四川“夹心层”农户发展困境的调研报告

□周 攀

（中共四川省委党校，四川 成都 610072）

四川山地和丘陵面积占比90%，大多数纯农业村庄因为环境闭塞、位置偏僻而缺少其他发展机会。当地农户整体收入差距不大，富裕和贫困的人群均不多，农户多是贫困边缘人群，也是脱贫攻坚期间最为尴尬的“夹心层”农户，其既没有资格享受政策扶持，也没有能力实现自我发展，空有一腔热情和一身干劲，难以推动经济发展。

当前，“夹心层”农户发展困境已成为实施乡村振兴战略的关键问题，因此课题组深入基层调研困境特点并提出对策。

1 政策依据

习近平总书记强调，“2020 年全面建成小康社会之后，我们将消除绝对贫困，但相对贫困仍将长期存在。到那时，现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排”。展望“十四五”规划，如何提高脱贫攻坚的质量，推动广大农村地区全面振兴仍然是一项艰巨的任务。

2021 年3 月1 日，四川省委、省政府发布的《中共四川省委、四川省人民政府关于全面实施乡村振兴战略开启农业农村现代化建设新征程的意见》中明确要求，过渡期（5 年）保持现有主要帮扶政策总体稳定，并逐项分类优化调整，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移。

为了顺利推动脱贫攻坚向乡村振兴平稳过渡，解决农村人力资源“空心化”问题。四川省早在2018 年11 月出台了《促进返乡下乡创业二十二条措施》（川办发〔2018〕85 号），对返乡下乡农民工、大学生和复员转业退役军人等创业者从项目立项到创业成功全过程、全链条式制定了扶持创业的优惠政策，实现创业过程支持政策全覆盖[1]。

2 调研过程

脱贫攻坚向乡村振兴过渡的关键问题在于“夹心层”农户的管理。贫困户已经得到脱贫攻坚的财政补贴和产业扶持，“夹心层”农户占农村人口的大多数，不可能简单套用财政补贴的帮扶模式，只能转向政府搭台、企业唱戏的市场开发模式。当前农村产业还处于“小、散、乱”状态，小农经济占据主导地位，村集体收入较少，缺乏基本的自我“造血”能力。仅有个别条件优越的农村实现了规模化、融合化发展，村集体年收入较高，进入良性循环的发展轨道。村集体经济的两极分化表明，基层政府的运行体制只能推动个别农村产业的突破，无法带动农村整体产业的发展。

课题组调研发现，“夹心层”农户的务农环境没有大的改善，农业仅是老弱妇孺的“托底”产业，挣钱只能依靠青壮劳动力外出务工，各种人才优惠政策均难以缓解乡村工作“干部难选”“能人难留”的问题。农村产业开发处于孤立无援的境地，村集体收入停滞不前，“夹心层”农户在山区农村占比较高。以2017 年四川拟退出贫困村人均集体经济收入最高市泸州和最低市南充为例，泸州龙马潭39 个村中，村集体年收入10 万元以上的占46.2%，10 万元以下的仍然占多数；南充高坪351 个行政村中，年收入2 万～5 万元有62 个村，5 万～10 万元有15 个村，其中10 万元以上仅10 个村，5 万元以下占比93%。调研发现，年收入5 万元表明村集体管理能力较强，10 万元表明引进了业主，收入再增长只能依靠龙头企业实现规模化或者融合化发展，5 万元以下表明村集体软弱涣散或者发展条件恶劣。因此，应加强村干部的管理，积极引进合格的业主，进而实现村集体收入翻倍目标。

四川山地和丘陵面积占比较大，大多农村缺少发展机会，农户以种植业为主，多为贫困边缘人群，也是脱贫攻坚期间最为尴尬的“夹心层”群体，没有资格享受政策扶持，也没有能力自我发展。其缘由在于偏远山区的发展极度依赖外部资金的投入，农户自身的努力无太大意义，其发展需求处于孤立无援的困境。年轻人外出打工，老弱妇孺缺乏发展产业的能力，能否脱困全看村干部的抱负和能力，个别能力较强的村干部虽能改变全村命运，但是多数村集体无大的起色。县、乡两级政府对多数村庄的奋力挣扎都爱莫能助。乡镇属于纯粹的“吃饭”财政，深知农业的重要却无计可施，只能充当“灭火队”的角色，处理集体经济纠纷；县政府虽有一定财力，却受限于领导任期短暂，难以忍受农业发展的“长弯慢”，只能专注于工业项目的“短平快”，仅剩农业农村局独自应对现代化农业发展的挑战，显然是有心无力。

3 发展困境

3.1 “夹心层”农户缺乏产业发展能力

一是缺乏专业化劳动技能。目前，乡村普遍流传着“世上只有妈妈坏，生的娃儿婆婆带”的调侃，充分印证了农村“空心化”的现状，劳动力流失严重的旱山村留守人口不足1/10，甚至有的行政村常住人口不到20 人。调研发现，农户的传统经验根本无法保证农作物的产量和品质，进而导致农户自营大多惨淡收场。广元、南充等地的旱山村大多没能引进业主，85%左右村集体年收入不到5 万元，没有产业发展能力，而引进业主的村集体年收入大多能突破10 万元。二是无力对接市场资源。不少乡镇反映，大约有20%的村庄无法引进企业是因为村干部的管理能力较弱。例如两个相邻山村，甲村能从土地租金、合同长期经营周期、土地流转合同签订方式等方面给予优惠，吸引龙头企业发展玫瑰、中药材等优势特色产业，进行规模经营和标准化生产，年产值达到3 000 万元。乙村也制定了产业发展计划，却拿不出有吸引力的招商措施。土地流转租金较高，流转协议由农户自行与龙头企业签订，村集体经济组织仅作为签证方，导致无法引进龙头企业，只能搞传统的自主经营，年产值仅为500 万元左右，出现高达6 倍的产值差距仅因为村干部的管理能力不同[2]。

3.2 “夹心层”农户缺乏风险抵御能力

农户自行引入的业主往往存在资金不足、技术落后的隐患，空有发展产业的设想和帮助乡亲的热情，缺乏有竞争力的技术和巧妙的成本控制方式，致使农产品价格波动稍大时会引发大量中小企业主破产跑路，遗留下大片改造变形的耕地，难以恢复耕种，又错过了农时，只能任其荒芜、杂草丛生。同时，存在个别小企业、个体户只为享有国家补贴的情况，一旦察觉国家验收太严格，就会撤资走人，丝毫不会顾忌农户的巨大损失。例如南充某村近66.67 hm2土地承包给某企业种植藤椒树，该企业因为得不到补贴而丢下已经种好的树苗，土地租金也没有兑现，致使群众怨声载道。当然，有不少中小企业苦苦支撑，依靠各种补贴维持运转。

调研发现，不少乡镇超过70%的村集体都是以财政补贴作为启动资金，经营能力弱，大多处于亏损状态，有收益的村集体不到40%。

3.3 基层缺乏农业规划能力

一是乡镇干部支持农业开发虽有心却无力。乡政府只是“吃饭”财政，仅能勉强支持一下“短平快”的文旅项目，根本无暇顾及“长弯慢”的农业开发。发展产业只能依赖村干部的主观能动性，乡镇仅做一些形式上的指导，通常不会深入一线，除非是上级的要求或者规划的项目需要。偏远乡镇物质条件匮乏，更加难以留住乡镇干部，年轻人大多想方设法回到县城。例如某山区乡镇近两年调离回城年轻人就有7 个，均为业务骨干，剩下的年轻干部往往能力、经验都不足，年轻人占比也大幅下滑，严重影响乡镇工作的开展。二是县政府对农业经营直接干预过多且整体规划不足。现代农业市场竞争异常激烈，不论是规模化还是三产融合发展，农业已经成为一项庞大的系统工程，远远超出了农业部门的能力范畴。只有县级领导的高度重视，才能调动环保、经信、市场监管等多部门上下联动，统筹推进农业发展。以两个资源条件类似的山区县甲县和乙县为例，均耗时8 年多发展有机农业，甲县依托大型农业企业落实有机产品质量管理和种养一体化发展，解决了有机农业生产全过程的规范化、标准化问题，确保了有机肥的本地供应充足，有机产品种植面积超过0.27 万hm2，产值超过5 亿元。乙县任由农民专业合作社和种植大户自由发展，种植规模小，只能从外地购买有机肥，有机农产品种植面积仅0.07 万hm2，产值1 亿元左右。分析发现，相差4 倍有余的产业发展速度是源于农业规划体制的差异，甲县落实了县委领导负责、部门协同的有效工作机制，而乙县仅是部门牵头，难以形成发展合力[3]。

4 对策建议

4.1 县乡村联建产业带党组织，提升农户产业发展能力

现代农业的规模化、融合化发展趋势明显，生产管理的难度早已是指数级增长，绝非是当下留守农村的老弱妇孺所能应对的挑战，乡村振兴所需人才在相当长一段时间内都将处于极度短缺状态，可行的解决办法包括以下方面。一是落实县委领导负责、部门协同的农业发展规划体制。县委、县政府是区域农业实现突破性发展的重要领导力量，只有落实县委领导承担农业发展规划的主体责任，才有可能调动各个部门的管理积极性，全面动员县域产业资源投入到乡村产业开发行动中，共同应对现代农业市场的激烈竞争。二是坚持以基层党建引领乡村产业发展，推动县、乡、村三级共建产业带党组织，打破行政条块的分割状态，整合产业带上本地干部、外来业主、专家学者等各类人力资源，以强村带弱村，彻底解决村组织软弱涣散所导致的20%村集体发展停滞问题，积极引进实力雄厚的业主和龙头企业，借助市场主体的技术和资金推动农业生产管理的规范化、标准化进程。三是鼓励村集体经济组织走联合发展道路。县、乡政府牵头成立村集体经济组织的合作平台，集中各方力量探索和孵化新型产业发展模式，对内可以集中力量办大事，汇集各个村有限的资金和土地，谋求整体乡村产业的突破，提高村干部的产业管理能力，推广新型产业发展经验；对外可以统一规范业主的引进行为，避免村干部的各自为战，落实全县的农业发展规划[4]。

4.2 县财政组建农业风险基金，提高农户抵御风险能力

农村产业开发只有贯彻县政府的全盘规划才能避免村干部单打独斗、盲目追逐市场热点导致相互杀价的恶性竞争局面。产业风险基金是落实产业规划的最佳抓手。针对偏远地区对市场资金的极度渴求，村干部在引进业主的谈判中处于弱势地位，缺乏控制交易风险的能力，风险基金可以通过建立项目资金监管机制、激励约束熔断机制、风险补偿机制和风险分担机制，共同维护农民的基本权益不受侵犯，使农户树立起流转土地给合作社发展产业的信心。一是项目资金监管机制。只有严格规范农村引进业主的方式和流程，统一接受风险基金的合规性审查，才可以享受风险担保，推动产业风险监控关口前移，防患于未然，确保产业振兴行稳致远。事前规范业主的引进标准、事中监管项目资金的流向、事后评估项目资金效益，落实各级干部的管理绩效。二是激励约束熔断机制。各级干部年终绩效直接与项目资金效益挂钩，县、乡、村项目资金收益率越高，年终绩效也越高，反之就越低。一旦低于警戒线，就会触发熔断机制，暂停项目运作直至整改成功。三是风险补偿机制。依据信用等级和产业发展基础，给每个产业项目授予不同额度的风险补偿金，解决农户流转土地的后顾之忧，避免“等靠要”思想的形成，逐步培养农户承担风险的能力。四是风险分担机制。财政资金毕竟有限，必须联合银行资金共同化解产业风险。农村产业发展潜力巨大，银行惜贷只是因为缺乏产业风险控制机制，一旦政府明确了风险控制办法，银行资金就会蜂拥而至。

4.3 落实农业园编制管理创新，增强基层农业规划能力

机构规格通常存在“一设定终身”的问题，除非遇上地区建制调整的难得机遇，否则机构成员的个人发展很容易遭遇“天花板”，前进无望，后退可惜，要发展只能跳槽。特别是对于基数庞大的乡镇干部来说，95%的干部止步于副科级，多数人的升职无望只会增加内耗、集聚怨气。参照2015 年四川省委办41 号文关于产业园管理体制改革的精神，农业园区承担着乡村振兴的产业基础责任，相关人员的管理积极性和能力大小关系着乡村工作的全局，必须转变传统的个人绩效考核思路，尽力减少内部消耗，坚决倡导以集体绩效考核为主的体制创新，促进以管委会为整体积极承担产业发展重任[5]。园区的规格直接与全面发展挂钩。明确园区的普惠性产值与机构规格的对应关系，坚持全面考核其在组织管理上落实党建责任、建设班子队伍、完善村民自治等情况，以及在收入改善、生态宜居、乡风文明等方面的指标，管委会可以对照指标自行申请提高机构规格，从科局级到县处级都可以依照指标获得升迁资格，反之指标不合格管委会就要遭受处罚，甚至机构规格会被降低。

农业园的考核激励有其特殊性，在空间管理上不鼓励过度集中化，在产业管理上不鼓励过度单一化，有利于农业园在发展初期探索多种产业形态，适度分散市场风险，逐步规模化、融合化发展，最终建立起适合当地特色的支柱产业。提倡因地制宜，依据特色产业发展情况自主管理园区边界，鼓励园区尽可能吸纳更多村集体参与，加强对园区辐射带动作用的考核。

5 结束语

“夹心层”农户的尴尬地位暴露了基层吸引不了资源、留不住人才的艰难处境，振兴乡村必须解放思想，赋予基层振兴产业更多的制度激励。只有基层留得住人，并加以有效管理，才能实现乡村振兴。