定的帮助，但现实情况则不然。问卷调研结果显示，大部分（78%）的学生对院校和机构提供的就业咨询与辅导不甚满意，毕业生只好利用自身资源求职，例如通过网络（Facebook 或Twitter 等社交平台）、亲戚朋友介绍或者路边张贴的招聘广告等方式。这一现象不仅反映了职业院校对于毕业生提供的就业指导服务不足，同时也暴露了职业教育系统与劳动力市场较弱的信息共享度与链接度。劳动力市场需求信息的匮乏也会导致课程内容与专业设置不具市场敏感性，学生在进入职业教育系统接受教育与培训时无法有效地选择利于就业的专业。在目前埃塞俄比亚相关部门发布的报告与各院校的总结报告中，都是着重对入学现状与机构人员数量进行统计，没有针对职教学员毕业后的就业率、就业方向与就业时长（在同一岗位就业的稳定时长）等信息进行跟踪调查。此种情况不利于把控学生的就业情况，同时也无法评估现有的职业教育教学质量。

（三）社会职业教育信息管理系统滞后

人力资源市场信息对优化市场运作十分重要。埃塞俄比亚政府为了达到使入学人数与市场需求相匹配的目标，旨在开发一个职教管理信息系统（TVET Management Information System,TMIS），并协同劳动和社会事务部（Ministry of Labour and Social Affairs）、中央统计局（Central Statistical Agency）及区域中小企业发展局（Regional Medium and Small Enterprise Development Agency）进行劳动力市场分析，然而，由于数据收集的滞后性和市场的不可预测性，这一信息系统还未能达到预期的效果[14]。通过目前所收集的数据来看，埃塞俄比亚所有的官方统计数据均以2013 年的人口普查数据为基准，距2022 年已经有9 年的时间差，对于瞬息万变的劳动力市场来说，滞后的信息对职业教育的培养方向起不到引导性作用。加之学员的信息获取渠道本就相对单一，若没有及时性的数据信息可供参考，则在选择培训内容与培训渠道时也会存在相应的滞后性。对于建议性的TMIS，也仅于2019 年底发布测试版，其可供参考的数据也是依赖2013 年中央数据统计局的劳动力调查，没有针对受教育者就业跟踪的相关信息。

（四）大众对于职业教育存在“刻板印象”

相关调查研究结果显示，待业人员和已就业人员认为从事职业教育相关的领域便等同于“体力型”工作，并且付出与收入不成正比[15-16]。受教育程度较低的人群不愿进行“体力型”的生产劳动，但是其本身的教育水平与技能又不支持其从事更高技术的工作；而接受了高等教育的群体，更是期待从事“体面的工作”，如国家公务员或高级工程师等，也不愿选择“体力型”工作，对职业教育的“刻板印象”造成了待业人力资源群体的低能效现象。

总之，虽然埃塞俄比亚职业教育系统的各个方面与维度都有了较为细致的规划，比如强调要建立一个以需求为导向的职业教育体制，进一步关注职业教育的培育有效性和市场相关性，增加职业评估行业从业人员数量等；但是由于其国家综合实力以及基础设施薄弱等客观条件制约，埃塞俄比亚的职业教育仍旧面临财政支持不足的问题。其次，职业院校与培训机构普遍缺乏对于受教育者的就业指导与服务，导致受教育者无法快速抓取符合自身就业能力的有效信息；同时，滞后的社会职教管理系统无法有效成为院校与社会市场的“传送带”，一系列的职业教育问题导致其本土的人力资源市场无法满足国家的经济发展需求。

三、中埃未来职业教育合作建议

目前，我国与非洲国家在职业教育领域的合作已经成为中非全方位合作的助推器，另外中方也在国际组织上发挥其重要角色，与多方通力协作助力埃塞俄比亚培养本土技术型人才（如与世界银行合作的东非技术转型和区域一体化项目，East Africa Skills for Transformation and Regional Integration Project,EASTRIP）。埃塞俄比亚科技与高等教育部部长希鲁特·沃尔德马里亚姆（Hirut Woldemariam）就赞扬了中国提供的奖学金项目和培训项目在提高该国教育和培训质量方面的作用，她表示埃塞俄比亚将继续保持与中方的交流与合作，助力埃塞俄比亚人力资源的技术能力建设。在一系列的丰硕成果之上，中埃未来在职业教育领域的合作应更加注重埃塞俄比亚本土人才的培育，将埃塞俄比亚的现阶段人力资源供给现状纳入职业教育合作框架之内，做到“有的放矢”。考虑到埃塞俄比亚目前面临的人力资源现状与职业教育的发展困境问题，中埃在未来的职业教育合作中可考虑从以下三点切入。

（一）扩大职业教育产出效果，改善职业教育“刻板印象”

纵观世界发达国家的教育结构在国家实力与经济发展方面起到的作用可以发现，教育体系与其经济发展需求之间呈现常态化稳定和平衡态势，其中一个较为重要的因素就是高等教育与职业教育培训体系结构合理，两个体系发展程度均较高。虽然埃塞俄比亚在职业教育发展方面做出了政策上的调整，但是对于具体的实施层面规划不足。例如，《国家职业教育与技术培训政策》提及相关企业与其他利益攸关方的参与问题，然而没有提出如何进行多维度协调资源；虽然在政策精神上着重强调发展职业教育与培养技术型人才的重要性，但国家层面对职业教育的政策倾斜不明显，更倾向于初等通识教育与高等教育。埃塞俄比亚大众与过去中国国民对于职业教育的偏差认识相似，认为从事职业教育培训的即为“二等公民”，而接受高等教育的学生约等同于“体面的工作”，大众默认高等学府的学生毕业后就会成为管理者或公务员，有着稳定的收入与较高的社会地位。

面对此种情况就需要中方在与埃塞俄比亚职业教育合作项目落地的同时，大力加强对本土的具有代表性和社会影响力的技术技能型人才的社会宣传，辅助埃塞俄比亚教育部门扭转大众对职业教育的“刻板印象”；另外在政策倾斜的基础上也会提高职业教育培训产出效果，接受职业教育与培训的学员能够在学习结束后找到符合其预期收入的工作，让受益者为职业教育进行宣传，形成“蝴蝶效应”——学员的高就业率与消解大众误解就会互相成就，使埃塞俄比亚的职业教育“双轮式”可持续性发展。

（二）依托援外教育项目，形成多元的职业教育服务体系

在如今的信息化时代，埃塞俄比亚目前所面临的一大问题是信息化建设以及ICT 利用程度不足，这一方面导致市场对人才的信息掌握不及时，无法高效率地寻找到符合企业需求的人才；另一方面因教育者无法获取劳动力市场信息，导致其在选择职业教育专业的时候方向性不明确。基于以上双向的信息不流通，职教教师也无法为学员提供具有针对性的教育和培训，并且缺乏线上远程教育能力，导致师资重复利用，降低了资源利用率。

面临以上提及的就业信息困境，可考虑利用中方在埃的援外教育项目（如境外办学项目、孔子学院等机构）进行系统性的职业教育就业信息与服务建设，协力为埃塞俄比亚打造一个职教集成化信息平台。此信息化平台具五大功能：一是为埃塞俄比亚职教教员（教师）开发线上知识技能更新课程，使其教师具有与时俱进的教学与研究能力，并开发线上课程测试系统，用以鉴定教员学习成果；二是为埃塞俄比亚职教教员（教师）提供线上教学平台，相关院校机构的教员可以通过在线教学的方式为受教育者服务；三是集中统计与职教相关的国家政策与职业标准，让受教育者根据自身优势与偏好在进入职教系统之前进行有序规划；四是将有计划招收职教毕业生或与职教院校开展校企合作的企业（组织）纳入信息统计系统，并随时更新招聘信息，供学员及时掌握劳动力市场讯息；五是学员在该系统上可实现学习与求职的双重功能，除获取在线教育资源以外，学员可将简历、求职意向上传到系统，供招聘企业浏览，以此实现企业与学员的有效链接。

（三）关注女性群体，创新发展职业教育培训项目

女性群体一直是非洲国家重点关注的对象之一[17]。在未来长期的发展战略中，中埃职业教育合作可以考虑将女性作为集中的受益群体进行教育培训。例如，开发职教女性教员（师资）培训项目，增加职业教育系统内高等级女性教员比例。女性教员在教授培训女性学员的过程中可能更具有亲近感，有利于女性学员坚持完成培训项目，提高女性群体的教育水平与就业能力。接受培训的女性教员只要具备相应的技术能力（例如农业劳作经验丰富的女性），可以不限教育背景参与培训，拓宽受训群体目标，这也有利于女性在教育领域“站出来”，使越来越多的女性拥有体面稳定的工作，也有利于改善一直备受关注的非洲国家女性弱势就业问题。

四、结语

非盟在《非洲大陆教育发展战略（2016—2025）》中表示，通过教育、学习和有意义的工作来发展和提高个人技能水平是发展国民经济、造福个人福祉和提高社会凝聚力的关键驱动力[18]。目前，埃塞俄比亚还处于社会经济转型期与工业化进程加速期，需要大量的技术技能型人力资源作为社会经济发展的中流砥柱。针对该国面临的人力资源供给情况，中埃两国的职业教育国际合作需要更进一步因地制宜，更加精细化，更加注重埃塞俄比亚当前面临的职业教育培养困境，加强软硬件建设和统筹协调，通过构建多维合作机制助力埃塞俄比亚的人力资源开发与职业教育发展，深刻诠释中非命运共同体的构建。

注释：

①Mahabers（宗教协会）的一些主要职能是相互支持和解决与劳工有关的小规模冲突。Debos 是埃塞俄比亚农村基于劳动力交换的农业工作组——一个地区的团体成员通过交换劳动服务来代替支出工资。