结构功能主义视角下的政府决策咨询机构现实困境与消解

张 凌 傅广宛

（1.上海开放大学，上海 200433；2.中国政法大学，北京 1022491）

一、理论联结：决策咨询与结构功能主义

“咨询”一词古已有之，在古代中国其含义便与行政事务相关，多用于官员之间商讨各类事宜，特别常用于王公大臣身边出谋划策之人。《现代汉语词典》中，“咨询”的释义为“询问，征求意见”。现代社会里，咨询逐渐脱离个人间的交流行为，其含义发展成了对人类智力的开发和综合的过程，在此过程中，智力和知识的汇集产生了综合效益，从而使得一部分特定的人成为决策者的顾问、参谋，而他们的组织就成了“思想库”。并且，咨询不再是官员的专利，也不再局限于政府事务，其涉及的范围和人群不断扩大，这是因为复杂多变的社会环境和多元共治的社会治理需求使得公共决策所需的专业和知识范围大幅扩展，从而需要更多的专业咨询团体来接受委托，对决策事项进行研究、提出专业的建议和方案以供决策者进行选择。“决策咨询”就是专家学者组成的咨询团队参与到政府部门制定决策的过程中，通过科学严谨的调查、分析和研究为其提供合理的决策方案的过程。“政府决策咨询机构”是指由相关专家、学者组成的，为政府提供决策咨询意见的政策研究组织。其中，以思想库（决策咨询机构）为代表的政府决策咨询机构是当代存在范围较广、影响较大的主要形式。

结构主义（structuralism）和功能主义（functionalism）都源自现代西方社会学。结构主义认为社会是通过各组成部分的相互关联所形成的具有一定逻辑和顺序关系的组织化、结构化的有机系统。早期的社会思想家将进化论的理念运用到社会学中，将功能相关的一些概念与系统、组织的进化相联结从而形成了早期社会学中的功能主义理论。20世纪40年代，美国社会学家帕森斯首次提出了“结构功能主义”这一理论概念，将社会系统作为主要研究对象。在社会系统中，行动者之间的关系结构形成了系统的基本结构，“而社会系统则需要适应、达鹄、整合、维模四种功能组成”［1］，从而保证其自身的存续和发展。在社会系统中，“适应”是通过对环境的探索和认知，明确系统发展所需要的外部资源，并且在获取资源后进行合理分配的过程；“达鹄”即明确行动目的，作用是根据系统需要制定组织目标，并且调动现有的资源来保障目标的达成；“整合”是指对系统内部结构和资源进行合理的调整和分配，将分散的各要素和功能有机地组合起来，使之成为一个具有特定功能的整体；“维模”是指保持系统结构和功能的相对稳定，保证系统的存在和发展。

结构功能主义是一种非常有价值的理论视角和分析范式，并且其自身也在不断修正和完善。这种方法将社会实体视作一个系统或者体系，从而从整体的角度清楚地界定系统的特征，并将组织结构看作是系统存续和发展的必要条件，与此同时，确认其子系统间的关联和整合因素，研究各个因素间相互作用的结果。结构功能主义擅长从微观角度，同时从纵向和横向两个维度剖析整个组织，即将各种社会因素协调起来进行一体化研究，或者从功能分析的角度，揭示特定的组织结构得以维持的各类条件。因此，在观察和分析某一特定的社会组织或者群体时，应该把它视为一个具有稳定结构并持续发挥着特定功能的有机体，这一有机体的存续和发展，依赖于其组成部分或者子系统的相互联系，而这些内部的联结关系，又是在各个组成部分的功能发挥中形成的。因为每一个社会组织，无论其规模大小、性质如何，都满足结构与功能相互联结、相互统一的普适性，所以这一普适性为研究和分析各类社会系统或组织提供了多层次的分析框架，一方面从宏观角度赋予结构整体性，另一方面从微观角度发现和分析功能对结构的作用。正是因为这个特性，结构功能主义被广泛应用于各种社会组织的研究。

结构是组织内部各要素通过一定的逻辑关联和排序组成的整体形态，它关注的是整体的合意性，而功能作为结构形成之后产生的一种动态介质，不仅关注合意性与目的性，还关注其自身的可控性，因此系统会通过社会化机制和控制机制两种方式来实现结构与功能的统一。社会化机制是指，组织通过人格系对组织成员进行教育与培训而使之明确组织的需要，当组织的需求被个人学习内化后，以个人为单位的部门或者子系统就会主动调节其目标和行为方式，以配合组织整体的生存和发展需求；控制机制是指，组织通过将目标和需求外化而形成制度规范和相应的措施，从而约束成员的行为并使之适应组织发展的过程。可以看到，控制机制相对于社会化机制而言其强制性更高，更容易在短期内迅速调整成员或部门行为。总而言之，组织在自身的发展以及与环境的交换和互动上，必须同时考虑其结构的合意性和功能的可控性。如果合意性不足，可控性必然也会有所损失；反之，如果对功能的控制不到位，也必然会降低组织结构的合意性。所以在具体组织的研究中，要深入分析和把握对象的结构与功能的统一性，在对决策咨询机构的功能塑造问题研究上更应如此。

对应到政府决策咨询机构功能塑造的问题上，同样可以通过对适应、达鹄、整合和维模这四个维度的分析，运用结构功能主义来解构影响政府决策咨询机构功能塑造的主要因素。其中适应可以看作信息资源的获取，达鹄可以看作咨询目标的实现，整合可以看作对整个机构组织运作的协调，而维模则是用来保持整个结构的稳定的。

二、现实困境：决策咨询机构面临的问题与成因

结构是功能的运行载体，功能是结构的质量判定。要维持决策咨询机构的结构稳定，就必须发挥决策咨询机构的功能，因此结构功能主义视角下适应、达鹄、整合、维模四种功能发挥就显得尤为重要。但实际情况是，我国决策咨询机构在这四个方面均存在问题。

（一）适应功能缺失

对于决策咨询机构而言，适应功能就是指获取信息资源的能力。全面而准确的决策信息资源获取是完善决策咨询机构功能发展的前提，但当前我国决策咨询机构获取信息资源的能力是缺失的，主要表现为信息获取渠道局限性大和自主调查能力不强。

首先看信息获取渠道的局限性。信息获取的官方渠道和非官方渠道在信息获取上有着各自的不足。虽然官方渠道在信息获取上具备更高的权威性和准确性，但官方渠道受体制的因素影响较多，自然在信息获取上也有其局限性。因为政府决策过程需要经过一整套较为缜密的流程，所以作为决策信息主要来源的官方渠道自然需要通过反复的审核流程来确保官方信息的可靠性，这无形中降低了信息的新鲜度，使得一些原本有帮助的信息由于缺乏时效性而丧失了原有的价值。此外，我国官方渠道在信息挑选上受相关监督部门监管，因此一些与我国主流思想相违背的信息便会在信息监管中被舍弃，这使得官方决策咨询机构可选择的信息获取渠道较为单一。相较之下，从非官方渠道所获得的信息虽然时效性更好，但是在信息获取的权威性、准确性和科学性方面与官方渠道相比存在着较大差距。

其次看自主调查能力的不足。决策咨询机构的自主调查能力是其赖以生存的重要工具，因此自主调查能力的不足也是决策咨询机构信息获取能力缺失的重要体现。国外优秀的决策咨询机构拥有先进的人才储备模式和背景多样的人员结构，如“美国的兰德公司正式雇员总数约为1600人，86%拥有硕士以上学位，58%拥有博士以上学位”［2］，而且其研究人员的学科背景广阔，覆盖社会学、法学、商学、工程学、物理学和计算机科学等各个领域。这些都为兰德公司持续性地获得新思想和多样化的意识观念，持续和准确地进行科研活动提供了基础保障。我国的决策咨询机构受体制机制和人才不足的影响而独立调查能力不足，很难真正做到科学决策。

（二）达鹄功能虚化

达鹄功能是指实现咨询目标的能力。对于决策咨询机构而言，其主要目标无疑是服务特定领域的公共事务决策、业务咨询和引导公共舆论，以实现其思想政策化、制度化，并付诸实践以实现其咨询本义。当下我国决策咨询机构在咨询目标的达成上仍有较大的改进空间，达鹄功能虚化问题凸显。

首先，达鹄功能的虚化往往体现为咨询结果缺乏客观性。体制内的决策咨询机构所形成的咨询结果最明显的特征就是观点通常具有普适性，而缺乏明确性和准确性，无法直击问题的痛点，或者说，即使有明确的观点也不会与决策人本身的想法差距太大，因此很难给决策者提供真正有价值、有启发的参考。而体制外决策咨询机构则由于受硬件和环境的因素制约，其所形成的决策咨询结果很难避免片面性，很多时候仅依据经验来判断而缺乏数据支撑。

其次，达鹄功能的虚化还体现为政策教育缺乏有效性。政府决策咨询机构除了需要具备自身的咨询功能外，还应当具备一定的政策教育功能。“政策教育功能是基于政府决策咨询机构的政策知识和政策技能而对政府决策咨询机构以外的社会群体或个人进行政策知识阐释、政策技能普及的行为”［3］。政策教育的根本目的是提升受教育者的政策咨询意识和能力，这里的受教育对象既包括一般公众，也包括政策制定者。大多数的一般公众政策咨询意识较弱者会认为，政府决策只是政府的事，而对于决策咨询的认识也只是停留在形式层面，因此他们对于政府决策咨询并不关心。而政策的制定者虽然具备一定决策咨询意识，但真正在个人想法与专家咨询产生冲突时更容易凭经验决策，而背离了决策咨询的真正意义。

（三）整合功能不足

整合功能主要指的是决策咨询机构协调组织运作的能力。政府决策咨询机构的运作模式就是其在运转过程中与政府之间连续地交流各种知识，同时持续发生着知识转移和知识整合的过程。当下我国决策咨询机构整合功能的缺失，具体表现为机构内部运作模式陈旧、僵化，接受政府的知识转移以及向政府传输知识的过程都相对程序化。政府部门在决策前需要通过官方政府决策咨询机构进行论证已成为一个必备流程，如地方政府在决策前必然会先咨询地方政研室的意见来确认该决策的可靠性和专业性。而由于体制的组织属性，官方政府决策咨询机构隶属于政府，这就使得这类决策咨询机构的政策建议很少会否定决策者的预期观点。“另外，咨询专家或政策分析师真正进入政府内部深度了解决策的机会非常少”［4］，这与决策咨询最初存在的目的相违背。长此以往，政府决策咨询机构内部的研究热情和研究能力、效率也会有所下降，决策咨询难免逐渐沦为政府决策中可有可无的一环。而体制外决策咨询机构，由于常年得不到政府的青睐导致其无法真正参与到政府决策中去，严重缺乏政府决策的经验。如此一来，决策咨询体系最终也不可避免地丧失本该有的协调组织运作功能。

整合功能的另一层面是机构间的交流与合作。在机构间的互动方面，当下我国决策咨询机构之间的交流和联系十分有限，无论是交流频率还是交流层次都较为匮乏，这在官方决策咨询机构和非官方的联系上体现得尤其明显。其中的原因在于，相当一部分官方决策咨询机构都是在新中国成立初期仿照苏联模式建立起来的，它们相互之间既没有竞争关系也没有合作的动力，因此鲜有交流和沟通的渠道和机会。20世纪90年代以来，随着改革开放的不断深入，各类社会组织开始发育壮大，以此为背景而诞生了第一批民间决策咨询机构，其涉及的研究领域十分广泛，涵盖社会经济生活的方方面面。但是，由于自身“体制外”的组织属性，这些民间决策咨询机构与官方的交流与互动十分有限；同时，民间决策咨询机构之间也由于专业分工所限、学科的专一性以及商业竞争因素的存在，很难有频繁的联系和合作。

（四）维模功能较弱

维模功能指的是决策咨询机构保持组织结构稳定性的能力，一方面是组织结构的持续稳定，另一方面是人员组成的相对稳定。当下我国决策咨询机构在组织结构的合理性与可持续性方面也有所欠缺，松散的组织架构使得不同种类的决策咨询机构往往依靠不同的研究力量。官方决策咨询机构主要依靠政府力量，借助政府的人力、物力和财力为研究提供保障；半官方决策咨询机构以高校决策咨询机构为主要代表，它们利用高校博士多、教授多和专家多的优势，大多从理论的角度开展政策研究；而民间政府决策咨询机构的生存更多借助于社会支持，借助更自由和更宽松的研究环境开展各类政府决策研究。由于依靠力量的单一性，三类决策咨询机构都存在不同程度的组织结构稳定性问题，使得组织的持续发展面临较大风险。

由于决策咨询机构的地位长期被忽视，机构内人员的稳定性也较差，所以官方决策咨询机构特别是基层决策咨询机构的人员，学历普遍偏低，一些基层决策咨询机构甚至成为安置离退休干部等闲置人员的地方。长此以往便形成了恶性循环，优秀的人才纷纷为寻找更好的发展机会而离去，人才的流失使得决策咨询机构的核心功能更加难以发挥。与此同时，民间决策咨询机构由于发展程度较低，其机构地位、薪资水平、社会影响等方面的条件都很难吸引高素质人才前来就职。少部分民间决策咨询机构虽能够雇佣一些兼职的高水平专家，但这些专家又很难将时间和精力更多地放在一个兼职岗位上，这就造成了如今民间决策咨询机构在人员组成的稳定性上面临着困境。

三、应对策略：决策咨询机构的功能塑造与优化

从结构功能主义的视角审视当下中国决策咨询机构的困境可以发现，当前决策咨询机构在适应、达鹄、整合、维模四个维度的功能发挥方面均存在不同层次的问题。因此对其功能的塑造与优化，需要对症下药，具体可以从以下四个方面入手。

（一）适应环境变化

首先，要正确认识决策咨询机构在当下中国公共决策中的地位与作用。随着科技不断发展，我国政府对决策科学化的需求越来越高，仅仅依靠决策者“拍脑袋”的决策方式已经无法满足政府纷繁复杂的决策需求了，这就要求政府决策咨询机构必须发挥其不可替代的“外脑”作用，为决策者提供强有力的支持。我国决策咨询机构在公共决策中应当是政策建议的提供者、沟通平台的搭建者和政策思想的缔造者。

其次，要提高决策咨询机构面对政策环境变化的反应力。在经济全球化、社会信息化和决策科学化的大背景下，决策者的任何一个重大决策都离不开决策咨询机构的支持，离不开先进的研究手段和专业专家团队为决策者解决各类棘手的政策问题提供建议和方案。但是这些政策建议同时也具有一定时效性，一旦政策环境发生变化，原先的政策建议也必须随着环境变化而改变，如果决策者仍然沿用旧的政策建议实施政策行为，不但无法直接解决政策问题，而且可能会造成更为严重的后果。因此，提高政府决策咨询机构面对政策变化的反应力也是政府决策过程中值得重视的问题。

最后，要构建完备的政府决策咨询制度。决策咨询机构的良性发展依赖于各个层面的制度配备，因此有必要通过加强准入制度、科研制度、经费制度、人事管理制度等规章制度建设，使得政府决策咨询制度更加具备科学性、稳定性和标准性。在准入制度建设方面，可以从数量、规模和种类等方面对政府决策咨询机构进行必要的资格限制，淘汰一些不符合资质要求的决策咨询机构，从而提高政府决策咨询机构的质量和效率；在科研制度建设方面，可以通过加强决策咨询机构科研成果评价、科研奖励实施和科研能力界定来规范整个决策咨询机构内部的科研体系，从而提升决策咨询机构科研方面的整体水平；在经费管理制度建设方面，通过制度的不断完善为政府对决策咨询机构的资金投入提供规则和标准，为民营资本的介入提供规范的平台；在人事管理制度建设方面，通过决策咨询机构人才聘用和职称评定制度的完善，来直接影响政府决策咨询机构内部人员的学历结构、专业结构、年龄结构的科学化，激发其科研动力。

（二）明确组织目标

组织目标的科学性、合理性和客观性是达鹄功能得以发挥的前提，因此在确定组织目标前，需要从科学决策的系统角度理解决策咨询机构的功能塑造，“科学决策具有程序性、创造性和择优性等特点”［5］。决策的程序性是指，在决策过程中的所有环节和过程都应当符合制度和标准，决策的所有程序都要做到有据可依，不能够武断决策。创造性是指，决策者应当具备独立的逻辑思想和理论依据，在面对不同的决策问题时应当先听取专家学者专业意见，然后结合决策者的逻辑思维规划出一套针对性较强的决策方案。择优性是科学决策的核心，其实质就是决策者在挑选多个方案的过程中，应当将哪个决策方案能带来最大效益作为主要选择标准。政府决策咨询机构的功能就是在决策过程中帮助决策者发挥这些特点和优势，使得最终决策结果更为合理和实用。科学决策的理解可以帮助政府决策咨询机构在功能塑造过程中找到一个更合适的标准；设计决策咨询的功能也应当同时结合科学决策所具备的特点，兼顾规范性、择优性和创造性三方面因素，帮助决策咨询机构的政策建议与政府决策的需求形成良好的匹配；掌握决策主体间的互动关系则可以帮助决策咨询机构更全面地了解所服务的对象及其需求，使得决策咨询机构在决策过程中能够最大化地发挥其自身作用。

此外，还需要探索决策咨询机构参与公共问题决策的新模式，防止权力过度集中的长官意志导向决策模式的产生。首先，要体现决策主体的多元性。与传统决策模式中决策主体仅仅依靠政府核心主体不同，公共决策新模式更加注重决策主体多元化，除强调政府这个主体之外，决策咨询机构和社会公众也应当参与到政府决策中去。其次，要培养开放的决策观念，其中包括民众对于自身参与决策重要性的认识，以及决策咨询机构对于自身目标的明确。最后，要建立弹性管理机制，突破僵化的管理模式，提升政府部门面对公共决策问题的反应力，降低公共问题对政府和国家所造成的损失，同时还可以帮助协调由于政府决策造成的利益个体的矛盾，达到帕累托最优。

（三）协调机构运作

政府决策咨询机构顺利运作的核心是智囊作用的充分发挥，因此对于智囊资源的整合就显得尤为重要，而加强决策咨询机构间、政府与高校间以及国内外学术团体间的合作交流则是智囊资源整合的重要方式。这些方式可以帮助我国决策咨询机构拓展一体化服务的视野，打破地域和领域的限制，建立长效合作机制，提高政府决策咨询服务水平与能力。

机构运作顺畅除了需要对智囊资源进行有效整合，通过先进的管理方式对组织内部结构进行进一步的优化也是必不可少的。“决策咨询机构内部治理结构并非一个静态的决策咨询机构组织架构图，而是关涉到决策咨询机构人才资源、经费资源、信息资源等的优化配置过程”［6］。其中，人才管理应采取层级管理作为基本原则，依据决策咨询机构的规模、特色和定位来挑选适合的人才遴选机制，同时避免人才资源的过剩和不足。经费使用管理方式应当适当借鉴国家软科学的管理办法，通过健全的项目预算制度和完善的经费审核评估制度，规范决策咨询机构的经费使用程序，同时应当将经费管理纳入决策咨询机构绩效考核体系中；在经费来源渠道方面，要鼓励多元化的经费筹措方式，决策咨询机构不但需要争取国家的经费支持，同时更需要展现自身价值，将自身优势和特点转化为更为多元化的经费支持，从而缓解我国决策咨询机构过于依赖政府的现状，最终形成良性循环模式。信息资源管理体系的科学化，应当建立在信息来源保障、信息数据处理和服务成效评估等机制的优化上，力求实现信息来源多元化、信息处理高效率和成效评估精准化。

（四）实现可持续发展

目前政府决策咨询已成为提升政府决策质量，推进政府决策科学性化的重要手段，而政府决策咨询自然也成为影响政府决策、推动社会发展的重要力量。随着政府决策对于技术、方法和人员要求的逐步提高，如果我国决策咨询机构继续仅仅依靠传统的发展思路，不针对多变的环境进行改变和优化，将会影响决策咨询机构未来的功能作用的发挥，对于我国实现科学化的政府决策也是极为不利的。因此，决策咨询机构的可持续发展应当注意以下几点。

一是要均衡发展。决策咨询机构整体可持续发展不能只关注发达地区决策咨询机构的建设，还应当重视西部地区决策咨询的发展。首先，需要依托政府力量为西部偏远地区的政府决策咨询机构提供资金保障。其次，应通过科学研究对西部地区发展中存在的问题进行系统分析，解决偏远地区在公共治理中存在的问题，为当地的决策咨询机构提供有利的生存环境。最后，要不断完善地区人才交流常态化机制，通过人才的输送将先进的决策咨询理念传输到西部偏远地区。要通过资源的积累带动当地政府决策咨询机构的迅速发展，使其能够健康发展并逐步完善功能。

二是要提供多元化咨询服务。公共治理的属性决定了其自身具有复杂化和动态化的特点，因此，决策咨询机构和决策咨询体系也必须根据公共治理的客观属性而具备一定的多元性，来保证决策咨询机构提供的决策建议能够真正解决公共治理中存在的问题。决策咨询机构和体系的多元性并非仅指其种类的多样化，更重要的是要以跨学科研究为基础，从不同角度深入地分析问题、多层次地解决问题。

三是要提高成果转化率。决策咨询机构是通过对公共服务的研究为政府决策提供政策建议的，换句话说决策咨询机构不但需要具备普通科研机构所要求的科研能力，还应当具备高效的研究成果转化能力。只有将研究成果充分转化为具有可操作性的政策建议，决策咨询机构才算真正发挥了自身的价值；如果研究成果不能为社会服务，那研究成果永远只能停留在理论阶段。市场化模式下的决策咨询机构的立足之本是产品质量，只有有了高质量的产品才能获得市场的垂青。因此，决策咨询机构要及时掌握政府部门和企业的现实需求以及需求的变化，这样才能使决策咨询机构的研究成果更具针对性和实用性。

四是要坚持开放与合作。我国政府决策咨询机构在政策研究上应当打破较为封闭的传统思想，寻求开放合作的研究新理念。在团队合作研究方面，“要鼓励决策咨询机构开展跨学科、跨部门、跨地区的合作，共同研究改革发展中全局性、综合性、战略性的重大问题”［7］，通过合作博采众长来提高决策咨询机构的研究效率。在个人能力提升方面，要鼓励我国决策咨询机构人才在进行独立研究的同时，开展与国外决策咨询专家的交流合作，通过学习国外优秀决策咨询机构的研究方法、研究理念和研究态度，取长补短，提高自身的研究能力，即“通过引进来和走出去相结合，探索国际人才交流合作新模式”［8］。在决策咨询机构人才引进方面，应当通过较为宽松的政策，吸引和鼓励优秀国外研究人才进入我国决策咨询机构，从而整合各方面的力量来攻坚决策难题。

四、结语

决策咨询机构功能的优化水平，关系到我国公共决策的科学性及合理性程度，甚至关系到政府的公共治理和社会管理能否取得成效。因此，分析当下我国决策咨询机构发展中的问题与困境，并探索消解之道，具有十分重要的现实意义。而对决策咨询机构的研究，离不开对“结构”和“功能”关系的探讨，那么在结构功能主义的理论视角下，应将决策咨询机构视为一个有机系统，即一个由适应、达鹄、整合、维模四种功能来支持其稳定性和有效性的系统。当下在我国决策咨询机构的发展过程中，四类子系统均存在不同程度的功能作用发挥欠缺问题，从而导致整个决策咨询体系的运转不畅，因此需要对症下药，从适应环境变化、明确组织目标、协调机构运作、实现可持续发展等四个方面入手，塑造与优化决策咨询机构的四种功能，进而激活整个决策咨询体系，使其真正能够在社会治理中发挥应有的作用。