盘活全省低效产业用地

黄悦磊

推进低效用地再开发，是健全节约集约用地制度、盘活存量建设用地资源、提高土地利用效率的战略性举措。2021年12月，江苏省政府办公厅发布了《关于进一步推进工业用地提质增效的意见》，为进一步盘活全省低效用地提供了基本遵循。针对“新增建设用地短缺已成为制约江苏经济社会发展短板”这一现实问题，中共江苏省委党校第26期乡镇党委书记进修班课题组围绕“盘活全省低效产业用地对策研究”，聚焦土地资源高效配置、集约利用的方式方法开展了针对性调研，为助力“强富美高”新江苏向更高质量跨越提出了对策建议。

一、江苏低效用地再开发面临的现实困境

江苏国土面积10.72万平方公里，约占全国国土面积的1.12%，其中，建设用地面积2.29万平方公里，约占全省土地总面积的21.38%。江苏经济竞争力位居全国前列，是全国经济最活跃的省份之一和长三角城市群的重要组成部分。然而，随着工业化与城镇化进程不断推进，城市土地扩张较快，土地供需矛盾尖锐，开发过度与需求不足问题同时存在。在国家实施建设用地总量和强度“双控”、东部地区新增用地严控的形势下，江苏经济社会长远发展面临着建设用地供给不足的空间困境。

空间均衡状态欠佳。按照土地供需关系，全省土地主要包括两种类型。一是土地利用需求不足的地区。共计32个县(市、区），集中分布在苏北、苏中部分县（市、区），苏南的溧水与高淳等县（市、区），约占全省土地总面积的51.10%。其中，过度开发类型地区主要集中在南京、苏州、无锡等苏南城市中心城区，其余部分零星分布在苏北城市中心城区，约占全省土地总面积的30.44%。二是土地利用空间均衡地区。仅有18个县（市、区），约占全省土地总面积的18.46%。其中，低层次均衡区为丰县、赣榆、灌南、睢宁4县，供给能力与需求强度之间协调度低；中层次空间均衡区位于海安、海门、姜堰等苏中与苏南地区，共12个县（市、区）；省内仅有太仓、昆山两市为高层次空间均衡类型区。

土地盘活效果不优。自2013年3月起，为贯彻落实国家自然资源部（原国土资源部）《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号），南京、无锡等市开展了低效用地再开发试点工作，并逐步在全省其他城市加以推广，取得了一定成效。但土地盘活工作偏重于完成考核任务，存在“结果”圆满而“效果”不佳的问题。以南通市崇川区为例。一是盘活土地未能及时转变为可出让地块，“项目等地”局面未能改变。截至2021年8月，该区已累计盘活项目用地6860亩、低效工业企业用地3309亩，但全区可利用工矿仓储地块仅2446亩，具备出让条件的地块仅1483亩。二是已盘活用地亩均税收仍然偏低。2019年市对区考核将亩均税收低于4万元的土地定义为低效工业企业用地，亩均税收提高到4万元即认定为盘活用地，而全区工业用地亩均税收为27.1万元，亩均税收达到4万元虽满足考核要求但仍在平均数以下，低效用地仍未被有效盘活。三是低效土地盘活手段相对单一，综合施策水平有待提高。该区现行土地盘活主要采用拆迁、收购、收储的土地征收模式，耗时较长且耗费财政资金较多，土地盘活成效不明显。

节约集约效率不高。批而未供、供而未用土地和低效用地在全省普遍存在。一方面，尽管江苏国土资源系统自2015年逐步推广“慧眼守土”国土资源动态智能监管系统，但实际使用效果欠佳，招商引资过程中难以对土地和项目进行准确匹配，极易造成土地闲置；另一方面，由于企业自身原因未及时开工、竣工或投足建满，一些项目因规划调整而未按原用途开发建设，导致土地供而未用或开发不足。

二、全国兄弟省市盘活低效用地的成功经验

近年来，全国各地按照中央要求并结合地方实际，相继出台一系列政策措施，稳妥有序推进低效用地再开发并取得了明显成效。其中，深圳、上海、湖州等兄弟省市在盘活低效用地方面积累了一系列成功实践经验。

深圳市聚焦旧工业区改造升级。自2004年起，深圳市先后出台了《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》《深圳市工业布局研究与规划》《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见（1+6文件）》等政策文件。一是开展十大专项行动，主要包括：违法建筑整治、土地整备、重大产业项目用地保障、政府储备土地清理、建设用地清退、城市更新、地籍调查和土地总登记等。二是推出四大举措。以摸清家底夯实国土空间管理基础，形成空间本底“一张图、一套表、一平台”；突出分类施策，综合运用更新、整备、棚改、查违、闲置土地处置等多元手段，全面盘活处置低效用地；强调重点攻坚，释放集中连片规模空间；着力深化改革，实施工改工、创新M0新型用地，健全规划和自然资源管理治理体系。

上海市分类分区域建立低效用地管理机制。上海市先后出台了《关于全面推进土地资源高质量利用的若干意见》《上海产业结构调整负面清单（2018版）》《上海市低效工业用地标准指南（2019版）》《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）》等文件。一是明确四类低效工业用地类型。主要包括：“淘汰类”产业和“关停并转”范围的工业用地、闲置工业用地、开发效率低下的工业用地、土地综合产出效率低下的工业用地。二是分区域进行存量土地转型升级。聚焦重点区域打造产业新区，前瞻性布局高新产业，聚焦低效园区实施整体转型“腾笼换鸟”；突出产业集群布局，未纳入整体转型区域的零星工业用地按规划用途自行开发。三是建立低效用地管理机制。实施差别化综合施策、土地用途管制、信用管理、多途径处置等举措，建立“以亩产论英雄、以效益论英雄、以能耗论英雄、以环境论英雄”的激励约束机制。

湖州市开展“五未”土地处置专项行动。一是针对“批而未供”土地，采取“落实项目供应一批、异地置换盘活一批、完善手续办理一批”等举措，加大消化利用力度。二是针对“供而未用”土地，坚持以用为先，通过“消除障碍动工一批、采取措施收回一批、帮扶解困利用一批”，加快低效用地处置利用。对涉及政府原因的低效用地，以“建设项目遗留问题清零”为突破口，尽快形成净地，加快周边配套设施建设，开辟绿色办证通道。三是对“用而未尽、建而未投、投而未达标”三类低效用地，通过追加投资、协商收回、协议置换、收购储备等方式，逐地块、逐项目制定处置方案，明确低效用地处置时间表。

三、盘活江苏低效用地的对策与建议

注重顶层设计，成立高规格领导小组。建议成立全省低效用地盘活工作领导小组，由省主要领导亲自挂帅，担任组长，常务副省长任副组长，省政府办公厅、纪委监委、商务厅、发改委、科技厅、工信厅、财政厅、住建厅、统计局、应急管理厅、行政审批局、市场监管局、税务局、地方金融监管局、自然资源厅、生态环境厅等作为成员单位。各成员单位确定1名分管领导为联络人，负责协调与配合开展全省低效用地盘活工作。

推进具体行动，开展低效用地摸底工作。各部门分头行动，合理确定低效用地认定标准，摸清低效用地底数，明确盘活工作范围。将列入盘活范围的地块在最新土地利用现状图和规划图上加以标注，建立江苏省低效用地调查数据库并予以动态化更新。在摸清全省低效用地底数的基础上，积极探索工业用地全生命周期管理模式。建立工业用地大数据平台，在健全工业用地产业准入、亩产效益评价、土地使用权退出等机制的基础上，将全省低效用地投入、产出、节能、环保等考核指标纳入各级政府日常管理。

强调分门别类，制定针对性盘活举措。开展低效用地分类评价，将低效用地分为“供而未用或开发不足的土地、综合产出效率低下的工业用地、淘汰类产业用地、违法用地”四类，分门别类制定和实施差别化盘活举措。一是针对供而未用或开发不足的土地。由省自然资源厅、发改委等部门依据相关法律法规进行处置，包括延长动工开发期限、协议有偿收回、依法无偿收回等，进一步创新利益平衡机制，运用转型、节余转让、闲置腾退等方式，引导土地资源合理流动和高效配置。完善处置长效机制，定期通报土地开发利用进展情况和闲置土地处置情况。强化监测预警，开展动态巡查，及时发现，快速处置。二是针对综合产出效率低下用地和淘汰类用地。首先，开展工业企业资源利用综合绩效评价。根据产业准入、资源利用效率、经营效益、污染排放等评价指标，将企业分为优先发展（A）、提升发展（B）、帮扶转型（C）、倒逼整治（D）四类。其次，制定并实施差别化转型升级政策。对于应淘汰并收回的土地，鼓励相关主体主动腾退，及时淘汰收回并再次出让；对于应提升产出效率的土地，支持企业通过并购重组、二次开发、绩效提升等方式提高亩均效益。三是针对违法用地。由省国土执法机构会同相关部门严厉查处，责令限期整改、恢复原用途，整改期间不得转让或抵押。对违法情节严重且在规定限期内未完成整改的，出让人有权按照约定解除出让合同，无偿收回土地使用权；对暂时无法更改土地用途且符合片区产业发展方向和控规调整动向的，可结合实际情况统筹制定用地性质变更相关政策，完善用地属性变更的弹性管理方式。

相向而行，建立双向激励机制。建立正向激励和反向倒逼相结合的工作机制，基于工业企业资源利用绩效评价结果，按照“A类优先保障、B类积极支持、C类相对控制、D类严格限制”的原则，对四类企业在用地、用水、用能、排污、融资等资源要素配置方面实施差别化扶持政策，推进资源要素向综合评价度高的企业集聚，不断提升资源要素利用效率。

协同作战，推动盘活工作取得实效。省低效用地盘活工作领导小组作为低效用地盘活工作的管理和实施主体，负责组织实施、统筹推进、督导检查全省低效用地盘活工作，协调日常工作事宜。全省各设区市作为低效用地盘活工作的责任主体，具体落实低效用地盘活具体举措。对属地区域内产业结构调整及存量工业用地使用进行管理，及时掌握属地内项目动态，确保新引入项目符合产业导向、土地规划、环境保护、安全生产、土地产出要求。同时，建立省领导小组各成员单位工作联系协调机制，明确各自职责，对上做好与省级条线部门的沟通协调，对各设区市履行相应的指导、管理和监督职责。