甘肃省体育公共服务城乡一体化发展瓶颈与优化路径

常毅臣 杨筱冰

(西北师范大学体育学院 甘肃兰州 730070)

早在19 世纪中期，城乡一体化就已经成为西方国家经济社会发展的主流导向。以马克思恩格斯为代表的城乡融合理论，既是对资本主义城乡对立的批判，也是对以傅里叶、欧文为代表的空想社会主义者关于城乡一体化理论的创新。马克思恩格斯关于城乡融合的观点为：结合城市和乡村的优点而避免二者的偏颇和缺点［1］。我国学术界对城乡一体化内涵的表述，各学科略有差异。该文使用《辞海》中对城乡一体化概念的描述性界定：实现城乡人口、技术、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡在经济、社会、文化、生态上协调发展。其着力点是城乡规划、基础设施、公共服务等，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”［2］。

党的十七大报告提出，要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以公促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局［3］。此后，为加快形成城乡一体化新格局，在统筹城乡发展的基础上，又实施了“五个一体化”战略。其中，城乡公共服务一体化是城乡一体化的重要内容和组成部分。城乡矛盾主要体现在政府提供城乡有别的公共服务，公共服务范围广泛，涉及领域众多。其中，体育公共服务是公共服务体系的重要组成部分，对于完善公共服务水平，促进和谐社会建设具有重要意义［4］。党的十八大以来，党和政府从法规政策、规划意见、方案措施等方面，对其内涵的论述和阐释不断丰富、完善，渐成完整体系。

甘肃省14个市（州）不断完善体育公共服务体系，推进体育公共服务城乡一体化进程，取得了显著成就。但与东中部省（区、市）相比仍有较大差距。该文通过对甘肃省体育公共服务城乡一体化现状调研和制因分析，针对发展困境，提出优化路径。旨在为促进和加快甘肃省体育公共服务城乡一体化发展提供理论参考及实践指导。

1 甘肃省体育公共服务城乡一体化发展现状

1.1 体育公共服务场地设施

体育场地设施是体育公共服务的条件和保障。第六次体育场地普查结果显示，甘肃省人均体育场地面积1.12m2，其中城镇人均面积1.46m2，乡村人均面积0.89m2。每万人拥有体育场地数量，城镇为11.62个，乡村为11.80 个［5］。人均体育场地面积城乡差距0.57m2。为加快体育公共服务城乡一体化进程。近年来，甘肃省在体育基础设施建设方面投入了大量的人财物力，进一步建设和完善了体育公共服务体系。如2021年甘肃省新建10 条健身步道，2 个群众滑冰场（白银市，临洮体育训练基地），42个多功能运动场（兰州市4个，嘉峪关市1个，酒泉市3个，张掖市2个，金昌市1个，武威市1 个，白银市3 个，定西市4 个，天水市4 个，平凉市3个，庆阳市3 个，陇南市5 个，临夏州4 个，甘南州3 个，兰州新区1 个），35 套智能健身路径，20 个笼式足球场和4个智能社区健身房［6］。以上场地设施覆盖县（区）、乡（镇）区域，是支持农村地区和少数民族聚居区开展全民健身，缩小体育事业在地区间发展差异的重要举措。总体来说，还存在农村体育设施种类少，功能单一，年久失修，以及城镇体育设施利用效率不高的问题。

1.2 群众体育健身活动内容

甘肃省城镇居民体育活动时间一般选择在早晨、傍晚，或周末，活动内容以散步、广场舞（交谊舞、锅庄舞）、羽毛球、太极拳为主，有一定的自组织性，时间分配较为合理”［7］；农村体育活动一般在农闲时间进行，时间分配较随意，除了利用已有体育设施（健身器材）、场地等进行锻炼外，还包括人们在节日节庆期间自发举办的体育文化活动。如舞龙、舞狮、踩高跷等民族民俗传统体育活动。城市基础条件相对优越，健身活动的选择性较多，城镇居民对体育健身具有明确的需求，强烈的意愿；农村居民由于多方面因素的限制，体育健身活动内容的选择处于被动状态，且持续性较差，对体育活动没有较强的意愿。由于社会体育指导员人数有限，甘肃省城市居民和农村居民在体育健身活动方面都缺乏专业的体育指导，在农村地区尤为严重。

1.3 体育公共服务经费投入及使用

从总体来看，我国体育事业发展的投资额主要来源由财政拨款、彩票公益金、单位自筹、社会捐赠及其他创收组成［8］。甘肃省各市（州）、县（区）体育局或文化体育局均设有体育公共服务的专项资金，主要用于建设体育场地，购买体育器材，举办体育活动等。其中，国家预算拨款和体育彩票收益是体育公共服务经费的主要来源。在农村体育公共服务建设方面，体育彩票公益金也发挥了重要作用，不仅促进了经济欠发达地区体育事业的发展，而且减轻了国家财政负担。体育彩票公益金的分配方式如下：上缴中央、省本级留成、弃奖收入和市县留成。其中，本级彩票公益金的使用情况主要在2个方面：（1）用于群众体育支出；（2）用于竞技体育支出。2016年、2018年及2020年甘肃省本级彩票公益金在群众体育方面的具体使用情况见表1。

表1 2016、2018、2020年用于群众体育的甘肃省本级彩票公益金统计（万元）

从表1可以看出，2016年、2018年、2020年，每年用于援建与维护公共体育场地、设施和捐赠体育健身器材方面的投资超1 亿元，分别占省本级群众体育公益金总金额的95.73%、91.66%、91.10%，使农村地区缺乏体育设施的情况得到了一定程度的改善。但由于缺乏实地调研，导致标准化的体育设施在农村地区使用率不高。在全民健身宣传方面资金投入较少，使得针对城市居民体育公共服务的信息质量不高，农村居民缺乏体育意识。

1.4 公共体育信息服务

甘肃省体育相关部门通过微信公众号、官方网站、广播、公告栏等形式向大众传播体育信息。但在体育健身信息公开方面，农村地区缺乏体育信息公告栏，公告栏内容多是一些政务信息且时效性不足，大多数农村居民不了解最新的体育政策。城市居民接收体育信息传播速度较快，能够通过社区公告栏、互联网等多种方式第一时间了解最新的体育信息。在体育门户网站建设方面，许多农村地区甚至还没有建设专门的体育网页或网站，部分农村地区虽已建成相关网页，但缺乏运营和管理，城市地区由于经济状况等因素较好，网站的运营和维护相比农村地区都更胜一筹。另外，甘肃省各地级市还颁布了与体育公共服务相关的政策制度，这些政策制度大多是依据国家或甘肃省相关法律法规制定的，如《“十四五”体育发展规划》《关于建设体育强省的实施意见》《甘肃省全民健身实施计划（2021—2025年）》等。但相关法律责任的缺失使以上条款的执行力度不高，较难付诸实践。

1.5 体质监测服务

甘肃省国民体质监测工作每年秋季由各市（州）分类组织实施并集中进行抽样测定［7］。2020年9月，甘肃省启动了第五次国民体质监测工作。此次监测对2000年建立的“国民体质监测系统”进行了调整，延长了监测对象的年龄，将监测年龄延长至79 岁，同时增加了金融、煤炭、公安、建筑4 个行业典型工种。在问卷中增加了运动风险筛查、心理健康调查、体脂率、心肺耐力测试以及老年人测试指标，调整了部分力量测试指标等［9］。甘肃省国民体质监测大多处于完成任务阶段，农村地区缺乏体质监测站点，更无相关人员配备，部分农村居民甚至都不了解关于体质监测的任何信息，城市居民对于体质监测信息的了解也不全面，不能真实反映城乡居民的体质健康状况。

2 甘肃省体育公共服务城乡一体化发展瓶颈

2.1 体育场地设施利用率偏低

甘肃省农村地区经济相对落后，与城市相比，体育基础设施建设还有待完善。以兰州市榆中县和平镇祁家坡村和定西市安定区鲁家沟镇小岔口村为例，一块运动场地上只有2 个篮球架和2 个乒乓球桌，设施单一。由于年久失修，部分篮球架已经松动，乒乓球网破烂。体育场地规划选址不合理，附近村民需要步行较长时间才能到达，北方地区冬天寒冷干燥，所以到体育场进行锻炼的人少之又少。小岔口村的体育设施周围居住的村民以老年人居多，现有体育设施很明显符合年轻人的运动需求，但不适合老年人使用，因此，该场地设施已多年无人问津，逐渐废弃。祁家坡村的体育场地在农忙时节，周围更是堆放了大量被遗弃的农副产品，或是被当作停车场及其他用途，体育设施一年当中长期处于闲置状态。虽然符合了政策规定的硬性指标，但不符合农民的实际体育需求。体育设施存在供给不足，管理不善，供不适需，建不适用等现实问题［10］。这与国家实施农民体育健身工程的精神相背离［4］，不利于农村体育公共服务的有效推进。城市部分地区虽然体育场地和设施维修及时、更新换代较快，但体育设施的建设依然缺乏针对性，投入产出结构不合理，导致体育设施利用率偏低，资源浪费现象屡见不鲜。

2.2 农民体育需求不强

根据甘肃省统计局发布的《关于2021 年全省主要人口数据的通报》显示，2021 年城镇常住人口1327.93万人，乡村常住人口1162.09 万人，城镇常住人口与农村常住人口比例约为1∶1，农村地区依然是需要政策倾斜和重点帮扶的区域。由于农村地区特殊的发展历史和农民自身知识水平、文化素养的局限性，导致农民缺乏享受体育公共服务的意识，对体育公共服务需求非常冷漠。

2021 年，甘肃省全年居民人均可支配收入22066元，按常住地分，城镇居民人均可支配收入36187元，农村居民人均可支配收入11433元，城乡收入差距还有待进一步缩小。在教育文化娱乐领域，城镇居民人均支出2692元，农村居民人均支出1293元。根据研究者对城乡一体化住户调查，2021 年江苏省居民人均可支配收入47498元，按常住地分，城镇居民人均可支配收入57743元；农村居民人均可支配收入26791元。甘肃省农民人均收入与经济社会发展快速的地区相比还存在较大差距，全省552 万建档立卡贫困户和75 个贫困县刚脱贫不久，农民对现有物质生活表现出较强的满足感，而对体育健康权缺乏诉求，这一权利更多指向的是以身体健康为目的的公共体育。

对体育的功能没有正确的认识，认为体育是消遣娱乐，可有可无。2020年，甘肃省经常参加体育锻炼的人数为33.6%，与全国平均水平相比仍有一定差距。如祁家坡村民认为，农忙之时，青壮年劳动力没有多余的时间和精力去体育场地锻炼，只有部分老年人会在体育场地晒太阳或打牌，对于体育设施并无需求。存在政府强主导、公民弱表达的特征。城市居民表现出对体育公共服务强烈的需求，促使政府不断加大对城市体育公共服务的建设力度，逐渐忽视农村体育公共服务的发展，影响了农民对于体育公共服务需求的表达，也不利于农民体育意识的培养。

2.3 农村体育公共服务资金投入不足

从发达国家和我国中东部省（区、市）体育公共服务的经验来看，经济水平的高低是决定能否发展好体育公共服务的必要条件。政府提供体育公共服务的能力及质量与当地经济发展水平密切相关。体育设施的建设与维护、体育活动的开展和指导等多个方面，都需要充足的经费支持，如果县域经济状况不好，提高和改善农村公共服务就比较困难。甘肃省经济发展相对落后，农村地区发展体育公共服务，由于本级政府经费不足，很难进行支持，大多是由中央对地方文化体育与传媒事业的补助、省级政府转移支付和体育彩票公益金进行公共体育基础设施的投资建设。

2021 年，甘肃省生产总值10243.3 亿元，按常住人口计算，全年人均地区生产总值41046元，江苏省全省地区生产总值116364.2 亿元，人均地区生产总值137039 元，该省在2007 年城市化率就已达53.2%。经济落后的农村地区，在公共服务领域的投资额就会严重缺乏，长期以来的城乡二元结构更是促使有限的体育资金资源流向了城市，导致农村体育公共服务与城市差距较大，阻碍着体育公共服务城乡一体化发展。

2.4 社会体育指导员服务质量有待提高

近年来，甘肃省不断加强社会体育指导员培养工作，已有8.9 万名社会体育指导员，大部分集中在城市地区。农村地区未设置社会体育指导员的岗位，导致相关的体育政策措施无法及时传达，农民的体育锻炼意识进一步弱化。以兰州市榆中县和平镇菜子村为例，从事广场舞、健身操等体育活动指导的人员，文化素养不高，未受过专业化的培训，不具备体育指导的资格，大多数只是一些舞蹈动作的教授，不涉及体育器材的使用和体育健身知识的普及，不利于公共体育持续化发展。由于相关政策的不全面，大部分体育教师、高等院校体育专业的学生以及农村体育志愿者未能被纳入社会体育指导员的范围内。现有的社会体育指导员大部分都是非体育专业的，经过短期培训，以利益需求为导向，以获得证书为目的，日常生活中较少进行实践。

3 甘肃省体育公共服务城乡一体化优化路径

3.1 合理规划体育设施布局，凸显地域特色

甘肃省公共体育设施建设城镇优于农村。针对该问题，甘肃省出台了一系列政策措施来促进农村体育设施的转型升级，提高农村体育基础设施使用率。如《甘肃省“十四五”体育发展规划》中指出，逐步对乡村体育设施进行更新和提档升级，实现县（市、区）、乡镇（街道）、行政村（社区）三级公共健身设施和社区15分钟健身圈全覆盖，建成体育公园40个［10］。遵循供需适用性原则。依据农村与城市居民的体育需求也不尽然相同的事实，结合当地的人口特征、经济发展水平、地理环境、民族传统体育文化资源分布等因素，“了解居民的运动兴趣”，有针对性地进行规划布局，不搞“一刀切”，建设统一的标准化设施。充分利用甘肃省特有的雪山湖泊、戈壁溶洞、沙漠湿地、绿洲草原等自然资源优势，打造凸显地域特色的品牌体育赛事。遵循选址合理原则。截至2021 年9月，甘肃省还有16个县未通高速公路，根据《“十四五”甘肃交通运输发展规划体系》的总体目标，预计2025年，甘肃省将实现县县通高速的目标。公共交通系统的快速发展促使体育设施服务的半径逐渐扩大，体育场地合理选址的重要性更加凸显，体育部门在规划建设之初，要与城乡规划设计部门、乡村振兴局等做好协调工作，达到体育场地、设施利用率的最大化。

3.2 提高居民收入水平，强化农民体育健身意识

据统计，2021 年甘肃省城乡居民人均可支配收入差距近25000元［13］。城市居民具有较强的体育健身意识，让农村居民先富起来，才能内生出体育健身意识。除了国家已有的针对贫困地区、贫困户的相关政策外，甘肃省还采取了部分措施以提高农民收入。一是重点帮扶其中58个脱贫县，每县增加建设用地600亩，以此来巩固脱贫攻坚效果；二是与天津市和山东省签订协议，引进近200 家企业，帮助转移农村劳动力近14 万人；三是在39 个重点帮扶县实施“富民贷”，为农民提供免抵押免担保低利率的贷款，支持农民自主创业；四是提供多个公益岗位帮助农民就业增收。农民基本生计问题得到较好解决，才能有效培养其体育意识。体育需求是建立在体育意识的基础上，定期组织开展多种形式的农民运动会、体育健身节，加强体育健身知识的普及和宣传，以提高农民的体育意识，了解体育健康权的重要性。建立农民体育公共服务的需求表达机制，充分发挥村民委员会的作用，扩大农民在体育公共服务建设过程中的参与权和决策权，调动农民的积极性。

3.3 拓展体育公共服务融资渠道，建立多元化机制

充足的资金支持是体育公共服务持续发展的有效保障。要充分调动市场力量和社会体育组织参与到体育公共服务的供给中，拓展多渠道的融资形式，但仍然不能忽略或放弃政府在政策方面的主导作用。中央及甘肃省政府要继续加大对贫困、偏远地区体育公共服务的投资力度和政策扶持，这样才能为体育公共服务城乡一体化创造有利条件。政府可以通过减免税收等方式来支持社会体育组织的发展，通过捐赠税前扣除的政策激励企业家的捐助，做好体育慈善类和体育服务类社会组织的注册登记备案工作，以增加社会体育组织的数量。不断强化市场力量、社会体育组织的服务能力，利用相关政策吸引非政府主体积极参与体育公共服务城乡一体化建设。

3.4 扩充专业人才队伍，提升体育信息与体质监测服务水平

甘肃省人民政府办公厅印发的《关于建设体育强省的实施意见》提出，到2035年，社会体育指导员比例达到5‰。针对城市社会体育指导员积极性不高和农村社会体育指导员数量不足等问题，在社会体育指导员质量提升方面：一是优化课程培养体系，社会体育指导员不仅要掌握基本的体育知识，还要掌握运动生理和体育保健方面的知识，提升自身的核心素养和综合能力；二是树立终身学习的理念，针对我国“速成式”的社会体育指导员培训模式，只有终身学习才能提升社会体育指导员的综合素质，真正发挥社会体育指导员在一线的重要作用；三是定期考核，针对考评不合格的社会体育指导员要予以淘汰。在社会体育指导员扩大数量方面，高校体育专业的学生和体育教师应天然纳入社会体育指导员队伍中。针对农村地区，每个村落应设立全职岗位，配备一名社会体育指导员。充分发挥村落中体育非物质文化遗产带头人或传承人的作用，利用他们的威信和影响力带动村民参加体育活动。

在利用现有人才队伍的基础上，充分发挥社会体育指导员的作用，要根据城乡居民文化水平、生活方式的差异，采用其喜闻乐见，易于接受的方式进行体育公共信息的普及与宣传，在社区及农村文化活动中心设置体育信息公告栏，及时公示最新的体育公共服务信息。农村地区还要设置专门的体质监测站点，监测人员可以由社会体育指导员兼任，在一定程度上能够降低完成任务时谎报报数据或编造虚假数据的现象，提升体育信息服务与国民体质监测服务水平。

4 结语

2021年2月，甘肃省委省政府印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》强调指出，要着力破解城乡二元结构，加快县域内城乡融合发展，体育公共服务城乡一体化的突破点在农村乡镇和城市郊区。甘肃省体育公共服务城乡一体化在体育设施、农民主观意愿、资金投入、人才队伍等方面还存在明显不足之处。甘肃省作为经济发展欠发达省份，发展过程中遇到的瓶颈相比发达地区更复杂，更难解决，要结合甘肃经济社会发展实际，采取有力措施突破制约因素，促进和加快甘肃省体育公共服务城乡一体化又好又快发展。