完善成渝地区水网建设体制机制的思路与对策

刘 震，赵钟楠，陈 康，张瑀桐

(1.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120；2.山东省水利勘测设计院有限公司，山东 济南 250013)

成渝地区双城经济圈位于“一带一路”建设、长江经济带发展等国家重大战略交汇处，是西部陆海新通道的起点，具有独特而重要的战略地位。加快构建成渝地区水网，进一步提升区域水安全保障能力，对于支撑保障成渝地区双城经济圈建设具有重要意义。行政区划体制是国家实现有效行政管理的基础，河流水系流域性的特点决定了治水管水必须坚持系统观念，以流域为单元。但从水治理体系建设来看，成渝地区不同于京津冀、长江经济带、大湾区、长三角、黄河流域等国家重大战略区域，该地区不是一个完整的行政单元，也不是一个相对完整的流域。如何构建协同联动的水网建设体制机制，统筹推进流域防洪减灾、跨流域跨区域水资源配置、跨界河流生态保护治理、智慧水利共建共享等工作，面临新的问题和挑战。本文通过系统摸清成渝地区水治理体系现状问题，分析了面临的形势和要求，提出了完善成渝地区水网建设体制机制的思路和路径，以期为夯实成渝地区水网建设制度保障提供技术参考。

1 成渝地区水治理体系现状与形势

党的十八大以来，四川、重庆两省市深入推进水利改革发展，水治理体系不断完善，但与成渝地区“两中心、两高地”的战略定位相比，成渝地区水治理体系建设还存在一些短板和薄弱环节。

1.1 协同治水体制机制有待完善

近年来，川渝两省市联合签署《成渝地区双城经济圈水利合作备忘录》，建立成渝地区双城经济圈建设水利发展改革联席会议机制，共同组建“川渝河长制联合推进办公室”，达成长江流域川渝横向生态保护补偿协议，推动跨界河流联防联保共治，协同治水管水成效初显。但是在成渝地区双城经济圈一体化协同发展的要求下，成渝地区项目共谋共建、河流联防联控、生态协同治理、信息互通共享等协同机制有待进一步健全和落地，河湖长制联动执行力度仍需加大，齐抓共管的工作格局未完全形成。

1.2 水法治体系有待健全

近年来，川渝两省市水法治体系不断完善。四川省修订用水定额等节水规章标准，印发实施四川省跨市州主要江河流域水量分配方案，施行节约用水办法，制定了河湖长制、生态环境保护、水文等涉水管理法规制度条例；重庆市构建了由9部地方性法规、5部规章、70多件规范性文件组成的水法治体系。但是，随着长江保护法的颁布实施，部分地方性涉水法规制度与长江保护法不衔接不适应，亟需修订；在节水、防洪、饮用水水质等方面各地标准尚不统一；涉水法律法规普及困难，需要进一步加大涉水法律法规的宣传和普及，同时，需要加大执法力度，有效维护正常的水事行为。

1.3 水利行业监管能力有待增强

川渝两省市在江河湖泊、水资源、水利工程、水土保持等方面持续加强监管，成效显著。四川省开展清河护岸净水保水四项行动，成立四川省水资源调度管理中心，强化水资源监管，改革创新工程建管模式，开展监理“双随机一公开”抽查行动，开展水保监督执法专项行动等；重庆市深入开展河道“清四乱”等专项行动，分解落实最严格水资源管理制度控制指标，出台关于水利工程物业化管理的技术规范，开展生产建设项目水土保持设施“未验先投”违法行为清零行动等。但是，水利行业监管能力依然薄弱，智慧化监管应用水平低，水量总量指标动态调控能力不足，水资源管理“一张图”发挥水资源承载能力预警功能还有待提升，河流生态流量管控还需加强，涉河项目未批先建、不按批复建设的情况依然存在，采砂乱象在一些地区较为突出，取用水监管仍需加强，水土保持监测和信息化工作技术力量相对还比较薄弱，农村地区小型水库隐患多，运行管理机制不健全。

1.4 重点领域改革创新有待深化

川渝两省市在水流生态补偿、水权水市场、水利投融资等水利重点领域不断探索改革创新。成渝两地签订关于长江流域川渝横向生态保护补偿的协议，推进涪江等跨省流域生态保护补偿工作，积极探索三峡水库生态补偿机制，持续推进农业水价综合改革；四川省成立省水利发展集团，重庆市实施水源工程建设三年行动方案；在“多规合一”体系下，川渝两地开展水利基础设施空间规划。但是仍存在水资源有偿使用制度配套不足，未建成统一的水资源税征管信息平台；水价价格杠杆作用没有充分发挥，农业水价形成机制尚待健全，农业用水精准补贴和节水激励机制尚未建立；水利投融资机制尚不完善，社会资本参与不足，水权、水流生态补偿机制尚在起步阶段，跨省(市)排污权、水权等交易合作尚未开展等问题。

1.5 水安全风险防控有待提升

近年来，川渝两省市均开展了一系列洪水风险防控工作。如四川省积极推进防汛抗旱机构改革，深化流域指挥体系和水库群联合调度机制建设，建立隐患排查、调度会商、督导突访三大工作机制，出台关于山洪灾害监测预警的规程方案等；全力推进市(州)政府所在城市应急备用水源建设；重庆积极开展水文监测预警预报，编制洪水风险图、防洪应急预案及超标准洪水应急预案，开展防洪演等等，但是整个成渝地区水安全风险防控仍存在诸多不足，部分重点城市河段缺乏水文站点，部分流域未进行过全流域的水雨情预报系统建设，流域山洪灾害监测、预警设施布局不尽合理，也没有充分整合、发挥已有设施的作用，部分城市水源单一城镇水源保障和应急供水能力较弱，成都、重庆核心区城市应急供水保障能力欠缺，尚未建立环保、自然资源与规划、农业、水利等部门之间在饮用水水源地风险联合防控措施。

2 完善成渝地区水网建设体制机制的总体思路

完善成渝地区水网建设体制机制是加快构建成渝地区水网的重要基础和保障，要立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，深入贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，按照成渝地区双城经济圈建设部署要求，牢固树立一体化发展理念，更加注重统筹谋划和共建共享，更加注重系统联动和共管共治，更加注重底线思维和风险联控，更加注重改革创新和两手发力，创新体制机制，强化行业监管、深化重点改革、强化风险防控、提升科技支撑，不断提升成渝地区水治理体系协同化现代化水平。

2.1 更加注重统筹谋划和共建共享

成渝地区自然要素、经济要素、社会要素、文化要素紧密关联，区域内水利发展不平衡不充分依然突出，水利基础设施体系仍存在突出短板和薄弱环节，完善成渝地区水网建设体制机制要更加注重统筹谋划和共建共享。一方面要坚持系统观念，加强顶层设计，科学把握成渝地区整体自然本底特征、经济社会发展需要、生态环境保护要求，正确处理系统与要素、要素与要素、结构与层次、系统与环境以及需要与可能、除害与兴利、开发与保护、当前与长远的关系，统筹推进成渝地区水灾害、水资源、水生态、水环境治理，从全局角度谋划水网建设。另一方面坚持“川渝一盘棋”思维，强化规划引领，以共赢思维共同推进成渝地区水利基础设施建设，重大跨流域跨区域水利工程建设要算系统账、算长远账、算整体账，实现从局部突破向整体推进转变、从单一主导向共同参与转变，共享水网建设成果。

2.2 更加注重协同联动和共管共治

成渝地区河湖水系密布、跨界河流众多，如何打破行政壁垒和行业阻隔，构建协同联动、共管共治的河湖保护治理格局，是完善成渝地区水网建设体制机制的关键一环。一方面要把握好自身发展和协同发展的关系，充分发挥成渝地区双城经济圈建设水利合作专项工作小组的领导作用，提高政策协同保障，增强各项举措的关联性和耦合性，有序推动各级各项各环节工作在协调联动中提升整体效能。另一方面要以一体化的思路和举措打破行政壁垒和行业壁垒，构建多方参与的高层次联席会议机制，深化川渝河长制有效互动，构建目标统一、任务协同、措施衔接、行动同步的川渝地区跨界河流长制工作机制；着力于水行政执法跨区域跨部门的协调配合、联防联控，以法治观念完善成渝地区协同保护机制，实现流域统筹、区域协同、部门联动的管理格局。

2.3 更加注重底线思维和风险联控

成渝地区随着人口增长、经济发展、社会转型，加之全球气候变化影响，新老水问题相互交织，水安全风险不断加剧，完善成渝地区水网建设体制机制要更加注重底线思维和风险联控。一方面要坚持安全第一、预防为主，强化底线思维、极限思维，警惕“黑天鹅”，防范“灰犀牛”，以大概率思维应对小概率事件，不断提升挡、排、蓄的“硬实力”，持续优化测、报、救的“软实力”，加快构建川渝地区平战结合的应急体制机制。另一方面要增强忧患意识，从注重事后处置向风险防控转变，从减少灾害损失向降低安全风险转变，充分发挥水文监测预警预报共享系统，完善重大灾害事件预防处理和紧急救援联动机制，全面提升水安全风险联防联控能力。

2.4 更加注重改革创新和两手发力

成渝地区水利投入主要依靠财政，水利投融资机制较为单一，对标内陆改革开放新高地的建设要求，完善成渝地区水网建设体制机制要更加注重改革创新和两手发力。一方面要坚持政府作用和市场机制“两手发力”，加大地方政府投资和专项债券，规范推广政府和社会资本合作模式，积极引导社会资本参与水网工程建设运营，分类探索、先行先试，推动有效市场和有为政府更好结合，切实扩大水利基础设施有效投资。另一方面要深化水资源有偿使用制度、跨省(市)排污权和水权交易、跨界河流水流生态补偿机制、川渝水利建设市场信用监管互认互通机制、川渝水文化建设、水利人才队伍联合培养等领域改革，推进水利领域“两手发力”各项政策协同，增强工作举措的系统性、整体性，实现各项创新举措相互协同、相互促进、相得益彰。

3 完善成渝地区水网建设体制机制的主要对策

针对成渝地区目前存在的主要水治理问题，对标科技创新中心和改革开放新高地建设要求，坚持改革创新、统筹协同，着力创新协同治水管理体制机制，强化水利行业监管，深化重点领域改革，强化水安全风险联合防控，加强水利科技创新和人才培养，建立健全有利于成渝水网建设的体制机制，全面提升水治理现代化水平。

3.1 创新协同治水管水体制机制

坚持创新机制，提升治理效能，充分发挥流域管理机构长江水利委员会的作用，强化省市间协同监管和水事协调合作，破除行政壁垒和体制机制障碍，项目共谋共建、河流联防联控、生态协同治理、信息互通共享，做到目标一致、布局一体、步调有序。一是完善水网建设保障协同机制。研究建立由重庆市人民政府、四川省人民政府、成都市人民政府、长江水利委员会等多方共同参与的成渝地区双城经济圈水网建设保障联席会议机制，统筹推进成渝地区双城经济圈建设涉水重大工程、重大政策、重大改革举措。研究建立水工程防汛抗旱联合调度和调配中心，探索建立重庆市人民政府、长江水利委员会、三峡集团等政事企多方参与的三峡库区保护管理长效机制，建立川渝水利建设市场信用监管互认互通机制。二是深化川渝河长制联防联控机制。进一步发挥“川渝河长制联合推进办公室”作用，在重要跨界河流设立联合河长，加强跨界河流联合治理、联合巡河、联合清漂、联合暗访督查，建立跨界河流信息共享机制。三是健全水安全保障法规制度标准。加强成渝地区双城经济圈水安全法规制度与长江保护法的衔接协调，适时修订相关地方性水法规制度。完善省际水事纠纷预防调处机制，建立成渝地区双城经济圈省际边界河流水行政联合执法与巡查制度。

3.2 强化水利行业监管

针对江河、水网工程、水土保持等重点领域监管薄弱环节，发挥好水利监督作为行业安全“压舱石”的保障作用，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，以强有力监督保障水网建设。一是强化江河监管。强化河长制，促进流域统筹、区域协同、部门联动，凝聚跨界河流上下游、左右岸监管合力。持续推进河流“清四乱”常态化规范化。落实最严格的水资源管理制度，加强取、供、用、耗、排全过程监管，强化节约用水监督考核，加强废污水排放和入河排污口监管，加强水资源调度监管。二是强化水网工程监管。坚持建管并举，围绕水网工程建设管理、运行管理、工程运维、建设市场监管等重点工作，强化运行全过程监管、推进建设全流程管理、加强建设市场监管，严格落实“四制”。构建水网工程监管“一张图”，加快建设水网工程远程监测及自动化控制系统，完善水利安全生产应急预案体系。推动都江堰等骨干灌区一体化管理。加大对工程安全规范运行的监管。三是强化水土保持监管。持续推进人为水土流失信息化监管全覆盖，严格生产建设项目水土保持“三同时”制度落实的监管，推动水土保持监管制度化、规范化，加强川渝水土保持信用监管互认互通，对水土保持违法失信行为实行联合惩戒和社会监督。

3.3 深化重点领域改革

坚持政府作用和市场机制“两只手”协同发力，，加快建立健全流域生态保护补偿机制，创新水网建设投融资机制，深化水权水价水市场改革，提升水利发展内生动力。一是建立健全流域生态保护补偿机制。建立健全多元化跨流域跨区域生态保护补偿机制。探索在三峡水库、涪江、渠江等流域，开展以跨界断面水量、水质等为补偿标准的流域生态保护补偿试点。二是创新水网建设管理投融资机制。完善跨行政区水网建设利益共享和成本共担机制，引入社会资本战略投资，探索跨流域跨区域水网重大工程银企合作新模式，推进水利基础设施政府和社会资本合作(PPP)模式发展，用足用好地方专项债券和金融信贷支持政策，推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)健康发展等。三是深化水权水价水市场改革。推进用水权市场化交易制度改革，建立健全跨省市排污权、用水权初始分配和交易制度，完善水资源税涉税信息共享和征管协作机制，建立健全科学合理的水价形成机制。全面推行城镇居民用水阶梯价格制度、非居民用水实行超定额累进加价。

3.4 强化水安全风险联合防控

坚持底线思维，增强忧患意识，强化水安全风险联合防控能力建设，重大水安全事件风险防范化解能力进一步增强。一是强化风险源头控制。科学合理划定成渝地区水安全风险区，根据水资源承载能力，积极调整产业结构，优化产业布局；逐步禁止或限制洪水风险较高地区人口、经济、产业等方面的规模增长，实施分区分类管控，引导人口、产业向洪水风险较低地区迁移。加强污染企业达标排放能力建设，禁止或限制化工企业等高污染企业布局在水生态功能重要和敏感脆弱区域。二是加强风险隐患排查。定期开展水利工程安全风险排查和评估，推动川渝毗邻地区污水处理设施共建共享，积极开展水污染风险隐患排查与整治。三是提高应急处置能力。以跨流域跨区域水安全风险联合防控为重点科学制定超标准洪水、重大干旱、突发水污染等各类专项应急预案，强化城市应急备用水源管理，建立川渝水利安全生产风险与隐患排查治理双预防一体化机制，实现工程建设和运行管理全过程安全管控。

3.5 加强水利科技创新和人才培养

深化水利科技体制改革，加强水利科技人才培养使用和水利科技队伍建设，推动形成贯通产学研用的水利科技创新链条，为成渝地区双城经济圈水安全保障提供强有力科技支撑。一是加强重大科技问题研究。建立成渝地区双城经济圈水利联合科技创新机制，针对长江上游水生态环境修复、三峡库区消落区保护、节水技术创新、山洪灾害治理、智慧水利建设等水安全重大科技问题，加强相关研究机构联合攻关，支持“三峡水库消落区保护与治理研究中心”创建国家重点实验室。二是加快推广应用重大涉水科技成果。遵循市场发展规律和科技创新规律，逐步完善涉水科技成果推广转化体制机制，推广运用一批成熟适用涉水技术成果。建设一批先进适用技术集成应用和示范基地，形成可复制、可推广的实用技术发展模式。三是加强水利人才队伍联合培养。建立川渝水利人才队伍联合培养机制，建立人才流向基层激励机制，加强川渝两地高等院校水利领域交流合作。