关于公路里程税改革的理论探索

■ 文｜广西交通投资集团有限公司 宋书勇 王小雪 黄洲鹏

现行车辆燃油税制度不完善、民用车辆保有量中，以电动汽车为主的新能源车辆不断增加等，是国家启动公路里程税改革的重要原因。基于北斗卫星导航系统对车辆行驶道路的精准定位，征收公路里程税所需的技术条件正在逐步成熟。在海南省开展试点的基础上，公路里程税改革将在全国范围内逐步推开。开展公路里程税改革，还需要科学界定里程税的适用范围并正确处理好里程税与现行车辆燃油税、车辆购置税、车辆通行费，以及财政预算管理的关系。

/ 公路里程税改革的背景 /

公路里程税，或也可采取公路里程费、车辆里程税、公路使用费等不同的称谓，是一种按照车辆行驶里程征税缴费的制度安排。该理念最早在20世纪70年代被提出，并在新西兰等国家进行实践探索，作为对现行车辆燃油税制度的补充和完善。进入21世纪后，随着社会环保意识的逐步增强，电动汽车、氢能源汽车等新能源车辆逐步问世，并在民用车辆保有量中所占比重逐步增加，公路里程税又成为替代车辆燃油税的一种思路。

目前，我国公路税费主要采取车辆购置税和按照车辆消耗成品油（柴油和汽油）的一定比例征收新增消费税及其附加税（以下简称“车辆燃油税”）的方式。车辆燃油税也是目前世界上征收公路资金的主要方式。但伴随着新能源车辆逐步取代传统的燃油车辆，以及车辆燃油税制度自身的一些弊端，车辆燃油税的征收方式在国内外均面临着挑战，且必将对主要用于公路养护与管理的财政专项资金的筹措产生越来越大的影响，这也对实施里程税提出了更迫切的要求。

从经济学的角度，公路里程税制度也许能够比实施成品油税费改革制度（以下简称“燃油税制度”）更好地体现“使用者付费”的原则。

在政策导向上，2019年8月1日印发的《海南省人民政府办公厅关于成立海南省深化收费公路制度改革工作领导小组的通知》（琼府办函〔2019〕276号）中明确了通过成立海南省深化收费公路制度改革工作领导小组统筹推进全省里程费改革工作的要求。

2021年8月26日交通运输部发布的《关于海南省开展环岛旅游公路创新发展等交通强国建设试点工作的意见》（交规划函〔2021〕226号）中，原则同意海南省开展公路里程费和深化投融资体制改革试点工作，要求“完善海南公路里程费改革制度体系，构建里程费差异化费率体系，推进里程费立法，建设海南里程费运营管理中心，搭建里程费运营管理平台，健全里程费收费出行信用稽查体系，开发智能决策支持系统，以里程费等为基础，深化海南公路投融资体制改革。”

在2022年2月9日交通运输部印发的《公路“十四五”发展规划》中，明确了“深化收费公路制度改革”的要求，并将“推动开展里程税改革试点”作为其重要内容之一。

2022年7月20日出台的《海南省进一步降低物流成本实施方案（2022-2025年）》中进一步明确了“2025年前出台里程费改革总体方案，制订里程费费率标准体系，实现机动车辆通行附加费按里程计费”的要求。

由于混合动力汽车和电动汽车等清洁能源汽车的兴起，对燃油税的征收造成了不利影响。对此英国在2018年启动了“按公里收费”制度的研究，试图用公里收费逐步替代现行的燃油税制度。

按照交通运输部和海南省人民政府的政策导向，海南省交通运输厅于2019年委托交通运输部公路科学研究院开展的《海南省里程费改革总体方案》的课题研究，已于2020年7月完成。在此基础上，海南省交通运输厅采取单一来源的采购方式，继续委托交通运输部公路科学研究所开展了《基于海南省里程费改革投融资创新研究》的课题研究，有可能在2年至3年内进行试点。

除了收费公路收取的车辆通行费以外，海南省征收里程税可看作是全国实行征收里程税的一个缩影，全国实行征收里程税所需解决的技术问题与管理问题，基本上在海南省试点过程中都能够得到印证。如果试点取得了成功的经验，可为在全国推广提供有益的借鉴。不同之处在于，我国大陆幅员辽阔，地理环境更为复杂，影响因素更多，需要有更深入的分析和更充分的思想准备。

这也意味着我国业内人士对推行公路里程税制度的认可。但仍存在以下三方面问题尚未取得共识或尚未得到充分讨论，有必要进一步开展深入的理论和政策研究：公路里程税制度是对现行公路燃油税制度的补充和完善，还是打算取代现行的公路燃油税制度？实施公路里程税制度需要具备的条件有哪些，将对现行财税政策产生怎样的影响？公路里程税制度能否与现行的车辆通行费制度实行并轨？

/ 公路里程税改革的构思 /

公路里程税改革拟解决的主要问题分析

实施公路里程税要解决什么问题？我国和其他相关国家政府及相关学者对这一问题存在不同的思考。

新西兰在1978年设立道路使用费（Road User Charges，简称RUC)制度的初衷，是为了在一定程度上解决柴油车和新能源车辆缴纳公路税费的问题。按照《RUC Act 2012》的规定，使用需要缴纳燃油消费税的燃料以外的轻型车辆（主要是柴油车）和总重超过3.5吨的重型车辆（主要是卡车、大客车和一些挂车）需要依法缴纳RUC。目前，依法缴纳RUC的车辆，基本属于使用柴油的车辆和使用其他动力的车辆（例如电动车、氢燃料车、生物燃料车等）。作为一项政府鼓励政策，2024年3月31日以前的轻型电动车（主要是小客车）和2025年底以前的电动卡车和大客车，暂不缴纳RUC。越来越多的电动车、氢燃料、生物燃料车成为或将成为RUC车辆。

在截至2021年6月30日的新西兰2021财政年度国家陆地运输基金43亿新元中，RUC贡献了约19亿新元，约占45%；轻型汽油车缴纳的约21亿新元燃油消费税（Fuel excise duty）、约2.3亿元的车辆注册登记费（Motor vehicle registration and annual licensing fees）分别占50%和5%。

英国政府相关官员提议，实施公路里程税的主要目的，是逐步替代现行的燃油税制度，并兼有缓解交通拥堵的考量；荷兰交通部希望用车辆里程税替代新车购置税；美国政府和学者提出征收车辆里程税希望解决的问题似乎也倾向于替代现行的车辆燃油税。

英国、瑞士、德国、澳大利亚分别开征了根据车辆重量和轴数等制定税率结构的“卡车道路使用者税”等，可以认为是计划用公路里程税弥补车辆燃油税制度的不足，而不是取代车辆燃油税制度。

我国交通运输部和海南省人民政府已出台的有关公路里程税改革的政策导向很明确，即用公路里程税制度取代现行的车辆燃油税制度。

综合上述情况，本文认为，应当选择用公路里程税替代车辆燃油税的改革思路。

首先，目前我国税费改革的主旋律之一是“减税降费”。如果在继续开征车辆燃油税的基础上增加公路里程税，会导致“增加用户负担”的不良影响，不是一种理想的选择。

其次，用公路里程税取代车辆购置税，发挥筹措公路建设与养护资金的双重作用，也并不现实。从1985年5月1日起征收车辆购置附加费，到从2001年初开始征收车辆购置税，这种筹措重点公路建设资金的方式已得到广大公路用户的认可，仓促调整这一政策可能会重新引发对如何科学筹措公路建设资金理解和认识上的争议，意义不大。

目前开征燃油税形成的公路专项资金的一部分，实际上已经用于公路建设。2021年中央财政用车辆燃油税资金安排的专项转移支付资金大约2224亿元，而全国用一般公共预算资金安排的用于公路养护的资金只有955.57亿元。即使考虑到其他公路水路运输支出（1291.81亿元）中可能包含有部分用于公路养护的支出，但转移支付的车辆燃油税资金的一部分用于公路建设已是不争的事实。为了减少改革的障碍，保证公路里程税改革能够顺利推进，用公路里程税替代现行的车辆燃油税，应该是一种既有效果，又最具可操作性的选择。

是否有必要在未来逐步将公路建设与养护所需资金的筹措，完全按照“使用者付费”的原则全部纳入公路里程税的范畴，还有待进一步深入研究。

征收公路里程税方式的选择

在已实施多年RUC的新西兰，截至2022年6月底，仍采取按照RUC车辆的行驶里程记录和相应的税率计算金额的方式缴纳RUC。在具体操作上，RUC车辆的车主需要在上路前先预付1000公里的公路里程税，并将支付标签显示在车辆的挡风玻璃上以便交警检查。这意味着车主需要预先缴纳公路里程税，预付税的里程一般不得超过行驶记录仪上记录的实际行驶里程。同时，由于无法区分车辆行驶在不同技术等级的道路，所以无法针对高速公路和普通公路制定不同的税率。

荷兰交通部于2009年11月13日发表声明，宣布从2012年开始该国将取消新车购置税，取而代之的则是车辆里程税。

2021年6月24日，美国总统拜登宣布了一个1.2万亿美元的“两党基础设施框架”，作为他的“重建更好的愿景”的一部分。该方案的一部分包括提出一个金额为1.25亿美元的按照车辆行驶里程征税（Vehicle Miles Traveled，VMT）的试点项目用于资助并启动联邦、州和地方政府进行按照车辆行驶里程征税的试点，探索征收联邦车辆里程税的可能性。

采取这种征收方式，公路用户使用高速公路和其他技术等级的公路，却被要求按照相同的税率缴税，具有明显的不合理性。正如目前在海南省施行的高等级公路车辆通行附加费，本来替代的是高速公路车辆通行费，但许多缴纳高等级公路车辆通行附加费的用户，也许基本不走或很少走高速公路。这显然不是理想的公路里程税的征收方式。

理想的做法是：如果能通过卫星导航系统对公路用户行驶的公路进行精准定位，则有可能区分不同技术等级的公路并分别制定里程税的税率，还能进一步体现分时段、分路段等差异化收费的要求。北斗卫星导航系统的发展与逐步成熟，为科学实施公路里程税改革提供了有效的技术条件。

按照由交信北斗（海南）科技有限公司完成起草工作并形成征求意见稿的《公路里程费收费系统》（第1部分至第7部分）中的思路，里程税改革通过我国具有完全自主知识产权的北斗卫星导航技术，在维持海南省无站收费模式，以保持省内道路良好周边生态环境及用户良好行车体验的思路上，基于“用路者精准付费”原则，按照车辆实际行驶里程、道路功能与等级、车辆类型，制定差异化费率，精确计量支付道路使用费用。

/ 公路里程税改革的影响 /

对车辆购置税政策的影响

尽管荷兰政府计划用公路里程税替代新车购置税，但本文认为，由于公路里程税主要针对的是公路养护与管理的资金筹措，而车辆购置税主要用于公路建设。故实施公路里程税制度不应当取代车辆购置税，车辆购置税政策有必要继续实施。

新西兰政府在征收RUC的同时仍在收取车辆注册登记费，注册登记费资金可用于公路建设。故实行公路里程税改革的同时，保留车辆购置税的税种，有利于筹措用于公路网建设的财政专项资金。

对车辆燃油税制度的影响

如果全面实施公路里程税制度，以之取代现行的车辆燃油税制度，则车辆燃油税制度最终需要退出历史舞台。

目前，新西兰的燃油税和RUC是并存的，分别针对使用汽油的车辆和使用柴油的车辆及新能源车辆。新西兰政府征收RUC不是要取代车辆缴纳的汽油消费税，而是将其作为国家陆地运输基金的补充，补偿部分公路养护与管理的成本，并考虑到减少碳排放、缓解交通拥挤等方面的政策要求。借鉴新西兰的做法，本文建议在我国也可选择分阶段实施公路里程税的思路，即先在一定的环保政策导向下按照较低的税率仅对新能源车试点征收公路里程税，在政策上鼓励逐步提高新能源车在民用车辆保有量中所占比重；并检验依托北斗定位技术实施的公路里程税的可操作性；同时继续运作现行的车辆燃油税制度。在条件成熟时再逐步扩大到使用汽油和柴油的货车、大型客车和小客车，最终取代现行的车辆燃油税制度。

对财政预算管理的影响

从目前的研究情况来看，征收里程税后拟取代的是属于中央消费税组成部分的车辆燃油税。作为中央税的车辆燃油税，需要通过中央专项转移支付制度，逐级纳入相关地方各级政府财政预算。

施行公路里程税制度后，如果能够通过北斗卫星定位系统真正做到精准定位收费，将征收的公路里程税真正落实到具体的路段上，按照事权与支出责任相适应的原则，可考虑按照中央和地方公路事权与支出责任的划分，以及不同省份的公路建设与养护管理体制，将征收的里程税分别纳入中央财政和相关地方财政，直接安排用于公路建设和养护，以减少财政转移支付可能造成的不均衡、不匹配等问题。

/ 公路里程税与车辆通行费并轨的初步设想 /

由于我国和相关国家政府及业内人士在关于推行公路里程税制度的讨论和出台的相关政策导向中均未涉及是否可用公路里程税替代现行车辆通行费的事项，所以讨论这一问题也很有必要。

鉴于车辆通行费也属于一种公路里程费，故可考虑将公路里程税与车辆通行费实行并轨。这意味着针对收费高速公路的里程税标准，可考虑包括不收费高速公路的里程税标准和现行的车辆通行费标准；在收费高速公路主线和匝道上设置的收费站可予以拆除，并相应地减少相关的收费管理支出。

如果通过北斗卫星定位系统真正能做到精准定位收费，将征收的里程税真正落实到具体的路段上，则意味着不仅能够将里程税与目前的车辆通行费并轨，并且有望将所有技术等级的公路（包括国省干线和农村公路）纳入政府和社会资本合作领域，进一步利用社会资本来缓解公路建设与养护资金的不足，促进公路建设与养护事业可持续发展。这必将对现行公路运营管理体制产生重要的影响。

/ 公路里程税改革的关键问题 /

对北斗卫星导航和定位技术的要求

要实施里程税制度，就需要北斗卫星导航和定位技术更为成熟，具有对运行中的车辆精准定位的技术能力，能够精准确定每一辆运行的车辆所途经的路段、时段和行驶里程，为精准计算和征收里程税提供依据。

需要区分的路段，取决于公路里程税改革中需要对公路分类制定的里程税标准，例如按照公路技术等级进行分类确定标准等。需要区分的时段，取决于现行政策导向中对区分时段差异化收费的具体要求。

明确需要缴纳里程税的公路

鉴于按照现行管理体制可将车辆运行的道路区分为城市道路、一般公路、专用公路、厂区道路（或企事业单位内部道路）等，故有必要在开展公路里程税改革时，充分考虑并通过制订相关政策具体明确需要缴纳里程税的道路。如果按照相关政策导向中明确的里程税针对的是车辆行驶的公路，则有必要解决车辆在不属于公路的道路（包括城市道路、单位内部道路等）上运行时里程税计算或扣除涉及的相关问题。

处理好公路里程税与车辆通行费的关系

有必要通过出台相关政策进一步明确里程税与现行车辆通行费的关系。如果需要或者能够做到并轨，则现行收费高速公路的综合收费标准需要体现为不收费高速公路的里程税标准与通行费标准的合计。在这种状况下，还有必要进一步明确或者研究全国实行统一通行费标准（含差异化通行费标准，下同）还是按照现行做法分地区、分项目确定通行费标准等问题。

需要考虑的另一个问题，是应当采取“公路里程费”还是“公路里程税”的称谓并建立相应的管理体制？如果作为一种税，则里程税的征收机构为税务机关；而现行的车辆通行费则包括纳入地方财政政府性基金预算管理的政府收费公路车辆通行费，以及直接由公路经营企业收取的经营性公路车辆通行费。如果要建立公路里程税管理体制并实行与车辆通行费的并轨，则需要进一步解决好如何将征收的公路里程税中属于经营性高速公路车辆通行费的金额采取适当的方式划转给经营性公路项目公司的问题。