农村集体产权制度改革进程中面临的挑战与突破

□杜 静

（龙岩市新罗区农业农村局，福建 龙岩 364000）

近年来，我国高度重视农村集体产权制度改革，作为新时期农村改革和发展的重要内容，这一改革对于促进农村经济发展和实现乡村振兴具有重要意义。在改革进程中，面临着诸多挑战，亟须寻找有效突破口。文章旨在深入分析农村集体产权制度改革的背景及重要意义，并探讨改革过程中面临的治理困境及化解路径，以期为进一步推进农村集体产权制度改革提供理论依据和实践指导。

1 农村集体产权制度改革的背景及重要意义

自2014 年国务院发布试点方案以来，农村集体产权制度改革逐步展开，旨在打破传统限制，提高农村经济发展水平，实现农民共同富裕，为乡村振兴提供基础。农村集体产权制度改革具有重要意义和深远影响，有助于优化农村资源配置，明确农民在集体经济组织中的权益，保障农民合法权益，缩小农村贫富差距；促进农村经济持续发展，实现乡村全面振兴；引入现代企业制度，优化管理体制，激发农村集体经济活力，提升经济内生动力，推动健康发展。据统计，截至2020 年4 月，全国已有36 万个农村完成股份制改造，涉及农民近6 亿人。新罗区是全国第三批农村集体产权制度改革试点，295 个村（社区）已完成清产核资，基本完成了各项改革任务。农村集体产权制度改革为农村发展和乡村振兴提供了有力支持[1]。

2 农村集体产权制度改革中面临的治理困境

2.1 清产核资过程中存在的问题

在农村集体产权制度改革中，清产核资是关键的一环。清产核资过程中面临一些实际问题，这些问题可能影响农村集体产权制度改革的公平性、效果和可持续性。

一是清产核资过程中的资产清查不彻底。资产清查作为改革的前提，直接影响资产的准确性和公平性。由于农村信息化水平较低，部分农村集体经济组织在实际的资产清查工作中不全面、不彻底。部分地区的资产登记和管理制度不完善，使得资产清查过程中难以发现和纠正历史遗留问题。存在村集体陈年旧账多、年限长，许多资料不完整，核实解决难度大，清产核资清理出来的呆账死账无法处理；成员身份确认工作矛盾多，成员身份界定过程中，村规民约与法律相抵触，特别是涉及离婚妇女问题，出现“两头空”的现象，无法解决。二是资产评估方法不统一。资产评估是清产核资的核心环节之一，直接关系到资产价值的准确性和公平性。由于缺乏统一的农村集体资产评估标准和方法，各地在实际操作过程中多根据自身情况采用不同的评估方法和依据，导致评估结果不一致，影响股份制改革的公平性。部分地区的资产评估过程受地方保护主义和利益输送的影响，导致评估结果失去客观性和公正性[2]。三是资产权属界定模糊。在清产核资过程中，部分地区资产权属界定不清晰，容易引发权属纠纷。这主要是因为农村集体经济组织与村民之间、农村集体经济组织之间的资产权属关系复杂，且历史遗留问题较多。例如，部分地区的土地、林权等资源的使用权和产权关系不明确，导致清产核资过程中难以界定资产归属。部分地区村民对资产权属的认知存在误区，参与和配合清产核资缺乏积极性，使得权属界定变得更加困难。另外，部分地区政府部门在资产权属确认过程中的监管和指导不到位，权属纠纷难以解决。四是清产核资过程中的信息披露和公示不足问题值得关注。信息披露和公示是保障农村集体产权制度改革公平性和公开性的重要手段。部分地区信息披露和公示工作制度不健全、不全面以及信息披露不及时，导致在实际操作中信息披露和公示过程存在操作空间。部分地区政府部门和农村集体经济组织对信息披露和公示的重要性认识不足，使得公示环节形式化、走过场。缺乏有效的信息披露和公示，导致村民对清产核资产生质疑和抵触情绪，影响农村集体产权制度改革的顺利推进[3]。

2.2 股份制改革过程中存在的问题

一是股份制改革中，农村集体经济组织的治理结构不健全。在农村集体产权制度改革中，股份制改革的初衷是引入现代企业制度，优化农村集体经济组织治理结构。但在实际推进过程中，地方政府对改革的理解和指导存在偏差以及农村集体经济组织内部对现代企业制度和股份制改革的认识不足，导致很多农村集体经济组织缺乏有效的治理结构规范和完善的制度设计。二是股份制改革过程中存在股权分配问题。部分地区在实际操作时，存在股权分配过程不透明、不公平的情况，导致部分村民的权益受到侵害。此外，部分地区的村干部和集体经济组织领导层存在侵占集体资产的行为，损害了广大村民的利益。这些情况导致村民对股份制改革产生不满和怀疑，影响农村集体产权制度改革的顺利进行[4]。三是股份制改革过程中，农村集体经济组织的人才流失问题十分突出。在农村集体经济组织股份制改革过程中，由于组织内部缺乏有效的人才激励机制和人才培养体系，导致一些具有专业知识和管理能力的人才流失，严重制约农村集体经济组织的发展，限制了集体经济组织的发展潜力和竞争力，这些问题很大程度上与地区经济发展水平、政府政策支持力度以及农村集体经济组织自身治理能力有关。

2.3 政策、制度和法律规章衔接方面存在的问题

在农村集体产权制度改革过程中，政策、制度和法律规章衔接方面存在的问题不容忽视。由于农村集体产权制度改革涉及的领域和层面较多，国家与地方政策、法律法规在制定和实施过程中难免会出现衔接不畅、相互矛盾、执行难等问题，对农村集体产权制度改革产生不利影响。

一是政策层面存在执行力不足的问题。尽管国家已经出台了一系列关于农村集体产权制度改革的政策指导意见，但各地在实际操作过程中执行力参差不齐，导致政策效果不尽如人意。一方面，政策传导过程中可能出现信息失真、过滤现象，使得政策在不同地区、不同部门之间的执行力产生差异。另一方面，地方政府和相关部门在政策执行过程中受到地区发展水平、资源禀赋、行政治理能力等因素的制约，导致政策执行力不足。二是政策、制度和法律规章的实施与监管方面存在问题。虽然政策、制度和法律规章都对农村集体产权制度改革起到了指导作用，但监管部门在实际执行监督过程中面临人力、物力和技术等方面的限制，导致监管不足，一些违规行为和不正之风滋生，难以达到预期。此外，由于缺乏有效的监管手段及措施，不能及时发现和解决农村集体产权制度改革中存在的问题和矛盾，对农村集体经济组织的稳定发展产生负面影响[5]。

3 农村集体产权制度改革困境的化解路径

3.1 强化对清产核资工作的组织领导和宣传

针对清产核资过程中存在的问题，需要强化对清产核资工作的组织领导和宣传，从源头上解决问题，确保农村集体产权制度改革顺利推进。

一是加强政府部门和农村集体经济组织在清产核资工作中的组织领导。政府部门应积极推动清产核资工作，强化对资产清查、评估和权属界定等方面的指导和监管，可以组织专业团队，提供技术支持和培训，确保清产核资工作规范进行；农村集体经济组织应担负起组织领导的责任，加强对村民的动员和组织，确保广大村民积极参与清产核资工作。二是强化清产核资工作的宣传和教育。让村民充分理解清产核资工作的重要性和意义，消除对改革的误解和担忧。政府部门和农村集体经济组织可以通过召开村民大会、组织培训班、发放宣传资料等方式全面宣传农村集体产权制度改革的政策和措施，让村民了解改革的目标、原则和具体操作流程。宣传教育工作的深入开展，有助于村民增强信心和加大对农村集体产权制度改革的支持力度[6]。三是完善清产核资工作中的信息披露和公示制度。政府部门和农村集体经济组织要加强对信息披露和公示工作的监督和管理，确保信息公开、透明。建立健全信息披露和公示制度，规范公示程序，实现全面、及时公示。同时，鼓励村民积极参与信息披露和公示工作，提供监督和反馈，增加清产核资工作的公信力，降低村民之间的矛盾和纠纷。四是关注清产核资过程中的利益分配问题，确保公平合理。政府部门和农村集体经济组织要加强对资产评估和分配过程的监督，确保资产评估公正、客观。可以引入第三方评审机构，提高评估的专业性和公正性。资产分配过程中充分尊重村民意愿，确保利益分配公平合理。对于弱势群体和特殊情况，政府部门和农村集体经济组织应给予关注和照顾，确保其在农村集体产权制度改革中不受损失，维护社会和谐稳定[7]。

3.2 完善股份制改革制度，明确相关制度细节

一是针对股权分配不公平的问题，应加强对农村集体经济组织股权分配制度的规范和监管。在股份制改革过程中，明确各类股东的权益和义务，合理界定股权分配的原则、标准和程序；建立健全股权登记、公示和监管制度，防止发生股权操控和利益输送现象。政府部门在推进股份制改革时应发挥主导作用，督促农村集体经济组织严格执行股权分配政策，确保公平、公正。二是针对权责不清的问题，要完善农村集体经济组织的权责制度。制定详细、权责明确的制度框架，明确集体经济组织的权利与义务，界定管理层、股东和村民的权力边界；加强对农村集体经济组织的监督和管理，定期检查其履行职责情况，落实责任追究制度。通过明确权责关系，提高农村集体经济组织的治理效率和透明度，增强村民对集体经济组织的信任感。三是针对人才流失问题，应建立健全农村集体经济组织的人才激励机制和培养体系。应建立合理的薪酬制度，提高农村集体经济组织对人才的吸引力；加大对人才的培训和发展投入力度，提供更多的职业发展空间和机会；完善人才选拔机制，鼓励有能力和潜力的人才参与农村集体经济组织的管理和经营。通过这些措施，有利于留住和吸引更多优秀人才，提升农村集体经济组织的核心竞争力。四是针对资产盘活难问题，应深化农村集体经济组织资产管理制度改革。优化资产结构，调整不合理的资产配置，提高资产使用效率；探索多种盘活农村集体资产的途径，如资产出租、抵押贷款、资产证券化等。此外，应加强对农村集体经济组织资产管理的监督和指导，确保资产安全、合规、高效运作。五是针对合作经营模式较为单一的问题，应鼓励农村集体经济组织创新合作模式，拓宽业务领域。政府部门可通过政策引导和支持，推动农村集体经济组织与其他市场主体，如企业、合作社、社会资本等开展多种形式的合作，以提高农村集体经济组织的盈利能力。此外，加强对农村集体经济组织业务创新的培训和指导，提高其自主创新能力。六是针对内部治理结构不健全的问题，应完善农村集体经济组织的内部治理制度。建立健全决策、执行、监督的分工与协作机制，确保决策的科学性、执行的有效性和监督的实时性；加强对农村集体经济组织内部人员的培训和教育，提高其治理能力和素质；制定内部管理制度和规范，确保组织运作的规范性和透明度。通过完善内部治理结构，提高农村集体经济组织的管理效率和服务水平。

3.3 进一步推动改革进程，促进政策法规有效衔接

进一步推动改革进程，促进政策法规有效衔接是农村集体产权制度改革的关键任务之一。要解决政策、制度和法律规章衔接方面存在的问题，需从以下四个方面着手。

一是政策、制度与法律规章的制定和实施需要同步推进。为了确保农村集体产权制度改革顺利进行，政策制定者需要对政策、制度和法律规章进行全面梳理和审视，解决政策、制度与法律规章之间的矛盾和冲突，形成一套协同推进的体系。二是在制定政策过程中要充分听取各利益相关方的意见和建议。政策制定者需要广泛征求农民、农村集体经济组织、政府部门等利益相关方的意见，充分了解其诉求，为制定政策提供有力依据。政策制定者应在制定政策过程中注重民主协商，为各方提供充分的表达和沟通机会，以减少政策制定和实施过程中的摩擦和冲突。三是加大对政策、制度和法律规章实施情况的监管力度。为了确保农村集体产权制度改革顺利进行，政府部门和监管机构应加大对政策、制度及法律规章实施情况的监管力度，加强对农村集体产权制度改革的指导和支持。同时，加大对违规行为的惩戒力度，确保政策、制度及法律规章能够得到有效执行[8]。此外，提高政策、制度与法律规章的协调性。政策制定者要对现有政策、制度和法律规章进行全面评估，发现其中的不协调之处及时进行修订和完善。要注重政策、制度与法律规章之间的互补性，避免其之间出现冲突，确保农村集体产权制度改革能够在有序的政策、制度及法律规章体系下顺利进行[9]。

4 结束语

农村集体产权制度改革是提高农民收入、壮大农村集体经济以及促进农业农村发展的关键措施之一。文章分析了农村集体产权制度改革过程中所面临的问题及困境，提出强化组织领导、宣传培训、资产评估公正性及完善监督机制等对策，以助力乡村振兴。这些分析和建议旨在为推动农村集体产权制度改革的深入发展提供有益参考。