基于预算管理一体化系统建设下项目库完善的实践和思考

王明辉

一、预算管理一体化概述及项目库完善价值

1.预算管理一体化

预算管理一体化系统建设，主要是指以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化思想，以系统化思维和信息化手段推进预算管理工作，提高财政管理能力和水平，构建“互联网+财政”管理体制的重要举措。

2.项目库完善价值

项目库来自现代项目管理实践需求，在预算管理制度日益深化的过程中，项目库概念、理念也在日益深化完善。完善项目库的价值意义可总结如下：第一，完善项目库，可为预算管理工作的开展奠定良好基础。在实际管理工作中，所有预算项目均要从项目库中挑选，严格落实“不入库、无预算”的规章制度。在该情况下，项目库的完善能够进一步为资金使用提供支持，促进资金利用率的提高，同时加强项目储备，充分发挥预算管理中的基础性作用。第二，项目库的完善有助于解决预算管理问题。在预算管理一体化建设背景下，各省市项目库管理“自成一家”，在该情况下，各种、各层级项目库存在衔接性较差的问题。但是通过完善项目库，落实规范的项目库管理，能解决现有问题，提高预算编制准确性。第三，完善项目库有助于促进预算编制科学水平的提高，实现预算计划的规范执行。完善预算管理一体化系统建设下的项目库，能够有效深化“先有干事方案、再研究安排资金”的工作理念，这要求相关部门提前对事业加以谋划、对项目加以确定等，确保项目可行性的把握，有效减少“钱等项目”的情况，以此确保各项预算计划的高效实施。

二、基于实例分析完善预算管理一体化项目库的实践不足

1.实例简述

以N市项目库建设为例，对标财政部预算管理一体化业务规范和技术标准2.0版本，同时积极贯彻落实省对一体化部署要求，在全市项目库的建设上大致进入了一个新阶段。

（1）统一项目标准分类

基于财政部对预算一体化技术标准的规范要求及N市零基预算改革方案的实施，目前一体化项目库分为基本支出项目管理和项目支出管理。其中基本支出分为人员经费和公用经费，项目支出分为基本业务费、专项业务费、发展性支出、补贴清算类支出、其他特定目标类。全部支出均以预算项目的形式纳入项目库，未纳入项目库的项目一律不得安排预算。

（2）实现项目库动态维护机制

项目库常年开放，实行动态储备。基本支出已实现统一由财政设置具体项目及标准、要求，实现定员定额管理，年中须追加的基本支出项目须先由财政部门维护项目库名称信息。项目支出的信息项目在明确纳入预算后，部门可随时在系统中进行项目申报，在根据要求填报完必备信息后送审，报财政部门审核储备入库。

（3）逐步提高项目储备质量

项目库的录入信息逐步规范完善，包含项目类别、项目概述、项目分年度支出计划、项目绩效目标等信息，部门单位须录入完整才能保存送审。同时项目库有严格的审核流程，须经主管部门、财政对口科室、财政绩效科室、财政预算科室逐一审核，重点审核项目支出的政策性和必要性、支出金额的合理性和可行性、项目实施的预期效果、绩效目标的合理性有效性等，经评估后才能最终入库。

（4）实行项目全生命周期管理

在预算管理一体化系统建设的推进下，项目从前期规划、项目储备、项目变更、预算编制、预算调整、项目终止等阶段的有效衔接已得以实现，全流程动态记录和反映项目信息的变化，形成顺向可控、逆向可溯的项目管理闭环。依托一体化系统，对纳入项目库储备的项目实行动态调整和定期清理，经常性项目、阶段性项目在年度结束后自动转入下一年度项目库，一次性项目自动清理。

2.基于预算管理一体化系统建设的项目库问题

项目库作为所有环节的基础，目前存在项目库与其他模块衔接等问题，且维护质量相对较低。经分析，现有问题可总结如下。

（1）储备项目质量不高

项目库的建设切实提高了预算编制的效率、准确性和规范性，强化了预算硬约束，加强了预算编制和预算执行之间的有效连接。但由于建设时间短，缺乏有效的宣传培训，基层部门单位对项目的要素填报不了解。加之部门单位项目库填报主要由财务人员落实，对项目的可行性研究论证、具体实施计划等不了解，与单位内部科室之间缺乏有效沟通，最终降低了项目编制质量。个别单位财务人员业务能力有待提高、认识不足，对项目概述依据等要素简要填报，项目类别选择有误，同类型项目（如后面加个数字）多次重复申报，漏填资产配置信息，这些情况屡见不鲜。上级为跟踪项目执行情况，目前采用一个本级储备项目只能关联一个上级转移支付项目，如果一个项目有多个层级的资金渠道，那基层单位必须储备三个同类型项目（添加上级文号以区分），这就加大了基层单位工作量，也不利于项目管理，影响项目库质量。

（2）项目管理分析仍有待优化

从系统运行情况来看，目前系统对于项目库的应用仅停留在项目申报后作为连接后续预算编制、执行流程的一个功能，项目库中的各类项目在储备入库后不能进行有效的分类整理，未设置如项目实施目标、项目特征、热点政策、热点战略、是否涉及民生支出等重要指标，未能实现对项目的排序；目前财政只能依靠系统的统一报表输出功能来获取项目库的部分基础数据，未能实现依据各地需求定制报表，查询分析的辅助工具不足，无法满足财政对本地区业务管理需要和统筹预算资金安排的功能要求，最终影响预算管理工作的开展质量；单位的项目目前只能在年度结束后系统根据项目存续状态自动转入下一年度项目库，单位不能及时根据项目的进度、状态自动标识项目状态，达不到项目的实施动态管理，不能及时清理已结束或已终止的项目，项目的退出机制仍要继续完善。

（3）项目绩效指标体系未完全建立

依托预算管理一体化系统实现在部门和单位申报项目时，已经强制要求在一级绩效目标的产出指标、成本指标、效益指标、满意度指标下至少要录入相应个数的三级指标，未按要求设定绩效目标或审核未通过的项目不得纳入项目库。审核单位储备项目及系统的建设情况，可发现绩效目标建设仍存在以下三个问题：一是单位编制的绩效目标普遍存在质量不高，不能清晰反映资金的预期产出和效果，设定随意，无法量化考核，定性表述不具有可衡量性等问题；二是目前指标库是由单位此前储备的绩效目标形成的，但不能通过单位、行业分类、项目名称等来筛选查找，同时不能审核设置比较优秀的绩效目标；三是上级下达的专项，基层单位仍要重复录入绩效目标，上级录入的绩效目标没有同步下来以供参考或者直接生成。

三、思考预算管理一体化系统建设下完善项目库的实践路径

1.多维度提升项目储备质量

一是加强宣传指导培训。市财政部门需要发挥牵头组织作用，切实履行指导和监督职责，积极协调各预算单位全面做好项目入库前期各项准备工作，确保项目库工作有序推进；积极组织各预算单位财务会计人员进行项目库培训，详细讲解项目入库要求、项目申报要素、项目审批流程和单位相关责任，指导单位具体操作流程并进行答疑解惑，加深与会人员对项目库的储备入库认识，切实提高预算单位工作人员的业务素质。同时，应进一步规范本级项目名称填报，名称要基本涵盖项目支出主要内容、用途和预期目标，原则上不将文件标题作为预算项目名称，完善项目分年度预算安排机制，根据实施计划确定分年支出计划。二是加强整合各预算单位的专项资金。应整合归并支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目，归并整合优化零星、小散资金，设立重大专项，并按照轻重缓急原则调整支出顺序和规模，提出保障重点，有效减少单位工作量，提升项目库编制质量。三是强化项目编制质量考核机制。财政部门应定期开展项目申报和预算编制质量的考核，加大项目库的入库审核力度，明确审核要点和规范，对申报项目内容不规范、立项依据不充分、申报资料不完整等问题，及时退回修改，严把审核关口，将审核责任落实到位，逐步提高项目编报和预算编制的准确度和规范性。

2.优化项目管理机制，规范项目管理

一是加强顶层设计，建章立制。为规范和加强财政资金管理，充分发挥项目库对预算的约束和支撑作用，逐步构建起规模适度、结构合理、重点突出、管理规范的项目库管理体系，市财政需要研究制定出台项目库管理办法，规范项目申报、组织论证、审核评审、滚动管理等业务流程，明确各部门职责，进一步规范项目库管理。二是对预算管理一体化系统的汇总统计分析功能予以强化，尤其是项目库汇总工作，应当充分挖掘数据潜力，实现数据的自动汇总，汇总明细由系统批量生成并提供给相关单位，实现项目储备的常态化、动态更新。三是建立动态管理机制。结合中期财政规划编制工作，加强对单位根据其主要职能、重大改革、重要政策和重点项目等的系统梳理指导，促进政策与预算相结合，形成常态化、机制化的专项资金立项申报制度；对专项资金清单实施动态管理，及时调整。重点针对政策目标完成、设立依据变更、政策内容变化、支持方向重合、绩效评价不合理的项目，按程序调整项目库信息，建立定期评估和退出机制。四是加强模块联动与衔接，持续推进项目库信息优化。通过流程优化，不断提升项目库与资产配置、政府采购、绩效目标、单位核算等多个模块的有效衔接，形成各流程环节的相互约束、相互衔接、相互反馈的机制。

3.强化绩效理念，深度融入项目库管理

加快分行业、分领域、分层次核心绩效指标和标准体系建设，建立健全绩效指标库及其相应的基础数据库，从源头上有效提升预算绩效管理水平。加强绩效指标入库审核，统一规范绩效指标设置。严格绩效目标管理，按照“高度关联、重点突出、量化易评”的原则，合理设置绩效指标，突出项目核心产出和效果，科学设定绩效指标值，未按要求设定绩效目标或审核未通过的，一律不纳入项目库，不得安排预算。应加强部门评价和单位自评，客观反映绩效目标实现结果，提高评价质量。依托一体化系统，强化绩效监控，对绩效目标实行动态监控，及时纠偏，确保完成既定的绩效目标。定期对项目绩效目标完成情况进行评价，并将评价结果作为项目纳入预算安排的重要依据。应加强绩效结果应用，建立健全绩效评价结果反馈整改制度，将绩效结果与完善项目库建设、调整预算安排有机衔接，对实施效果不明显、发现问题较为突出的项目和单位，不安排或少安排预算，提升资金使用效益。

四、结语

综上所述，通过在预算管理一体化系统建设过程中完善项目库，能够实现对资金的严格控制，提高资金利用率的同时避免不必要的资金浪费。在项目库实际完善过程中，可做好功能模块与项目管理的衔接，为预算、资产全过程管理奠定良好基础。同时，应优化项目管理流程，加强分类管理，以此促进入库项目质量的提高。