村（社区）法律顾问参与基层社会治理的实践与启示

郭 兵

基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的基础，也是人民群众美好生活的源泉。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层社会治理。习近平总书记强调“基层强则国家强，基层安则天下安”，并在党的二十大报告提出，要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。公共法律服务是推进基层治理、保障和改善基层民生的重要举措，也是全面依法治国的基础性工作。近年来，江苏省司法厅充分发挥法治职能作用，推动村（社区）法律顾问主动融入基层社会治理并取得了明显成效。

一、江苏村（社区）法律顾问参与基层社会治理的实践总结

推动村（社区）法律顾问主动融入基层社会治理，是由司法行政部门主导，以政府购买服务等方式为保障，以律师事务所、基层法律服务所为参与主体，以城乡社区双向选择为基础，以基层群众性自治组织和村（居）民为服务对象，以法律咨询、矛盾纠纷化解、法治宣传等法律服务为主要内容的重要制度性安排。2020年以来，江苏省政府将“加强基层法律援助”纳入民生实事，提出了“一村（居）一法律顾问”全覆盖的任务目标，全省村（社区）法律顾问参与基层社会治理取得了明显成效。

推动“一村（社区）一法律顾问”全覆盖。针对基层治理中存在的法律资源短缺、服务供给不足等问题，省司法厅2015年出台了《关于在全省开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》，按照1名法律顾问挂钩服务不超过5个村（社区）的配备比例，从执业律师和基层法律服务工作者中选拔政治素质高、业务能力强、熟悉基层社情民风、善做群众工作的人员担任村（社区）法律顾问。2017年，江苏在全国最早一批实现了“一村（社区）一法律顾问”全覆盖。为提升服务质量，省司法厅根据各地司法资源实际对人员配比提出了新的要求。目前，苏南大部分地区已实现“一对一”服务，苏北地区1名顾问挂钩服务的村（社区）也大多不超过3个，共有12131名法律顾问挂钩服务全省2万多个村（社区）。2020年，省司法厅启动实施了村（社区）法律顾问巩固提升工程，在保持全覆盖的基础上创新“见面服务”和“挂牌服务”工作机制。要求法律顾问每月为挂钩服务村（社区）提供至少8个小时现场服务，并在村（社区）便民服务中心、党群服务中心等显著位置和江苏政务服务网公示法律顾问联系信息，方便群众获取服务并接受群众监督，让群众在“家门口”就能享受到公共法律服务。

主动服务村（社区）自治管理。在基层自治组织重大项目审批、重大决策实施过程中，法律顾问帮助村（社区）开展风险评估、经济合同审查，为经济、民生和社会管理方面的重大决策提供法律指导，协助起草和修订自治组织章程、村规民约、居民公约等规章制度，将村（社区）自治和共治日常事务管理纳入法治化轨道。在法治框架内帮助村（社区）建立健全居民议事会等制度，引导群众依法参与基层事务自治和城乡社区建设，最大限度地集中民智、激活民力、凝聚民心。法律顾问作为客观、中立的专业第三方法律人士，得到了村（社区）基层组织和群众的普遍认可。经常受邀对“两委”换届、社区车位摇号、村集体资产审计等基层事务开展第三方监督，对适用的法律法规进行审查，对工作流程程序进行审核，对可能存在的法律风险提出法律建议。法律顾问主动服务村（社区）自治管理，进一步强化了对基层自治的法治监督，进一步激发了基层治理活力。

积极参与矛盾纠纷化解。法律顾问将村（社区）作为矛盾纠纷化解的第一道防线，创新发展新时代“枫桥经验”，综合运用法律、经济、行政、政策知识，采取教育、对话、谈判、协商等多元调解方式化解矛盾纠纷，及时为当事双方拟定调解协议书，指导申请司法确认，引导当事人积极履约，大幅提升了预防和处置矛盾纠纷实效，并从源头上化解基层矛盾纠纷。在此基础上，结合“三官一律”（法官、检察官、警官、律师）进网格工作制度，各地司法行政部门还引导法律顾问进一步下沉网格开展服务，在开展网格员法律法规专项培训的同时，配合网格员参与矛盾调处、重点人员走访等工作。同时，法律顾问针对村（社区）高发案件展开法律风险分析，指导基层编写纠纷化解风险预防手册，力求达到“化解一起、预防一片”的效果。

提供公共法律服务。基层社会建设的核心是改善人民生活水平，提高群众生活质量，满足基本公共服务需求，及时解决群众的操心事、烦心事、揪心事。法律顾问充分发挥自身专业优势，创新“线上+线下”服务模式，为每个挂钩服务的村（社区）建立“法润民生”微信群，引导村（社区）“两委”成员和村（居）民自愿入群，在线解答群众法律问题，及时推送法治资讯。常态化开展现场公共法律服务，为群众提供审查合同文本、解答法律咨询、起草法律文书等服务，为有需要的群众提供公证、仲裁、司法鉴定等法律咨询服务。针对困难群众建立法律帮扶机制，协助符合法律援助条件的当事人申请法律援助，避免因权益保障不到位而出现的致贫返贫等问题。

开展法治宣传教育。法律顾问主动把法治宣传教育融入基层社会治理，每季度在村（社区）至少组织一次法治宣传教育活动，通过举办法治宣传讲座、开展以案说法等形式，围绕生态文明建设、食品药品安全、扫黑除恶、毒品预防、社区管理服务、构建和谐劳动关系、防治家庭暴力、个人信息保护等人民群众关心的问题开展经常性法治宣传教育，提高全社会崇法守法意识。重点加强基层组织负责人、网格工作人员和社工法律知识培训，提高其运用法律手段治理基层的能力。借助线下“乡村大喇叭”和网络直播平台，精心制作各类法治宣传专题节目，将法治文化与传统文化、红色文化、民俗文化有机融合，以群众喜闻乐见的形式普及法律知识、传播法治文化、涵养法治精神。

二、村（社区）法律顾问参与基层社会治理的经验启示

发挥法律顾问“引航员”作用，推进基层治理法治化。法治是基层治理能力现代化的显著特征，实现基层治理现代化必须以法治为引领。推动村（社区）法律顾问参与基层社会治理，进一步增强了基层干部的法治意识和法律观念，有效防范了因决策不当、办事违法引发的社会矛盾，最大限度地实现了“源头治理、法治先行、提前介入”。2021年，全省村（社区）法律顾问共协助村（社区）“两委”起草审核村规民约和其他管理规定27288件，累计参与各类村（居）民议事协商会议56374场次，提供法律意见20余万条，为基层社会治理提供了有力的法治保障。如2021年海安市曲塘镇某村法律顾问在服务期间发现，少数村干部未严格按照法定程序进行房屋确权登记，存在较大法律风险并极易引发群体性纠纷。于是建议对相关工作人员进行培训，帮助其准确掌握确权法律规范及具体操作流程，并加大了确权相关政策法规宣传力度，定期公布确权事项。将房屋确权工作及时引上法治轨道，在依法保障群众权益的同时从源头上杜绝了矛盾纠纷的发生。

发挥法律顾问“拆弹员”作用，维护基层社会和谐稳定。和谐稳定的社会环境，是实现基层治理现代化的前提条件。城乡社区作为各类社会问题和社会矛盾最为集中的地方，一旦问题无法得到妥善解决便会发展蔓延、相互交织并造成矛盾外溢上行。村（社区）法律顾问作为中立第三方参与矛盾纠纷调解，具有容易获得居（村）民信任的法律专业优势，在解读法律、谈及情理时居（村）民普遍认可度较高，不仅降低了纠纷化解成本和社会综合治理成本，而且有效避免了司法资源的浪费。村（社区）法律顾问参与调解，启发性引导当事人调解，当事双方更易接受并达成和解。2021年，全省村（社区）法律顾问共参与调处矛盾纠纷14.09万起（涉及金额8.26亿元），95%以上的矛盾被消除在乡镇（街道）和村（社区），为维护基层社会稳定作出了积极贡献。特别是在疑难复杂案件和群体性案件调解过程中，法律顾问的专业优势更加突出。如东台市梁垛镇某村的一起土地承包纠纷，涉及村委、承包方、转包方以及36户村民家庭共四方当事人，近20年始终未能妥善解决并引发村民多次上访。面对这起法律关系复杂、时间跨度长的纠纷，村法律顾问通过分析争议焦点、开展调查取证、申请证据保全、召开协商会议等多种方式，最终帮助村民依法维权，避免矛盾进一步激化，真正做到“案结、事了、民安”。

发挥法律顾问“服务员”作用，保障基层群众合法权益。基层治理是国家治理的最末端，也是服务群众的最前沿。近年来，全省村（社区）法律顾问累计为基层群众提供现场法律服务超百万次，仅2021年服务次数就达到32.87万次，为群众节省的法律咨询费用超亿元。法律顾问综合运用调解、公证、仲裁、法律援助等法律手段维护群众合法权益，推动解决基层群众的急难愁盼问题，进一步彰显了法治力量。如徐州市鼓楼区黄楼街道万通社区辖区内的镇河小区，二次加压供水系统及泵房权属问题导致设备故障后一直无法正常更换，造成13栋楼858户居民长期用水困难、高层住户甚至无水可用，给群众正常生活带来了严重影响。该社区法律顾问介入后，以《民法典》为法律依据为确权问题提供法律建议，帮助社区居委会和小区业主依法办理产权转移事项，仅用一周时间用水难题就迎刃而解，通过实实在在的服务成效让群众真正体会到法治获得感。

发挥法律顾问“宣传员”作用，营造基层治理良好氛围。基层治理要收获良好的社会效果，必须提升群众法治素养、厚植法治基础。法律顾问进村（社区）开展法律服务和法律咨询本身就是法治宣传的过程，对提高村（居）民法律意识、增强法治观念具有积极作用。2021年，全省村（社区）法律顾问共组织开展法治讲座8万多场、覆盖770多万人次。法律顾问通过专业细致的讲解、深入浅出的案例，帮助基层干部群众更好地了解征地拆迁、土地权属、婚姻家庭、入学就医、社会保障、环境保护等方面的法律知识，在日积月累、潜移默化的过程中浸润基层干部群众的法治意识，引导群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，以法治化推进基层治理现代化。

三、推动村（社区）法律顾问参与基层社会治理的对策与建议

近年来，全省村（社区）法律顾问参与基层社会治理工作取得了显著成效，但在进一步深化法律服务的过程中还存在诸多制约因素。从重视程度看，相较于医疗、教育、养老等公共服务，各级党委政府对包括村（社区）法律顾问在内的公共法律服务重视不够。从资源分布看，全省法律服务资源在区域之间、城乡之间分布不均衡。截至2021年底，南京、常州、苏州等市每万人拥有律师数量分别达到10.5名、5.23名、4.99名，而淮安、盐城、宿迁等市仅为2.99名，连云港更是只有2.58名。从服务效能看，当前以“单兵作战”为主的村（社区）法律顾问服务模式，难以从响应速度、专业水平上完全满足群众日益增长的法律服务需要。从保障水平看，村（社区）法律顾问工作保障水平总体偏低。全省有十多个县（市、区）法律顾问服务“零补贴”，大部分县（市、区）补贴标准每年不足5000元，难以进一步激发法律顾问的工作积极性。为进一步推动村（社区）法律顾问参与基层社会治理，提出如下对策建议：

提高思想认识。推动村（社区）法律顾问参与基层社会治理对于提高基层治理现代化水平具有重要意义，是党发挥自身组织优势组织法律服务机构、人员等社会力量参与基层治理的有益尝试，也是打通服务基层群众“最后一公里”的有力抓手。要进一步提高对村（社区）法律顾问工作重要性的认识，充分发挥村（社区）法律顾问专业优势，组织法律顾问共同参与排查走访和救助帮扶工作，大力开展法律宣传教育和法律咨询服务，共同维护弱势群体合法权益，提升基层治理效能。

推进立法工作。发挥地方性法规对基层社会治理的规范引领作用，加强对包括村（社区）法律顾问工作在内的公共法律服务的地方性立法。对村（社区）法律顾问工作的服务内容、部门协调、质效评估、工作保障等作出全面规定，增强法律顾问工作的刚性约束，确保村（社区）法律顾问参与基层社会治理制度长效实施。

创新服务模式。探索村（社区）法律顾问“组团式”服务。一方面，推动法律顾问与驻村（社区）人民调解员、法治宣传员、大学生村官等共同组成“服务团”，发挥其贴近村（居）民、熟悉民情、响应迅速的优势，及时回应基层群众公共法律服务诉求；另一方面，采取划片包干形式，由基层法律服务所按区域承包村（社区）法律顾问服务，通过整合资源、提供团队服务，打破原有“一对一”“一对多”的服务模式，发挥服务团队整体效能，全面提升基层法律服务质效。

加强人员培训。各级司法行政部门应加强对村（社区）法律顾问工作的分类指导和业务调研，鼓励各级律师协会对基层法律服务中发现的新情况、新问题、新需求加强研究，紧扣农村居民关心的土地流转、生产经营以及城市居民关心的物业、婚姻、继承等问题组织针对性培训。

强化经费保障。进一步加强各级地方政府对村（社区）法律顾问等公共法律服务的经费保障力度，逐步将政府购买村（社区）法律顾问服务所需经费纳入地方财政预算，进一步调动法律顾问参与基层社会治理的积极性。