株洲市农村承包土地经营权交易市场运行存在的问题与对策研究

□刘小溪

（湖南工业大学，湖南 株洲 412008）

土地是农村生产要素配置的基础，土地资源的管理及利用决定了农业生产的效益和规模。加快土地流转能有效推进资源转型升级，是促进农村生产要素加速流动和优化配置的有力抓手，也是带动农村经济发展和农民增收的有效途径。因此，近年来各地开始积极建立以承包土地经营权为主的农村产权交易平台。湖南省株洲市于2020 年11 月建立了交易平台，以促进株洲市农村承包土地经营权交易市场健康发展，但在交易平台的运行中还存在着相关问题，有待进一步解决。

1 相关概念和理论概述

1.1 农村产权

农村产权指农村集体所有的资产、资源，是我国建立在农村土地集体所有基础上的一种产权制度，主要包括宅基地使用权、农村土地承包经营权、集体资产使用权、林权、滩涂及水域养殖权和“四荒地”使用权，即农村集体土地及其附属物的产权[1]。

在我国，土地从根源上只有两种所有制，即国家所有和集体所有。《中华人民共和国土地管理法》规定，城市市区的土地归国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定归国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。在城市，土地主要为国有制，企业和个人通过缴纳土地出让金，获得土地使用权。在农村，土地归集体所有，村集体经济组织成员拥有承包权和使用权，不需要缴纳土地出让金，在取消农业税和农村传统的“三提五统”后，农村产权逐渐具有了“公有私用”的属性，即集体拥有土地所有权，但不享有收益权，农户拥有土地使用权，一定程度上自由使用，享受收益，但不允许自由上市交易。

1.2 农村承包土地经营权

农村承包土地经营权是指农村居民通过承包的形式，获得农村土地的经营权，并在一定期限内享有土地使用、收益、转让和抵押等权益的权利[2]。承包土地经营权是中国农村土地制度的基石，既保障了农民的土地使用权和经营权，也促进了农村经济发展、农民增收。

1.3 农村承包土地经营权交易市场

农村承包土地经营权交易市场是指为农村土地经营权依法流转交易提供服务的平台，主要包括农村土地经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、农村产权交易中心（所）等[3]。这一市场的设立旨在促进农村土地资源的优化配置和提高农民的土地经营能力，进一步推动农业现代化和农村经济发展。

2 株洲市农村承包土地经营权交易市场运行情况

株洲市农村产权流转交易中心成立于2020 年11 月，注册资金5 000 万元，是由政府主导、具有公益性质、株洲市唯一从事农村产权流转交易业务的专业服务平台，也是湖南省首家构建“全市统一、市县镇村四级联动”服务体系的专业服务平台。该中心设立了市级交易场所，下设醴陵、攸县、茶陵、炎陵、渌口5 个县（市）区级分支交易机构，主要提供农村承包土地经营权、林权、农村闲置住宅使用权、集体经营性建设用地使用权、农村水域和滩涂养殖权、水利设施使用权和经营权、农业类知识产权等流转交易服务，以及从事农业产业项目招商和转让、农村建设工程招标代理、大宗农产品交易等。

2.1 基础业务开展情况

株洲市农村产权交易市场以助力乡村振兴、深化农村产权制度改革为宗旨，积极推动农村产权的流转和交易，促进要素资源的流动，推动株洲市农村经济的发展。2022 年，该市场共受理业务112 宗，涉及流转金额2.3 亿元，涉及流转面积9 533.33 hm2和材积520.91 m3。其中攸县分中心2022 年5 月份实现自主创收，创收业务共计5 笔，分别为土地流转项目办理交易鉴证书1 宗，林地流转项目办理交易鉴证书2 宗，为企业做农业相关政策咨询服务2 宗，是拓展市场化业务，创造可盈利模式的良好开端。

截至2023 年6 月15 日，株洲农村产权交易市场已完成交易项目661 宗，交易金额合计8.9 亿元，流转面积达2.95 万hm2。其中土地经营权1.23 万hm2，林权1.72 万hm2。

2.2 金融服务开展情况

为优化营商环境，降低市场主体交易成本，株洲市农村产权交易市场率先构建了“政、企、银、交、担、保”六位一体金融服务模式，联合建设银行、株洲农商行、农业银行、招商银行、株洲市融资担保有限公司、省农担株洲分公司等金融机构为农业经营主体提供农村信贷支持，同时积极推进《株洲农村产权抵（质）押贷款登记管理办法（试行）》文件出台，为株洲市农业生产经营主体拓宽融资渠道，有机结合了株洲市农村产权交易市场的平台优势与银行机构的金融优势。截至2023 年6 月15 日，株洲市农村产权交易市场促成涉农金融贷款49 笔，合计金额6 629.8 万元。有效解决了涉农企业及经营主体融资难、抵押难的问题，为涉农企业、经营主体筑起了“防火墙”。

3 株洲市农村承包土地经营权交易市场运行中存在的问题

3.1 市场定位存在问题，对政府补贴依赖较大

株洲市深化改革委员会在《构建株洲市农村产权流转交易市场体系实施方案》中明确指出，株洲市的农村产权交易必须坚持“政府主导、公益性方向”与“市场化运作”相结合的原则，坚持政府主导、为农服务宗旨，突出公益性，不以盈利为目的，促进城乡生产要素双向流通和资产资源优化配置，充分发挥其服务农村改革发展的重要作用。株洲市农村产权交易市场前期定位突出公益性，基本上没有营业收入，根据上述方案中的有关保障要求，运营前5 年，市财政补助平台200 万元/年，县财政补助平台100 万/年，但在实际运行过程中，因近年来各市区政府财力资源紧张，补贴资金很难到位，而农村产权流转交易平台前期建设投入较大，且平台定位为公益性质，造成交易市场运行缺乏资金流的支撑。

3.2 农村产权确权难、评估体系不合理

农村产权确权难是目前全国农业农村面临的首要难题。我国农村的土地面积大、农民承包的土地较为分散且户数多，受地形影响，土地形状不规则，确权较困难，且农村乡镇的工作人员素质偏低、人员较少，影响农村产权的登记工作。有些土地因为历史遗留问题，存在产权不清晰、面积不准确等问题，给农村产权的确权工作带来困难。农村产权的抵质押物确权登记不明确，造成金融机构及担保公司认定、评估价值也存在困难。缺乏业内公认的、值得信赖的农村产权价值评估机构，不同的评估机构可能会对抵质押物的价值评估存在较大差异。一方面因为农村产权的价值核定确实存在困难，另一方面因为会出现人为判断差异，可能存在抬高或者降低抵质押物价值的情况[4]，也有可能存在人为协商决定抵质押物价值的现象，严重影响了金融机构和担保公司对抵质押物真实价值的判断。

3.3 政府未及时出台相关监管法律法规

株洲市农村产权流转交易市场的运转缺乏系统的法律法规体系和统一的管理和监督模式，日常业务的主管部门和监管方式不明晰，交易范围和监管形式不明确，导致行业监管部门工作难以开展，容易形成行业监管漏洞。株洲市政府关于“四级联动”和“考核办法”的政策文件未及时出台，导致在农村产权流转交易的过程中，出现部门协调联动困难，交易品种受局限、“四级联动”工作推进缓慢等问题，不利于株洲市全面开展农村产权流转交易服务工作。

3.4 数据互联有待打通

株洲市农村产权交易市场暂时未获得市行政审批服务局的林地、土地确权数据授权，在实际业务办理过程中，办理交易、权属查询、项目信息录入系统等存在诸多不便。

3.5 金融服务拓展能力不够

农村金融是金融体系中较为薄弱的环节，农业受自然环境的影响较大，风险较大，金融机构发放贷款时，可能会面临风险与收益不对等的现象，风险高而收益较低。而株洲市目前并未设立相应的风险补偿机制，当发生农村金融风险问题时，没有风险补偿资金能弥补金融机构资金损失，导致金融机构及担保公司在涉农信贷方面，往往选择经营状况较好的涉农龙头企业来降低并防范风险，无法有效解决农村金融“小”“散”“多”的本质问题[5]。

3.6 交易品种不够丰富

株洲市农村产权交易市场交易品种从探索初期的农村承包土地经营权、林权、集体资产，拓展到养殖水面经营权、林木采伐权、公安罚没资产处置等七种交易品种，但交易品种仍然比较局限，不够丰富。

4 相关对策和建议

4.1 坚定不移走市场化道路

株洲市农村承包土地经营权交易市场以“政府引导、市场化运作”为定位，如何在交易所的公益性与市场化之间做平衡，决定了该交易市场后续发展是否顺利。在具体执行的过程中，市场定位要明确，出发点是平台性和公益性，首先要确保农业、农村、农民的利益。明确了出发点和根本点才能够有效指导交易市场较好地承担公益性服务。在发展前期，政府会补贴公益性服务，但发展的落脚点是坚定不移走市场化路径，要充分利用自身的优势，充分调动社会各界积极参与，吸引各种要素资源进入交易市场，向市场要发展、要效益，实现自我“造血”功能，才是长远发展之路，才能逐步淡化对政府行政化主导和政府补贴的依赖。只有切实落实市场化运作，该交易市场才能既完成农村产权交易的任务，又能准确把握交易内容和项目，真正实现“市场作为资源配置的最有效手段”，持续坚持公益化、平台化。

4.2 加大农村产权确权工作力度，建立农村产权价值评估机构

农村集体土地确权难主要体现在农民的思想意识不强、部分土地权属存在争议。首先，要提高农民思想认识，加大土地产权登记发证宣传力度。其次，相关部门（农业农村局、林业局、水利局、自然规划局等相关部门）要全面查清农村权属状况，依法妥善处理好权属主体。再次，政府相关部门要完善纠纷解决机制，提高调解效率。最后，株洲市有关部门应完善产权制度，建立科学合理的、受农户、担保公司和金融机构认可的产权价值评估机构，以便准确有效评估农村产权的价值，保障各方的利益，同时也真正体现农村产权的价值。农村产权评估机构在对农村产权进行评估以后，应向各方出具书面证明材料，为担保公司和金融机构对农村产权的价值判断提供依据。

4.3 构建完整法律法规体系，完善相关政策文件

推动农村交易市场制度化、规范化发展，需要构建系统、完整的法律法规体系，逐步形成用于农村产权交易行业管理的法律框架，以及各类交易原则与标准程序、市场准入规则、参与主体交易准则和中介机构行业管理准则，把控农村产权交易市场运行情况。株洲市政府应及时出台“四级联动”和“考核办法”的政策文件，推动株洲农村产权流转交易发展。

4.4 整合资源，实现数据共享

充分发挥大数据平台优势，联合“智慧株洲·诸事达”社区乡村板块，对资产、资源、土地等经营要素信息进行统筹采集、整合、共享、集中发布，推动农业全产业链上下游衔接，将平台打造成为一个具有大数据信息共享功能、农村金融服务功能、招商引资功能的综合性乡村发展平台。

4.5 强化金融平台赋能

首先，株洲市农村产权交易市场要努力推动株洲农村产权抵（质）押贷款登记管理办法的落地实施，促进农村产权有序流转交易，拓宽农业生产经营主体融资渠道。其次，要以科技金融平台为基础，加大与供销社、企业、银行、担保公司等平台的合作力度，建立联动机制，创新服务模式，优化服务渠道，为新型农业经营主体和小农户提供快捷、高效的金融服务。最后，探索新型抵押融资模式。在交易鉴证、抵押登记、银行贷款的基础上，积极探索用政策担保、风险补偿和不良资产处置进行赋能，形成全链条的抵押融资模式，解决“三农”融资难、融资贵问题，在盘活农村产权资产的同时，获取增值服务收益。

4.6 创新交易品种

株洲市农村产权交易市场要根据株洲市的实际情况，在国务院相关文件规定的交易品种基础上，加大创新力度，不断拓展交易品种，重点拓展农村建设项目招标、储备粮交易业务、农村集体经营性建设用地等交易品种。对标德阳、浏阳等地的农交所，组织业务人员随岗跟班学习，引入相关操作模式，为交易品种入市做好前期准备。

5 结束语

农村承包土地经营权流转交易市场是具有较高应用价值的研究领域，涉及主体多、研究内容广，需要更多的学者共同研究和探讨。由于文章篇幅有限，不足之处有待进一步完善和深化。在我国经济发展的进程中，随着农村产权制度的改革和农业产业结构的调整，乘着乡村振兴战略的东风，农村承包土地经营权交易市场将得到进一步的发展，推动社会主义新农村的建设。