鄂尔多斯建立产业扶贫长效机制的调查研究

□皇甫欢欢

（中共鄂尔多斯市委党校，内蒙古 鄂尔多斯 017200）

产业扶贫自2001 年提出以后即成为我国扶贫开发的有力杠杆。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出分类施策、确保按时脱贫的“五个一批”工程，而特色产业扶贫是脱贫攻坚的重头戏，涉及对象最广、涵盖面最大，易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫、社会保障兜底等均要通过发展产业实现长久就业增收。

产业扶贫即以发展贫困地区特色产业为主要抓手的扶贫手段，帮助困难地区群众脱贫摘帽，建立长久、稳定的增收机制。我国各地区通过发展特色产业让困难群众参与其中，带动其脱贫，是帮助贫困群体持续增收的重要措施之一。

近年来，内蒙古贯彻中共中央、国务院脱贫攻坚决策部署和习近平总书记精准扶贫、精准脱贫战略思想，编制了《内蒙古自治区产业精准扶贫规划（2016—2020 年）》，支持乳、肉、绒、薯菜、饲草、粮油、瓜果、药材、旅游、民族用品十大扶贫产业发展，设立产业发展基金，以精准脱贫为目标，合理布局、优化结构，着力构建大扶贫格局，确保真扶贫、真脱贫。各盟、市按照规划，依据各地资源禀赋及比较优势选择不同的产业扶贫方式。

例如，通辽库伦旗发展分布式光伏产业扶贫，兴安盟建立园区集聚模式、菜单帮扶模式、托管经营模式等发展种植业、养殖业等脱贫产业项目，鄂尔多斯发展“种养加”产业扶贫、电商扶贫、光伏项目扶贫，均取得了积极成效。

1 鄂尔多斯产业扶贫的实践模式

目前，鄂尔多斯在沿黄河、无定河流域推动发展“种养结合”大农业模式，在西部牧区积极发展生态效益型现代草原畜牧业，在城郊核心区和沿路沿线发展休闲观光采摘农业，带动发展乡村旅游业，初步形成了以养带种、为牧而农、农牧结合的新格局，建立并完善集约经营带动、就业创收、资产收益等新模式，充分发挥产业扶贫“造血”带动作用，重点围绕“一旗一业、一镇一特、一村一品”的产业发展思路，大力发展特色优质绿色现代农牧业产业，为贫困村和贫困户实现高质量脱贫提供支撑，产业扶贫工作取得显著成效，激发了贫困人口的内生动力，帮助贫困人口就地脱贫增收。截至2020 年，鄂尔多斯113 家扶贫龙头企业带动6 634 户贫困户发展脱贫产业，安排产业扶贫资金1.26 亿元，实施产业项目320 个，落实资金2.66 亿元，受益贫困人口1.16 万人次；选聘441 名产业发展指导员，完成产业发展指导4 450 户次，组建8 支科技服务工作队，累计下乡681 人次，组织培训68 场，培训农牧民7 318 人次；明确村集体经济收入资金的20%～30%，用于保障收入水平略高于建档立卡贫困户的农村牧区常住人口和稳定脱贫建档立卡贫困人口；开展实用技能培训118 期，培训9 741 人次（贫困人口1 200 人次），帮扶256 名贫困人口就业，同时帮助944 人实现增收；依托扶贫车间、创业基地等载体吸纳贫困劳动力就业59 人，产业扶贫效果逐年显现。

鄂尔多斯在产业扶贫实践中，形成了党委政府领导、农牧业部门主导、各部门横向联合、各方积极参与的产业扶贫良好局面，涌现出一批可复制、可推广、具有地方特色的产业扶贫范例，这些实践模式在扶贫开发重点嘎查村和贫困户中被推广普及，助力鄂尔多斯圆满完成脱贫攻坚的历史任务。

1.1 集约经营带动模式

采用“企业+党支部+合作组织（合作社、协会、家庭农牧场、专业种养殖户等）+农牧户”的集约化方式，即贫困户与有能力的农牧户组成专业合作社（家庭农牧场或专业种养殖户），或由协会（经纪人）带领贫困户与企业对接的组织模式。在这种模式中，企业通过与合作组织签订合作协议，提供全周期、全方位技术支持与后续服务，降低合作组织运行成本和市场风险，合作组织负责组织贫困户生产产品，提供劳动力支持。在利益分配环节，企业主要从产后的加工和销售环节获得利润，在生产环节对合作组织和贫困户让利，形成多赢格局。例如内蒙古羚丰农牧业开发有限责任公司和鄂尔多斯昕农养殖有限公司创造的“放母收羔”和“借鸡下蛋”模式，免费为贫困户提供畜禽及技术指导，帮助贫困户发展畜禽养殖业，并以保护价格进行收购[1]。

1.2 就业创收模式

就业创收模式适用于劳动密集型农牧业产业，对于参与者的劳动能力和技术水平要求较低，在这些产业的生产和流通环节为贫困户提供大量非技术性、低门槛、低强度的工作机会，帮助其增加收入，具有直接、见效快的特点。就业创收模式是鄂尔多斯在脱贫攻坚阶段采用的主要模式之一。

1.3 资产收益模式

资产收益模式不依赖贫困户的独立经营能力，通过赋予贫困户产权或股权，使其通过积累资产并利用这些资产持续收益，从而持久脱贫，具体形式包括两个方面。一是通过流转集体资产及个人土地、草原承包经营权、林权，直接获得租金等收益。二是将集体资产及个人土地、草原承包经营权、林权资产量化入股到新型经营主体，获取分红等收益；将财政扶贫资金或其他涉农财政资金投入扶贫项目或者新型经营主体，折股量化给贫困户，贫困户按股分红。

1.4 “小额信贷+托管”增收模式

由贫困户承贷，企业具体使用，分享收益，有效降低贷款准入门槛，全力推动有劳动能力的贫困户通过发展生产脱贫。实际操作过程中，贫困户通过将贷款资金托管给龙头企业、专业合作组织等新型经营主体经营，享受年终分红。鼓励将无劳动能力、无生产经营条件、无技术和管理经验的贫困户纳入其中。推动扶贫小额贷款与农牧业政策性保险、担保有机融合，多功能、多路径降低贫困户贷款风险。

1.5 混合带动模式

推行“政府+银行+保险+担保+龙头企业+党支部+合作社（协会、家庭农牧场、专业大户、经纪人等）+贫困户”模式，将贫困户参与生产或就业创收模式与资产收益及信贷金融结合起来，既有稳定的资产性收益，也利于提高贫困人口的自我发展能力。

2 鄂尔多斯产业扶贫的成效

2.1 利益联结带动发展

鄂尔多斯推行“党支部+企业+合作组织+农牧户（贫困户）”产业发展模式，将贫困户融入产业链，农企利益联结比例达85%。2020 年，鄂尔多斯产业扶贫入库项目675 个，已经实施项目368 个，受益贫困人口0.74 万人，已经完工项目308 个，占比83.7%。截至2021 年底，鄂尔多斯共培育市级以上龙头企业339 家，产业化联合体59 家，家庭农牧场3 425 个，专业合作社6 436 家，发展社会化服务组织967 个，新型职业农牧民5 972 人，全市紧密型农企利益联结比例达63%，新型经营主体辐射带动能力显著增强[2]。

2.2 金融扶持撬动发展

为解决产业发展资金难题，鄂尔多斯出台《鄂尔多斯市实施乡村振兴战略金融支持产业振兴办法》，设立市级产业振兴专项扶持资金，对所扶持产业实行项目化管理、市场化运作、组织化实施。建立全市金融支持产业振兴项目监管平台，对项目申报、评审入库、风险补偿、贷款投放等实行全过程监管。市本级设立产业振兴专项扶持资金，对选定的入库项目通过依法合规融资担保、产业基金引导、风险补偿基金保障、贷款贴息等方式扶持，有效解决了经营主体融资难、融资贵的问题，极大地调动了新型农牧业经营主体联结贫困户的积极性、主动性。截至2019 年底，鄂尔多斯利用产业振兴专项扶持资金共支持项目156 个，投放贷款4.35 亿元，安排产业扶贫资金1.26 亿元，实施产业项目320 个，落实资金2.66 亿元，受益贫困人口1.16 万人次。鄂尔多斯金融扶持乡村产业发展项目893 个，放贷12.96 亿元，撬动经营主体投资19.8 亿元，示范带动农牧户3 万余户增收致富（包括贫困户超2 000 户），极大地缓解了经营主体融资难、融资贵的问题，探索创新了产业化联合体或区域型产业“整体授信+分户使用+循环使用”金融扶持模式，推动新型农牧业经营主体健康发展，保障农牧户（贫困户）持续稳定增收致富。

2.3 科技服务支撑发展

科学技术是第一生产力，农牧民受教育程度低，时常难以解决产业发展中的技术难题，阻碍了农村牧区产业发展。2019 年以来，鄂尔多斯组建8 支农牧业科技服务队对口服务8 个旗区，分别指导各旗区筛选产业扶贫项目、优化调整产业指导员、特色优势农牧产业发展等工作。

截至目前，科技服务工作队累计下乡2 722 人次，开展农牧民技术培训430 场次，线上通过微信、电话定向指导2 000 次，入户走访贫困户2 599 次，培训指导111 000 人次，发放各类技术资料超4 万册，有效解决产业技术难题2 856 个。科技下乡服务有效解决了产业扶贫过程中的技术难题，真正让技术服务为农牧区产业发展增添了强大动力。

3 鄂尔多斯建立产业扶贫长效机制的构建思路

鄂尔多斯一些地区以特色农业、乡村旅游发展为重点，但新特产业培育不足、缺乏深度市场调研、功能定位不明确、盲目跟风明显、存在同质化竞争。产业扶贫短平快项目多，长期稳定脱贫项目少，产业发展存在低水平、重复性竞争现象，产业基础不牢固，缺少优势主导产业。

另外，扶贫产业链条短，产业发展集中在第一产业，在附加值高和延长产业链部分缺少人力和财力的支持，产业发展乏力，贫困户增收难度大[3]，可从以下方面着手解决。

3.1 完善政策引领，联合多方发力

产业振兴，重在健全与完善体制机制，政府层面应明确政策支持，相关优惠政策重点向贫困地区和贫困人口倾斜，在项目培育、金融支持、设施完善、科技服务等方面持续发力，构建党政牵头、部门行业帮扶、社会参与的脱贫格局。一是持续推进扶贫产业项目库动态管理，重点将辐射带动强、增收效果明显、发展潜力大、市场认可度高的项目纳入库中，同时将产业扶贫专项资金项目全部纳入项目库统筹管理。二是精准把控产业扶贫资金的使用，重点围绕项目的成熟度、发展潜力和辐射带动能力，提高项目筛选效率，成熟一个拨付一个，成熟一批拨付一批，最终形成产业发展的规模效应和品牌效应。三是强化扶贫项目的后续管理，建立扶贫产业管理台账，加强项目实施的跟踪问效，完善防止返贫监测机制，及时落实健康扶贫和残疾人、灾害、临时救助等政策，防止返贫致贫。

3.2 强化主体培育，实现增收致富

推广“党支部+龙头企业+合作社+农牧户（贫困户）”等产业发展模式，将农牧户纳入产业链条，构建紧密利益联结模式和带贫益贫机制，促进农牧业产业发展和农牧民增收。一是因地制宜布局地区脱贫主导产业，着力培育和引进农牧业龙头企业、农民专业合作社、产业化联合体等新型经营主体，不断壮大农牧业绿色特色优势主导产业，打造知名品牌，不断扩大品牌影响力，增强经营主体辐射带动能力。切实提高新型经营主体参与市场竞争的能力，着力扩大市场份额，有效降低参与利益联结机制贫困人口的市场风险，确保贫困户稳定增收。二是鼓励龙头企业牵头组建产业化联合体，建立订单型、托管型、聘用型、担保型等利益联结机制。三是建立规范的集体经济经营管理和利益分配制度，确保生产经营持续健康发展，扶贫项目资金保值增值，贫困人口脱贫致富[4]。

3.3 提升培训服务，促进科学生产

针对贫困户、包联扶贫村、新型农牧经营主体、帮扶干部的不同需求，成立科技服务工作队和选优配强贫困户产业发展指导员，加强科技服务指导，积极宣传产业扶持政策，着重增强贫困户和贫困村的自我发展能力和内生动力。一是加强科技服务，有效推动产业高质量发展。做好农村牧区科技大服务、大培训工作，特别是突出抓好产业扶贫等科技服务工作，帮扶农牧民解决在生产经营中面临的技术难题，为鄂尔多斯农牧业发展解难题、补短板、强优势，形成科技服务长效机制。二是建立产业发展指导员制度，选派懂技术、能实操的科技人员到生产一线解决贫困户技术难题和指导生产经营管理，形成点对点帮扶机制，为产业发展打好科技基础。三是搭建乡村产业振兴的科技与创新平台，发挥科技人才对产业扶贫与乡村振兴的支撑作用。

3.4 培育优势产业，延长产业链条

产业扶贫是我国精准扶贫战略中的重要举措。一是鄂尔多斯选取扶贫产业时要综合考虑区位特点、生态环境、产业基础、资源禀赋、农牧民意愿等因素，因地制宜发展优势产业，坚持脱贫攻坚与乡村振兴有机结合，严格落实产业振兴和产业扶贫政策，建设产业项目库，发挥龙头企业、互助合作社等经济组织的辐射带动作用，做大做强优势特色主导产业。二是发展适度规模经营，从农牧业产品生产、加工、经销等方面延长产业链条，打造优势品牌，加大宣传营销力度，积极向周边市场推广，形成特色品牌。三是坚持生态优先、绿色发展，不断提升农村牧区人居环境和基础设施条件，大力挖掘休闲观光游潜力，推广“乡村旅游+脱贫产业”“电子商务+脱贫产业”等新业态、新模式，促进一二三产业融合发展，实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。

4 结束语

产业扶贫既是脱贫攻坚战中最直接有效的办法，也是实现乡村振兴的关键和核心。但在实践过程中面临贫困人口内生动力不足、农牧业产业化程度低、产业发展支撑体系不健全等问题。为实现贫困人口脱贫不返贫，针对鄂尔多斯产业扶贫中面临的困难挑战，应疏通堵点、解决难点，建立产业扶贫的长效机制，实现鄂尔多斯脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。