我国税收执法风险问题研究

杨硕

自国地税合并以来，税务部门内部结构不断优化，税收征管方式、执法手段不断创新，税收执法相应地取得了一定成效。但是各种税收执法方式的变革和创新同样给税务机关带来了挑战，比如税收执法依据不足、税收执法环境越发复杂、缺乏执法人才支持、没有完善的监督体系等。为应对以上执法风险，可以通过健全税收法律法规，营造良好的税收执法环境，加强税务队伍建设，建立科学的执法监督机制来降低税收执法风险。

相关概念

一、风险

风险，就是指某种特定的危险事件（事故或意外事件）发生的可能性与其产生的后果的组合。当然，研究风险的角度不同，我们对于风险的认知会出现一些偏差。但不可否认的是风险是客观存在的，存在于我们社会生活的各种活动中。不过，风险是可控的，我们可以通过发挥主观能动性来避免风险的出现或者让风险的损失降到最低。

二、税收执法

税收执法是一种具体的行政行为，它作为国家行政机关重要的执法活动之一，是指国家税务机关以及工作人员，依据法律规定的职权和程序，将国家税收法律法规适用于纳税主体。

三、税收执法风险

税收执法风险是指税务机关在税收执法活动中，违反法定程序、违法行政、越权行政或滥用职权的行为。从总体上看，税收执法风险主要是指纳税人对税收法律法规不了解，对税务机关及税务人员的执法行为不理解或产生误解，从而引发纳税人对税收法律法规的质疑和反对。

目前我国税收执法风险问题的表现

现阶段，我国税收执法风险主要表现在以下几个方面：一是行政管理部门内部执法不规范；二是纳税人与税务工作人员之间权力滥用或权力失衡；三是社会上某些消极因素对税收工作的影响和破坏力不断加大；四是个别税务部门领导不严格依法行政，不注意维护税收法律尊严，造成税收违法现象增多；五是部分税收执法机关或税政管理部门对存在的执法不严、执法不公等问题采取包庇、袒护或变相庇护等现象。

具体来看，在执法主体方面，税收执法主体不合法。纳税人的税务登记和发票管理、纳税申报等税收征管的各个环节都存在着执法主体不合法现象，有的税务机关既是税务登记人又是征管人，既当税务稽查队又当纳税人；有的税务人员既是纳税人，又是扣缴义务人；等等。上述这些均不符合法定要求，给纳税人造成了许多困扰和麻烦。在执法程序方面，税收执法程序存在着立法不足、内容不全、标准不一、规范不严等问题。例如，有的税收管理工作缺乏制度保障，难以有效地规范和约束征管人员；有的纳税评估人员缺乏风险意识，在评估过程中存在主观随意性大等。在税款征收方面，有的税务人员工作随意性大、自由裁量权滥用问题突出。表现在征收方式方法方面，对新的征管模式还没有适应新的征管环境和纳税服务需求，以及在旧征管模式下征纳双方权利义务失衡问题还没有得到有效解决，等等。

现阶段产生税收执法风险的原因分析

一、税收法律法规不健全

（一）税收立法层级较低

随着我国各个税种的立法工作不断取得新成就，我国税收法律体系日趋成熟。但是税务系统改革后，形成了由总局和地方双重管理的局面，由于地方政府担任着振兴地方经济的重任，为发展好本区域的经济，会根据自身的情况制定有利于本地区的政策，并且有很大的随意性，而不是由全国人大立法统一规定，导致不同地方执法依据不统一，成为执法风险的一大来源。

（二）税法具有滞后性

由于社会经济发展情况千变万化，税法的滞后性是指一些税收政策的推出与实施不适应社会发展的需求，在面对不同的情况时，有时候会导致执法无所适从。例如，《中华人民共和国企业所得税法》规定了企业的“利润分配”“提取法定公积金”“提取公益金（股本）”等7种所得。但是这些所得在会计处理上是不计入企业收入总额的，而这7种所得也在纳税人所缴纳的税款中扣除掉了。再比如，《中华人民共和国个人所得税法》明确规定从工资、薪金取得的收入免税，从生产经营中取得的所得免税等规定，但在实践中这些优惠政策并没有得到很好落实。

二、税收执法环境复杂

随着我国税收征管体制不断改革，税收工作的执法环境也是越来越复杂，表现在：一是税款的征收过程中会出现一些问题，比如当地经济出现下滑，从而造成脱离实际情况盲目追求税收收入的一种现象。在实践中表现为预征税款、虚征、应退不准退等不规范手段，不仅违背了依法治税的原则，还会造成税收执法风险。二是税务管理方面越来越复杂，包括纳税人的税务登记、纳税行为的认定、納税申报等管理工作。例如，在实际税收执法过程中，执法人员对于纳税行为认定不清晰从而引发税收征收风险。三是纳税人的纳税遵从度不高，与发达国家相比还有一定的差距。由于部分纳税人对税收政策不了解，税收政策的具体落实存在一定的偏差，纳税人的整体素质参差不齐；纳税不遵从的成本不高，导致部分纳税人想方设法地偷税、逃税。

三、税收执法队伍建设不足

税收执法队伍建设不足表现在政治理论学习不够深入，政治思想觉悟不高。个别领导干部不重视自身学习，对有关的法律、法规、规章了解不够，存在学用脱节现象。特别是税收工作新政策和新业务学习，更是少之又少。个别基层税务人员业务素质较低，知识结构更新慢，执法水平亟待提高。存在着“新官不理旧账”现象。

具体来看，税收政策是不断变化的，一些基层干部在完成本职工作后，认为税收工作没有必要再去学习相关的新知识、新政策；一些业务部门和基层税务人员能力不足，对有关税收法律法规制度规定理解有偏差、把握不准，出现“以事论事”现象；少数税务人员存在“等、靠、要”思想，存在着执法不严格不规范问题。例如，没有严格按照法定程序进行执法，执法方式方法过于简单；有的税收处罚内容依据不充分，处罚标准不明确；对“双罚”案件的处理程序等规定把握不准。还存在着执行政策不够到位问题。例如，对重大税收违法案件的执法力度不够，对税务人员有案不查或查而不当的现象比较普遍；有的税务人员在税收征管中有选择性地执行国家法律政策和税法；有的基层税务机关在纳税服务方面还存在着态度生硬等问题。

四、监督管理机制不健全

（一）税收执法监督不到位

税务机关内部监督主要是税务部门的内部监督，如内审、审计和纪检等机关的监督。内审、审计和纪检等机关都具有一定的独立性，而且它们对于税务执法活动有着不同于其他机构的特殊要求。税务部门内部各部门缺乏联动，有些基层税务机关存在着职责不清等问题，这就使得税务部门的执法行为容易出现偏差，进而引发执法风险。外部监督主要依靠社会监督以及纳税人监督，税收执法工作存在信息偏差，纳税人不了解纳税信息，无法对纳税情况做出判断；社会缺乏相应的沟通监督渠道，对税收执法不当等问题无法向税务部门反映。

（二）考核机制存在缺陷

科学的考核机制能够提高税收执法工作的质量和效率。但是基层税务局有些考核指标的设计并不合理，考核内容并不能较好地反映工作实际。比如在制定税收收入的指标时，往往只是根据一定的增长率或去年的指标下达本年度的税收任务，并没有对当地的经济发展水平以及形势展开调研，在制定考核指标时缺乏有效的依据；监督考核机制只针对执法结果，没有做到监督整个执法过程，导致不能及时发现执法人员潜在风险而引发了更严重的执法不良后果。

针对我国税收执法风险的对策

一、逐步健全税收法律法规

完善税收法律制度，是建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。《中华人民共和国税收征收管理法》的制定，体现了“依法治税”原则，进一步明确了税收管理体制，明确了各税种、各管理环节之间的关系与分工。同时，对新形势下如何加强税收法治建设做了进一步的规范和补充，这也是适应我国社会主义市场经济体制改革需要所采取的重大举措。

第一，要加强税收立法制度建设，完善宏观税负、税目、税率、税基等各项具体制度的规定；第二，要加快税收立法工作进度，在制定和修改税法时尽量考虑各种因素，尽可能将一些新的情况及矛盾解决好；第三，要加快立法工作进度与效率，进一步明确各个环节的权力配置与制约制度；第四，逐步完善地方税法规，根据地方的实际发展状况，让税收法规更符合地方特点，防范税收执法风险。

二、加强税收执法队伍建设

（一）建设更高水平的税收执法人才队伍

首先，对执法队伍进行理论知识的培训，学习基本税收法律知识，提高执法队伍依法办事的能力。其次，可采取“导师帮带”等方法助推年轻税收执法人员在实践中锻炼成长，传承执法经验，为税收执法工作提供执法人才保障；聘请专业税法人才培训执法人员，让执法行为更专业、高效。最后，可以加强人才库建设，借鉴其他执法部门的经验，建立专业执法监督等人才库，在面对重点工作、突发情况时可迅速组织执法人员合力解决问题，提高执法专业化程度。

（二）实行岗位轮换制度

国地税合并以来，税收征管体制不断地变革，对执法队伍专业化要求提出了更高的标准。对一些重要岗位、专业岗位实行定期轮换制度，既符合税收执法工作专业化的需求，也在一定程度上可以更好地锻炼税收执法人才干部，有效解决“人情执法”、执法不严等问题。

三、建立科学的税收执法监督体系

监督作为税收执法的最后一道防线，能保障税收执法的合法性、规范性、公平性。发挥监督的作用，才能更好地将税收执法风险控制在合理的范围内。监督是一个过程，是动态的，要摒弃过去事后监督的错误思想，把监督贯穿于税收执法工作的方方面面，通过全方位的监督来掌握税收执法工作的实际效果。自觉地接受上级的监督，税务部门内部各职能部门相互监督，发挥纪检监察部门的监督作用。严肃责任追究，加大责任追究力度。建立监督重点调整机制，适时地调整监督重点，让监督的对象与税收执法工作重点相匹配。可以搭建监督信息发布平台，让税收执法工作人员了解监督重点，预防以及调整自己的行为。

发挥好社会舆论监督以及纳税人监督的作用。首先，建立公开、透明的税收执法信息平台，让纳税人更清楚地了解纳税信息。其次，畅通监督举报渠道，开通监督举报服务热线，针对纳税人的举报信息进行及时的反馈。还可以建立举报有效奖励机制，鼓励社会及纳税人对税收执法进行监督，进一步规范税务部门执法工作。

四、营造良好的税收执法环境

（一）营造良好的税收执法内部环境

首先要加强执法人员税收执法风险意识教育。执法人员的思想决定了他的执法行为，让执法人员树立风险意识是营造良好的稅收执法环境的保障。一方面，可以选取税务部门出现执法问题的案例予以警示；另一方面，可以通过日常的内部宣传引导，提高执法人员风险意识水平。

其次要加强税务机关内部联系。一方面，中央要与地方税务机关加强联系，定期开展专项会议，及时对相关政策进行解读，帮助地方税务部门更好地运用政策。另一方面，要提高税务机关内部各部门协同性、全局性。明确各部门的职责，建立各个部门联动机制，使各部门统筹协调，降低税收执法风险。

（二）营造良好的税收执法外部环境

首先要加强税法宣传工作。随着互联网的普及，各种各样的宣传方式层出不穷，可以采用直播的方式进行税法的宣传，组建专业直播团队，推出税法代言人，吸引粉丝，扩大影响力，并且直播方式要多样化，直播内容也要有针对性。注重多个平台同时进行，进一步扩大直播影响力。直播风格也要接地气，营造轻松氛围。创新宣传手段，利用手机APP推送典型的纳税案例，让纳税人了解偷逃税的严重处罚后果，让纳税人意识到依法纳税的重要性，从而提高纳税遵从度。

其次要优化纳税服务。税务部门要转变税收执法观念，采取人性化的税收执法方式，简化审批流程，提高办事效率。利用好“金税三期”系统精准识别纳税人，提供统一规范的信息服务、办税服务、征纳双方互动服务；同时，通过信息网络平台及时为纳税人推送纳税信息，建立网上纳税通道，异地办税，逐步实现纳税人足不出户就可以办税，减轻纳税人办税负担，切实为纳税人纳税提供便利。（作者单位：河北经贸大学）