权利契约与权力制衡：美国私立研究型大学章程执行有效性分析

李护君 石连海

（1.广西师范大学，广西 桂林 541000；2.国家教育行政学院，北京 102617）

美国私立研究型大学在美国高等教育系统中占据重要地位，哈佛大学、耶鲁大学、普林斯顿大学等私立研究型高校跻身于世界一流大学行列，在人才培养、社会服务、科技创新等方面发挥着重要的引领性作用。这些高校在建校之初就已经完成大学章程的制定工作，在高校发展的过程中充分发挥了大学章程促进内外部治理的功能。中美两国在教育体制和学校设置上有所差异，但对美国私立研究型大学章程执行有效性进行分析，反思我国大学章程当前的执行现状和现实困境，能够不断完善我国现代大学制度体系，加快中国特色现代大学建设，以高等教育高质量发展支撑教育强国建设。从已有的研究成果来看，关于美国大学章程的研究主要分为两种类型：一是对大学章程文本的分析，旨在探讨章程的内容体系，如架构、理念、权责构成等；二是大学章程对高校运作的保障效能，包括师生权益保障、二级学院治理等。研究内容涉及美国私立研究型大学章程的多个方面，但对大学章程执行有效性的研究较少，尚未形成系统化的分析。本研究着眼于美国私立研究型大学章程执行有效性，分析执行过程中的影响因素，以期为我国大学章程的执行提供借鉴。

一、大学章程执行有效性的内涵

“有效性”是法学、哲学和社会学等领域的重要概念，主要指特定事物或实践活动能够实现既定的目标，并对社会产生正向的影响。有效性具有双重属性：一是描述性，即强调事物或行为本身所具有的某种属性，这种属性能够满足主体的需要；二是评价性，即基于对某事物或制度功能实现的价值判断，对事物或行为所产生结果的一种评价，这种评价植根于客体满足主体的互动关系中，使目标与价值转化为现实。[1]

大学章程执行有效性可以从两个方面理解：一方面，大学章程执行的过程要合理、科学，这是应然层面的理解，侧重于强调大学章程执行过程的合法性与合理性，包括执行组织、执行程序、执行环境、执行资源等；另一方面，大学章程执行有效性作为一种结果意义上的有效性，侧重于强调大学章程执行所产生的实际效果或功能的实现程度，即大学章程执行在多大程度上满足了高校内外部治理的需求，对高校治理体系和治理能力现代化产生了多少实质性效果。大学章程执行有效性指涉执行过程和执行效果两个方面：前者涉及大学章程执行的目标是否科学，程序是否规范、监督体系是否完善，目标实现的过程是否合理等问题；后者则关涉大学章程执行的目标在多大程度上能够得以实现，大学章程执行的实质作用、持续性影响等问题。由此，对大学章程执行有效性的分析不仅要关注大学章程本身的认同度、价值目标等，同时还要对章程执行产生的实际效能加以探讨。

二、美国私立研究型大学章程执行有效性的分析维度

建构大学章程执行有效性的分析维度，既是对大学章程执行有效性的进一步阐释和澄明，也是在更加具象化的实践经验层面形成大学章程执行有效性的认识论。基于大学章程的价值和功能，大学章程执行有效性关涉执行大学章程的能力和效力两个方面，具体而言，包括执行度、认知度、认同度及功能实现度。[2]四个维度相互联系、相互作用，共同构成了大学章程执行有效性的分析框架。

1.大学章程的执行度

大学章程的执行度是高校为发挥章程的功效而落实相关政策规定和章程具体规定的重要体现。大学章程的执行度是其有效性的基础，也在一定程度上影响大学章程的认知度、认同度和功能实现度。美国私立研究型大学章程对内外部治理结构有着明确的规定，董事会的构成、任用、资格和聘期等在大学章程中有详细的规定。达特茅斯学院章程规定：“校董会由二十六名校董组成书院院长、新罕布什尔州州长，十六个特许受托人及八个校友受托人职位。章程受托人由董事会本身提名和选出；校友受托人由校友提名并由董事会选出。所有受托人的职责和权力是一样的。章程受托人和校友受托人通常任期不超过两个四年。”[3]此外，大学章程中也涉及其他利益相关者的权力、责任与义务，既明确了概念性导向，又对操作性程序加以规定。大学在章程的执行过程中，能够按照既定要求，实现大学的办学理念，完善大学内部治理结构，加强与社会、政府之间的联系。例如，教授治校、学术自由是大学章程明文规定的内容。斯坦福大学在《教师手册》中强调：“斯坦福大学的教学、学习、研究和学术的核心职能取决于一种对探究、思想、表达、出版和和平集会自由给予最充分保护的氛围。应鼓励表达最广泛的观点，不受体制正统观念和内部或外部胁迫的影响。”[4]在大学章程的执行过程中，教授治校、学术自由的理念在学校改革中得以一以贯之，并形成了自身的特色。大学章程的有效执行意味着教师可以充分享有参与学校管理、进行科研和学术自由的权利。

2.大学章程的认知度

大学章程的认知度是在章程实施过程中，相关利益主体对章程的整体认知状况，也是大学章程执行效果的重要体现。大学章程执行程度受主体认知水平的影响，当相关利益主体了解和掌握大学章程的目标、内容及价值导向等时，会依据自身的认知度，选择是否愿意及在多大程度上遵循章程的规定，并通过一定的途径影响章程的执行效果。美国私立研究型大学章程的制定过程体现了一定的民主性，因为大学章程在广泛征求意见的基础上产生，构建了完善的利益表达机制，大学章程的利益相关者都可以参与其中，表达自己的诉求，对决策产生一定的影响。大学章程具有一定的法律效力，对学校内部管理的内容和形式有明确的规定。相关利益者将章程作为一份权利契约，通过章程有效执行维护自身权益，实现权力制衡。例如，布朗大学的使命是以自由探究的精神，发现、交流和保存知识与理解，并教育和培养学生，使他们以有用和声誉履行生活职责，从而为社区、民族和世界服务。[5]大学章程的贯彻执行是实现大学办学使命的过程，主体通过对章程内容的认知，共同践行、保持高校的办学理念和办学特色。大学章程的民主性、公开性和平衡性决定了大学章程执行的整体认知度较高。

3.大学章程的认同度

大学章程的认同度是在大学章程实施过程中，相关利益主体对章程接受和遵循的意愿与程度。可以说，大学章程的效用发挥是以相关利益主体的认同和遵循为基本前提的。现实中，大学及其各利益相关主体间关系异化背后的动因在很大程度上是权力本身的扩张性和“经济人”的利益驱动。[6]相关利益主体对大学章程的认知逐步转向认同，是大学章程执行有效性的重要表征。例如，哈佛大学章程的法律效力使大学的法人地位得以确立，为大学内外部治理提供了法律基础和依据。大学章程的涵盖范围广，对学校内外部治理、教师、学生及校友等利益相关者的权力进行了明确的规定，使各利益相关者对权责有清晰的认知，提高了他们对大学章程的认同度。对于执行主体而言，基于美国建校之前先有大学章程的传统，美国私立研究型大学章程的执行主体认同大学章程的地位、价值和内容，将大学章程视为大学自治的“宪章”，自觉推进大学章程执行工作。对于执行客体而言，美国私立研究型大学章程中对目标群体的权利有明确的规定，并建立配套的制度来保障权利的行使，执行客体通过民主程序表达利益诉求和愿景，在权力与利益共享的治理结构中能够将利益最大化。因此，他们认可大学章程的“权力契约”地位和“权力制衡”作用，支持推动大学章程的执行。

4.大学章程的功能实现度

大学章程的功能实现度是指大学章程在执行过程中发挥作用的程度，也是执行度、认知度、认同度的作用合力产生的效果。大学章程执行产生的实际效果一般围绕大学章程是否达到预期目标、高校是否通过大学章程的执行而获益等问题展开，主要表现在两个方面。一是大学章程文本内容合规律性、合目的性、合规范性，既有普遍性的标准，又有个性的要求，能够最大限度保障利益相关者的权益。美国私立研究型大学章程涵盖范围较广，涉及行政、学术和管理等多个方面，关系到董事会、校长、教授等多主体的权责划分，内容丰富，结构完整。二是大学章程作为大学自治的“宪章”，为高校治理现代化提供指导和反馈，彰显出维护大学场域内秩序的价值。美国私立研究型大学在章程执行过程中致力于将功能最大化，一方面，通过大学章程的有效执行，为不同利益相关者提供表达诉求和发展的空间，如学术自由、教授治校、学生参与等，通过对权责关系的厘清，进一步凸显大学章程功能实现的价值；另一方面，在大学章程的作用下，高校在教育变革中保持着“变”与“不变”。美国世界一流大学的办学理念虽然展现了独特之处，但并不是固化的，而是在持续的变革中适应社会发展需要。例如，普林斯顿大学通过奖学金、研究和教学来促进学习，强调在世界一流大学中与众不同的本科和博士教育，并普遍致力于为国家和世界服务。[7]正是拥有这种放眼世界的国际化和创新性，高校方能始终处于领先地位。

三、美国私立研究型大学章程执行有效性的影响因素

美国政策学家史密斯（Thomas B.Smith）梳理、归纳出影响政策执行效力的关键因素，并提出政策执行过程的分析框架。他认为政策执行所涉因素众多，但其中最基本的、最关键的变量可具体归结为四类：理想化政策、执行机构、目标群体及政策环境。[8]美国私立研究型大学章程的执行过程体现了复杂理论中非线性的因果关系，即执行主体、客体、执行内容和执行环境等因素之间存在多结构、多维度和多水平的关系，发展过程受到不同变量的影响。从大学章程的执行过程来看，基本遵循着政策执行过程的分析范式。由此，结合政策执行的分析框架与大学章程执行的特征，将执行组织、执行程序、执行环境、执行资源及执行监督作为影响大学章程执行有效性的关键变量。在大学章程执行过程中，这五个变量之间相互融通，以一种互动关系不断调整达到最优状态。

1.执行组织的专业性与协作性

大学章程执行有效性不仅仅源于其法律层面的地位保障，还得益于专门的执行组织和团队。当大学章程的制定工作完成后，执行组织成为联结大学章程文本理论与实践的重要环节。执行主体之间相互交叉、贯通，在大学场域内利用资本优势，形成共生、协作、制衡的新局面。美国私立研究型大学章程的执行在本质上是组织的过程，根据组织理论的观点，执行力的发挥以执行组织为依托，大学章程的行动环节由执行组织完成。在大学章程执行过程中，执行组织的构成、特征和运作方式等会对章程的执行力产生重要影响，研究大学章程执行有效性需要对执行组织的适应性作进一步解释。

大学章程执行力下的组织力是指大学章程执行主体组成的组织机构的执行合力，也是大学章程执行的基础和载体。[9]美国私立研究型大学致力于构建并不断优化执行组织。大学章程在执行过程中充分体现民主性的原则，吸引众多利益主体参与其中。从治理结构和权力构成来看，董事会掌握学校最高权力，在学校治理过程中将部分权力交给学术机构、校友、教师及学生等利益相关者，并进行优化组合，明确规定各自的职责。董事会在权力下放的同时又成立了专门的委员会推动大学章程的执行。例如，宾夕法尼亚大学成立了专门的执行委员会，“执行委员会应行使受托人的一切权力，但执行委员会不得在任何时候采取或授权本章程明确要求在受托人定期或特别会议上采取的任何行动或法律禁止的任何行动”[10]。此外，有关执行委员会的规定在章程中有所体现，包括执行委员会的人员构成、职责范围和执行依据等方面。执行组织内的执行主体被赋予一定范围内的权力，彼此之间逐渐形成了内外交叉、相互联通的协作与制衡关系。主体之间除规定的执行权外，对应的职责也在大学章程中加以明确，清晰的权责分配是执行组织的重要特征。

2.执行程序的规范性与连贯性

大学章程的执行程序是一套完整的运作机制，包括事前程序、事中程序和事后程序三个阶段。[11]事前程序是指在大学章程执行之前，要经历提案、起草、审议、通过、核准、发布等步骤，每个步骤都要求相关利益主体参与其中，了解大学章程本身承载的价值和执行规则，从而对大学章程产生认同感。利益相关者对大学章程的认同能够进一步转化为执行意愿和行为，认同的对象不仅仅是章程文本自身，还包括执行环境、执行程序和执行组织等。美国私立研究型大学构建了完善的利益表达机制，大学章程在广泛征求意见的基础上产生，其制定过程集中体现了相关利益主体的意愿。

事中程序是指在大学章程的执行过程中，相关利益主体依照大学章程的相关规定履行自身的职责，且符合最低限度的程序正义原则，共同推进大学章程执行。事中程序强调相关利益主体的共同参与和执行程序的公平正义。美国私立研究型大学章程在制定时就将执行主体的职责纳入法制化管理，将各主体的职责在大学章程中加以明确，使其必须依章行事并承担相应的责任。“决定正当结果的程序必须实际地被执行，因为在这些情形中没有任何独立的、参照它即可知道一个确定的结果是否正义的标准。”[12]同实体正义关注最终的结果不同，程序正义更关注过程，注重使正义以人们“看得见”的方式予以实现。[13]程序正义是美国私立研究型大学章程执行的重要依据，程序正义被视为“看得见的正义”，即大学章程的执行程序不仅要公平公正，符合法律的精神和要求，还必须使利益相关者感受到执行的公平公正性，且执行程序的公平公正是可接受的，正义的实现不仅仅在于结果，还在于实现方式能被人们看到。

事后程序是指对大学章程执行效果的反馈与修订。美国私立研究型大学章程的末尾对修订程序都有具体的规定，虽然各大学关于大学章程修订程序的主体、条件和方式不同，但关于大学章程修订的规定已经成为大学章程不可或缺的一部分。例如，杜克大学章程明确规定：“章程的修改、补充或者更换可以在董事会的任何常规及特别会议上进行，但须获得三分之二董事会成员的赞成票。章程修订应在会议前至少二十天通过电子邮件等方式向每位成员发送会议书面通知和拟审议的修订内容。”[14]由此可以看出，大学章程在执行过程中不断修订完善，其修订的程度基于前期的执行效果，且成为影响大学章程执行有效性的重要因素。

3.执行环境的驱动性与渗透性

良好的执行环境能够促使大学章程执行的规定转化为一种自觉行为，成为内在的动力。剖析大学章程的执行环境，可以将其分为制度环境和文化环境。[15]大学章程执行的制度环境主要指国家法律制度和国家政策，是大学章程执行的基础和保障。从大学章程执行的制度环境来看，从联邦到地方有一系列法律法规作为重要保障。在联邦一级，通过两种途径实施教育法：一是总统颁布行政命令，以此推动教育法的执行；二是国会颁布有关教育的法律法规和联邦最高法院发布解释与判例。为了保证相关的政策法律落实到位，美国政府还设立了各种专业委员会，对各部门的执行情况进行监督和考核。在州一级，州政府在执行本州的教育法时，必须考虑到联邦政府教育法的规定，不得与联邦政府的法律规定相违背，州法律法规对大学的经费、管理、教师聘任同样作了具体规定。在学校层面，学校以大学章程为首，制定了一系列相关的规章制度，这成为大学章程执行的良好制度保障。

大学章程执行中的文化环境可以从两个方面进行分析。一是学校的办学特色。虽然各校的管理体制、运行机制等方面有共同的理论基础，但办学宗旨和理念各异。一些高校结合所处的政治、经济和文化环境，凸显自身的竞争优势，这种特色在大学章程中也得以体现。二是高校内部学术自由和教授治校的理念。学术自由作为文化环境的一部分，体现了大学自治的精神。布鲁贝克（Brubacher）认为，学术自由的合理性至少基于认识、政治、道德三个支点，认识方面是重要一点。为了保证知识的准确和正确，学者的活动必须只服从真理的标准，而不受任何外界压力，如教会、国家或经济利益的影响。[16]哥伦比亚大学在章程中明确规定：“学术自由意味着所有教学人员都有权在课堂上自由讨论他们的课题，他们有权自由地进行研究和发表研究结果，他们不得因以私人或公民身份表达意见或结社而受到大学的惩罚，但是他们应该牢记由于他们在学术界的地位而产生的特殊义务。”[17]在美国的高校中，学术权力机构发挥着重要作用，负责大学学术事务的决策、规划，拥有聘任、评价教师的权力，而学术决策的大部分权力来自教授，充分体现了“教授治校”的精神。例如，康奈尔大学在章程中规定：“大学教授会的职能是研究涉及多个学院、不同学术单位，或者整体上的教育政策问题；经相应学院教授会审批，向董事会建议设立、修正或终止学位。大学教授会或各学院教授会有权就产生的相关问题直接向董事会陈述观点。”[18]

4.执行资源的丰富性与可持续性

大学的治理和运行离不开财政资金的支持，大学章程的执行同样需要经费作为保障。对于美国私立研究型大学而言，学费、捐赠、政府资助和学校创收是主要的收入渠道。首先，美国私立研究型大学的学费占总经费的比例存在差异，但高昂的学费一直以来被视为大学办学的固定经费来源。其次，捐赠成为美国私立研究型大学重要的收入渠道。匹兹堡大学的马克·诺登伯格（Mark Nordenberg）提到：“我们的大学之所以能获得持续发展力和超群全球的影响力，得益于慈善捐赠事业。”[19]捐赠的类型有校友捐赠、基金会捐赠和商业捐赠。基金会属于一种慈善机构，在美国高校经费收入中占比较大，推动私立大学发展壮大；基金会由社会出资建立，专门的机构负责运作，所得收益用于资助教育事业的发展。[20]埃默里大学在章程中明确在董事会下设成立发展和联络委员会，规定：“本委员会应审议和建议批准大学及其各个部门的有关慈善捐赠、筹款活动、校友事务、联系公众等方面的政策和方案，向董事会或其执行委员会提出适当的建议。”[21]为推动筹措资金的规范化，美国私立高校内部设立了专门机构，将筹款事宜交由专业人员负责，并对资金的使用进行公示和监督。南加利福尼亚大学在章程中规定投资委员会的权力及职责包括“定期审查及确定捐赠基金的资产分配，并定期向财务、校园规划委员会和董事会提交有关捐赠基金资产分配的报告等”[22]。

联邦政府对私立研究型大学提供资助由来已久，虽受经济形势、教育政策和大学自治等因素的影响，政府对高校的经费支持呈下滑趋势，但在私立研究型大学的经费中仍然占有一定的份额。高校与社会联系紧密，往往能够利用自身的优势，通过对外服务的方式获得一定的收益，学校创收使大学获得了发展的资金，进一步扩大自己的影响力，同时利用自身优势回报社会，这无疑是双赢的举措。执行资源的来源是多样化的，这与高校自身的发展规划有密切关系。执行资源的激励和保障作用对于大学章程的有效执行具有更为直接的影响，保证充分的执行资源也成为高校实现依章治校的关键。

5.监督体系的完善性与规约性

大学章程的监督体系贯穿执行的全过程，从制定到修订，每个执行主体之间也时刻存在着监督。大学章程执行中的监督体系是美国私立研究型大学章程执行力的重要保障，一是为纠正原有的执行偏差，维护大学章程的权威；二是为大学章程的修订完善提供重要依据，保证大学章程执行力的有效性和长效性。美国私立研究型大学章程中对执行主体的权责加以规定，除了成文性的条款约束，还有刚性的问责制度，在问责的过程中畅通司法诉讼渠道，真正保障利益相关者的权益。例如，杜克大学章程规定：“任何董事如拒绝或忽略履行董事的职责，可由董事会全体成员投票，超过3/4 的成员投赞成票可以免职。”[23]

美国私立研究型大学章程大多规定了专门的监督机构，人员构成多元化，相关利益主体均可以参与大学章程的监督，表达自己的利益诉求。监督权作为一种权力的形式，在行使的过程中也受到一定的制约，行使监督权也具有一定的范围和界限，监督主体的权限在大学章程中有所体现。例如，耶鲁大学的校、院、系三级行政管理机构中，每一项机构权力的行使都受上一机构的监督，同时又对下一级机构实施监督，不同层级权力机构之间相互监督，确保大学章程执行中权力的分解与制衡。[24]哈佛大学章程中规定：校长作为行政管理的主体，以年度报告的形式向监事会汇报上一年度的工作情况，监事会对校务管理起到监督和咨询的作用，学术事务和行政事务分别由专门的机构负责，两者之间通过权力制衡的方式进行监督。[25]

四、美国私立研究型大学章程执行有效性的经验镜鉴

如何发挥大学章程在治理制度体系中的作用，保障其执行效力仍然是一个有待探索的问题。推进高校治理现代化是实现高等教育现代化发展的重要内容，要求以大学章程修订为契机，结合我国国情和高校实际发展情况，从美国私立研究型大学章程的执行实践中汲取新的经验。

1.明确执行组织，强调主体的权责分配

大学章程在高校治理中具有规范性与纲领性作用，对内部治理中涉及的结构与要素具有规范引导、配置划分和明晰确认等功能。[26]为进一步发挥我国大学章程执行的组织力，需要从机构设立和权责分配两个方面着手。建立专门的执行机构，纳入相关利益者，凸显多元化的特性是大学章程有效执行的关键。结合我国高校内外部治理实际，在国家领域，应该将教育管理行政机关和党组织纳入其中；在学校领域，主动吸纳校长、行政人员、教师和学生参与大学章程的制定与执行；在社会领域，邀请专家学者、校友等参与其中，进而保障大学章程执行的科学性和民主性。基于不同利益相关者的诉求，大学章程执行机构需要权衡彼此之间的利益关系，既保证高层决策机构和中层职能部门之间的利益平衡，畅通信息传递渠道，又要加强中层职能部门与基层院系之间的联系，形成系统连贯的执行过程。

从博弈论的角度看，大学章程的执行涉及诸多利益相关者，当利益相关者通过博弈共享大学章程执行带来的收益时，大学章程执行的目标方可达成。大学章程作为利益的载体，必须明确参与主体的权力分配。我国在大学章程执行过程中对权责的分配尚不明确，导致出现权责不对等情况。因此，在大学章程中应该明确行权对应的责任，明确利益相关者的权责分配，保障主体权责统一。这种权责制约不仅体现在章程文本中，执行过程中具有法律效力的问责制也是权责制约的有力体现，问责制在大学章程中也需有所体现。从大学章程文本到执行实践，都需要保障执行主体的权责统一，为大学章程执行提供重要保障。

2.规范执行程序，体现章程的适应性

大学章程在执行的过程中要求全面、系统地把握每一个环节及彼此之间的关系，对每一个涉及的变量及对整体的影响进行深入研究，将部分的作用发挥到极致。我国的大学章程起步较晚，处于探索完善阶段，大学章程的法律地位比较模糊，亟待进一步明确。依据奥尔森（Mancure Olson）的观点，在集体行动中，组织成员知晓大学章程对于大学治理的重要意义，但个人耗费的精力与回报不成正比，对个人利益并无重要影响，[27]个人的执行意愿也会受利益导向的影响。大学章程的知名度对认同感有直接的影响，大学章程作为舶来的新生事物，其知名度和影响力有限，为增强大学章程执行认同感，必须以高一阶的上位法作为重要基础和依据，促使利益相关者了解自身的职责，参与制定、执行的过程。

大学章程在执行过程中需要遵循一定的程序，程序的本质是使一切管理和决定按照一定的模式进行。正当程序具有两个方面的内涵：一是程序设置更为公平，充分体现程序的客观价值；二是符合公民的一种主观经验感受，即公民对于正义存有基本的感知和正当预期。[28]我国高校内部诸多主体之间存在利益博弈，需要遵循一定的程序，但尚未形成一套完整的执行程序体系。高校应该维护章程权威，坚持正当程序的原则，满足不同利益主体的诉求，以激发其参与的积极性。同时，应将执行主体纳入规范化管理，构建监督体系，对权力的行使进行监管，从而保障相关利益主体的合法权益。

大学章程修订是高校适应时代发展的内在需求。章程修订的规范程度影响着大学章程执行有效性。为优化大学章程执行程序，高校需遵循稳定性与适应性的原则，一方面，进一步完善修订程序，大学章程既要延续已有的制度设计，又必须保持前瞻性和适应性，满足大学内外部治理的需求；另一方面，大学章程的修订是权威性和民主性的统一，章程的修订由规定的权力机构负责。大学章程的修订与利益表达、意见表达相关，民主的修订过程能够注重各方的利益表达，进而整合各方的诉求。以正当程序价值对修订程序予以规范，无疑能够促进各利益相关者对于章程的认同度。[29]越来越多的高校尝试在大学章程中体现自己的特色，在修订的过程中既有高校间的群体共识，又在一个个高校场域中呈现出大学章程建设的个性。

3.优化执行环境，提高环境的支持力

大学章程的执行离不开执行环境的保障，为推动大学章程有效执行，必须优化原有的执行环境，将大学章程的执行融入良好的制度和文化环境，改革原有的管理体制，打破权力惯性，营造依法行事、依章行事的氛围。从宏观角度看，大学章程执行有效性受到我国高等教育管理体制的影响。政府作为管理者通过行政的方式直接干预大学内外部治理，这个过程存在一定的制度惯性和权力惯性。教育管理部门要积极转变职能，加大放管服的力度，通过多种形式参与学校治理，落实对大学章程执行过程的监管。从学校内生性制度来看，学校制定的一系列规章制度对大学章程执行力产生重要影响，必须梳理和整理学校内部现有的规章制度，考虑其有效性和匹配性的问题，完善支撑性制度，形成以章程为纲领的制度体系。

大学章程执行需要特定的文化氛围，如学校特色、学术自由理念和依章行事的意识等。首先，大学章程应该立足于学校发展的实际情况，体现高校的办学理念和办学特色，使学校更好地精准定位。其次，我国受传统观念等因素的束缚，高校内部学术权力有待进一步释放。因此，高校需要优化治理结构，保障权力配置形式和实质上的合法性和合理性。再次，在美国私立研究型大学章程执行过程中，学术自由是重要的执行文化环境保障。我国高校在治理的过程中，需要保障教师学术自由的权利，从制度层面确立学术自由权的地位。最后，大学章程所构建的大学治理的框架只有在得到内部不同群体成员的理念认可，并与其文化模式相容的情况下，才能发挥作用。[30]为提高大学章程的执行力，高校要将师生内心对章程的认同和遵循外化为实践活动，依法办学、依法治校。

4.开发执行资源，实现“输血”与“造血”的叠加

我国高校已经逐步形成了资金来源多元化的局面，但从资金构成来看，高校经费自给率偏低，主要还是依靠各级财政拨款，社会捐赠、自我创收等筹集途径尚未形成规模。充足的经费支持是大学章程有效执行的必要条件，由此，我国高校可以在借鉴美国筹资模式的基础上，拓宽筹措经费渠道，增加新的筹资增长点，形成筹资渠道多元化、可持续化的长效机制。第一，鼓励校友、社会人士、基金会等以捐赠形式参与高校治理，建立长期的联系，形成一种捐赠文化；第二，高校加强与社会的联系，利用自身的优势，通过对外提供科研服务的方式实现科技成果创收。高校需要大力推进科学创新和技术创新，加快产学研融合进程，孵化新的科研成果，在提升自身科技创新能力的同时积极推动科技成果转移转化，从而将获得的资金投入改革发展，形成两者之间的良性循环。

资金支持影响大学章程执行的长效性和执行主体的执行意愿，大学章程执行所需的财力资源包括专项经费支持和常规性经费支持。高校可以划设专项经费支持大学章程的执行，在使用的过程中建立相应的监督机制，并对外公布经费的使用明细，保证大学章程执行资金专款专用。同时，高校应该探索设立专业的管理机构对经费预算、分配与使用进行严格管理，利用专项经费设立考核、评估制度，将学校经费使用同大学章程执行情况联系在一起，对相关执行机构或个人进行物质或精神奖励，通过奖励的方式调动执行主体的积极性和参与热情，自觉执行大学章程，遵守大学章程的相关规定。

5.强化执行监督，保障应然与实然的统一

美国私立研究型大学在章程执行的过程中建立了完善的执行监督体系，监督的主体多元化，彼此之间的权力制约平衡，且监督和问责贯穿大学章程执行的全过程。为建立行之有效的监督机制，高校要改变既是“运动员”又是“裁判员”的监督形式。为保证监督的有效性，高校要建立专人负责制的专业监督机构，审查校内现行规章制度性文件是否与章程衔接配套，受理对章程的消极执行、选择性执行和随意执行行为的投诉和举报。[31]在监督机构的人员构成方面，需要保证监督主体的专业性，推动监督主体的多元化，将利益相关者都纳入监督主体的范围，在多方利益博弈的过程中实现共赢。

从监督的范围来看，要包括大学章程的认可度、协同度、保障力和实效性等多个方面。[32]教育督导对大学章程认同度的监督指向大学章程的宣传力度、学习情况和章程理念等。大学章程执行协同度是大学章程执行的重要保障，其督导和问责的范围包括两个方面：一是大学内部规章制度的制定是否以大学章程为重要依据，内容是否与章程内容违背，是否制定了与大学章程相配套的规章制度；二是大学章程的执行是否做到了应然与实然的统一。大学章程执行保障力的监督包括执行环境、执行组织和执行资源等多个方面，其中涉及众多利益相关者的权益，必须协调解决不同主体之间的利益冲突。大学章程执行实效性监督侧重于对章程执行效果和满意度的监督，大学章程的执行效果是重点关注的问题，章程执行目标是衡量章程执行效果的重要指标，在监督的过程中要将执行目标作为重要参照；满意度则是利益相关者对大学章程执行效果的态度，监督重点在于章程是否能够真正维护他们的权益。