需求溢出理论视角下城市困难群众社会救助服务需求分析——以柳州市L 区为例

罗树杰，李 霖，王 杨

（1.广西大学，广西南宁 530004；2.云南师范大学，云南昆明 650500）

一、问题的提出

社会救助作为社会保障体系的核心部分，是社会和政府为维护社会长期稳定发展，向弱势群体提供的救援活动，是保障社会底线公平的兜底性政策制度[1]。城市困难群众作为特殊群体，主要包括低保对象、特殊困难人员、困难流动人口等[2]。2020 年脱贫攻坚取得胜利以来，我国绝对贫困问题得以解决，贫困治理由绝对贫困向相对贫困治理转变，社会救助作为兜底性制度的重要性更为凸显。在当前推进共同富裕的背景下，原有制度逐渐脱离时代和现实需要，社会救助工作出现了新的特点，进入新的发展阶段[3]。

首先，从衡量贫困标准来看，相对贫困和绝对贫困不同，以往多从单一收入维度衡量受助对象困难程度的做法已不能满足实际需要，困难群众的困难情形已经从单一向多维转变。孤寡老人、重病患者、困难残疾人、困境儿童、失业者等特殊群体出现的困难情形不同，则救助需求也不同，如果仍然仅从单一收入维度去衡量且提供无差别的社会救助，难以体现不同个体之间救助需求的差异性。其次，困难群众的救助帮扶需求呈现出多元化的特点，在推进共同富裕背景下，困难群众的救助帮扶需求从“保生存”转向“促发展”。从救助方式看，以满足基本生活保障需求的救助手段，难以促进救助对象的自我发展，而医疗救助、教育救助、就业救助等多样化的服务救助可以帮助受助者提升自我发展能力。贫困治理需不断提高社会救助层次，不仅要解决救助对象生存方面的需求，更要从贫困问题的根源出发，增强其自我发展潜力，逐渐形成自我内生力，依靠自身力量解决问题[4]。最后，在现有的低保制度下，个别地方低保对象表现出对低保政策的依赖性，刻意选择并保持“贫困生活方式”。低保政策的“捆绑式福利”，产生了“福利叠加”“福利悬崖”现象，影响了城乡低保政策基层执行效果，产生了政策执行偏差，不利于社会救助的良性发展[5]。

不断提高城乡社会救助治理水平，完善共同富裕的兜底性制度安排，实现精准救助、精准识别和供给是社会救助转变的关键。应转变我国传统的“供给型救助模式”，积极构建“需求型救助模式”[4]，精准回应困难群众需求，纠正和减少救助服务中出现的“供需错配”“供需脱节”等问题，实现“供需匹配”优化目标[6]。如何对城市困难群众需求进行科学评估与调研，如何针对困难群体多元化、个性化需求，提供差异化、精准化的社会救助服务，最终形成因人而异的个性化、多样化的社会救助服务供给，是新形势下社会救助工作需要考虑并改进的问题。本文试图遵循需求溢出理论的需求分析方法，结合对L 区低保对象的实际需求调研与柳州市社会救助实践，以低保对象社会救助服务需求为原点，探讨城市困难群众社会救助体系的优化路径，以期为提升城市困难群众社会救助水平提供建议。

二、理论基础

需求溢出理论以个人需求为起点，当个体和家庭内部资源较低且无法满足个体所产生的需求时，这部分没有被满足的需求即为个体需求的溢出，从而成为公共事务，是公共管理应该解决的问题。需求溢出理论依据需求正义、需求迫切程度将需求分为人道需求、适度需求、奢侈需求三个层次。明晰解决需求溢出的优先次序，按人道需求、适度需求、奢侈需求排序，公共管理只需要解决个体人道需求和适度需求的溢出。个体及家庭才是解决需求的首要对象，只有需求外溢才需寻求政府和社会的帮助[7]。需求溢出理论倡导差异化供给原则，即强调以需求定供给、按需供给，公共政策以及相应的配套支持措施也应根据个体和家庭内部能力的差异和需求而区别对待。反对对富人或穷人进行无差别的民生政策供给、无差别的成本分担，让有限的社会资源提供给更需要帮助的群体和个人[8]。

公共物品理论倡导无差别的社会公共服务供给和成本共担，认为传统的社会救助进行无条件的福利供给，带来了政策依赖性、出现“福利叠加”“福利悬崖”现象。一部分人过度依赖政府的帮助，刻意保持“贫困生活方式”，导致社会救助成本高、效率低，不仅给政府财政带来负担，也不利于社会救助服务的发展完善。在需求溢出理论视角下，构建的是“无差别”与“有差别”相结合的社会救助方式，社会救助需求溢出多的群众多受益，社会救助需求溢出少的群众少受益，个体及家庭内部资源禀赋足且需求未溢出的不受益。

三、城市低保对象社会救助的需求分析

2021 年，柳州市最低生活保障对象6.4990 万户，14.9171 万人，占年末全市户籍总人口约37.59‰。L 区位于柳州市区的北部，全区总面积301.2 平方公里，常住人口数约46 万人，户籍人口约35.47 万人，下辖3 个镇、9 个街道、35 个行政村、63个社区。L 区作为柳州市工业大区，聚集了一批大中型国有企业。伴随城区工业经济的迅速发展，城镇化步伐加快，产业升级与产业转型进程中L 区有大量的国有企业员工下岗失业，其中一大批年龄大、技术落后的下岗人员生活出现了困境，这也间接导致L区在享低保人数规模较大，近几年L 区城市低保人数近7 000 人。选取柳州市L 区低保对象作为社会救助需求调查的对象，具有一定的典型性和代表性。2021 年1 月至3 月，柳州市龙和社会工作服务中心通过入户探访、抽样调查法、问卷调查对L 区低保对象的需求情况进行收集，共向L 区低保在享户发出调查问卷250 份，线下回收调查问卷223 份，其中12 份为无效问卷，共获得211 份为有效问卷，问卷回收率89.2%，问卷有效率94.62%。

（一）L 区低保调查对象基本情况

从年龄分布上看，本次调研样本中年龄在18周岁以下的有2 人，占总人数的0.95%；18—50 周岁的97 人，占总人数的45.97%；51—70 周岁的有102 人，占总人数的48.34%；70 周岁以上的有10人，占总人数的4.74%。调查对象年龄分布呈弧线形，整体年龄结构偏大，集中在51—60 周岁阶段，年龄大、文化低、有劳动能力的最低生活保障对象有71 人，占总人数的33.65%，18 周岁至60 周岁区间为上升趋势。性别方面，男性129 人，占总人数的61.14%；女性82 人，占总人数的38.86%。50%左右的调查对象主要因家庭贫困被纳入低保，73.93%调查对象主要收入来源于政府补贴，仅21.33%调查对象有工资性收入，可以看出大多数低保对象及其家庭受年龄、身体状况、疾病等影响，只能单纯依靠低保金、基础养老金、优抚金、残疾人补贴补助等政府补贴维持基本生活。家庭结构方面，81.04%的调查对象与1—6 名家庭成员共同生活，其中有1 名家庭成员共同生活的，占总人数的26.07%；有2 名家庭成员共同生活的，占总人数的27.01%；有3 名及以上家庭成员共同生活的，占总人数的27.96%；约有18.96%的低保对象独自生活。这说明大多数城市低保对象家庭规模趋于小型化，家庭内部的抗风险能力相对较低，一旦家庭成员出现变化，如有家庭成员读大学而教育成本增加、意外事故或重病医疗支出剧增等情形，家庭陷入困境的可能性增高。子女抚育与老人赡养方面，35.55%的低保对象目前需要抚养子女，其中需要抚养1 个子女的，占总人数的26.54%；需要抚养2 个子女的，占总人数的7.11%；需要抚养3 个子女的，占总人数的1.43%；需要抚养4 个子女的，占总人数的0.47%。49.76%的调查对象需要赡养老人，其中需要赡养1个老人的，占总人数的28.44%；需要赡养2 个老人，占总人数的18.95%；需要赡养3 个老人，占总人数的0.95%；需要赡养4 个老人，占总人数的1.42%。可以看出调查对象总体要抚养与赡养人数均衡，需要赡养老人及养育小孩的低保家庭均有可能面临着家庭劳动力少、支出负担重、经济压力大、家庭内部矛盾冲突多等诸多问题。

表1 城市低保对象样本的基本情况

（二）L 区低保对象存在的社会救助需求

1.最低生活保障需求。基本生活保障是城市低保群体维持生计的重要条件。根据问卷调查结果显示，73.93%低保对象受年龄、身体状况、疾病等影响，主要依靠低保金、基础养老金、优抚金、残疾人补贴补助等政府补贴维持基本生活，收入来源单一。91.46%的调研对象生活主要开支为生活日常费用支出。L 区低保调查对象生活月开支额度在500 元以下的有6 人，占总人数的2.84%；开支额度在500—1 000 元之间的有78 人，占总人数的36.97%；开支额度在1 000 元以上的有125 人，占总人数的59.24%；另有2 人不太清楚自己的生活开支额度，占总人数的0.95%。从上述数据可以看出，L 区低保对象生活主要开支为生活日常费用且消费水平不高，大多数是必要的食品、药物等生活必需品的支出。相较于普通个体与家庭，低保对象及其家庭往往面临的经济保障需求更为明确与迫切。究其原因，一是缺少固定的家庭收入来源；二是受身体状况、年龄等因素的影响削弱了低保对象获取收入的途径；三是低保对象及其家庭抗风险能力弱，一旦遇到突发问题，支出增加，更难以维持自身的基本生活需求。

2.教育救助服务需求。有子女需要抚育的调查对象，除了维持自身以及家庭的日常生活开支，还需要承担子女的教育费用，他们的家庭必要开支比其他的低保对象有所增加。调查结果显示，生活主要开支为教育支出的低保对象有9 人，占比4.27%。这一部分的比例虽然不大，但需要抚养子女的低保家庭均可能面临子女教育支出负担重的问题，存在子女教育救助方面的需求。

3.医疗救助服务需求。L 区低保调查对象中，因身患残疾而申请低保的有48 人，因其他原因（慢性病、家庭成员患病或身患残疾、家庭教育支出大等）申请低保的有57 人。低保调查对象的日常主要开支中因残疾、重疾、慢性病等原因需要支出大额医疗费用的有9 人，占比4.27%。整体来看，低保对象中存在医疗困境的人较少，但相较于因家庭贫困被纳入低保的个体，低保户中残疾、重疾、慢性病者以及需要长期照料者是更为弱势的群体，脆弱性更高[9]。需要借助外部的力量解决其溢出于自身和家庭的需求。针对存在因病致贫、身患残疾等不同困境的低保对象，仍需要根据其需求提供相应的服务。

4.养老救助服务需求。L 区低保调查对象中，有49.76%需要赡养老人，其中需赡养1 个老人的，占总人数的28.44%；需要赡养2 个老人的，占总人数的18.95%；需要赡养3 个老人的，占总人数的0.95%；需要赡养4 个老人的，占总人数的1.42%。从子女赡养义务履行情况来看，低保调查对象子女应尽赡养义务的有74 人，其中有22 人的子女从未支付过赡养费，占总人数的10.43%；有13 人的子女会偶尔支付赡养费，占总人数6.16%；有21 人的子女支付赡养费的金额为100—200 元之间，占总人数的9.95%；有15 人的子女支付赡养费的金额为201—500 元之间，占总人数7.11%；有2 人的子女支付赡养费的金额为501—800 元之间，占总人数比为0.95%。有1 人的子女支付赡养费的金额为801—1000 元之间，占总人数比为0.47%。调研中，具体了解到赡养费支付与否和子女的赡养意识、子女的经济收入水平、低保对象的家庭互动模式等相关。低保对象收入来源单一，家庭抗风险能力弱，需要赡养老人的低保家庭均有可能面临家庭劳动力少、支出负担重、经济压力大、家庭内部矛盾冲突多等诸多问题，存在着供养照顾老人、压力疏导等需求。

5.就业救助服务需求。调查数据显示，L 区低保调查对象家庭中无劳动力的有114 人，占总人数的54.3%;家庭中有1 个劳动力的有81 人，占总人数的38.39%；家庭中有2 个劳动力的有13 人，占总人数的6.16%;家庭中有3 个劳动力的有1 人，占总人数的0.47%;家庭中有4 个劳动力的有2 人，占总人数的0.95%。可以看出，将近一半的低保调查对象家庭有劳动能力，少部分家庭还不止一个劳动力。可充分发挥他们的劳动力作用为家庭增加收入。就业情况方面，L 区低保对象目前无工作的有155 人。其中，受到用人单位以年龄、无相应技能等原因拒绝用人，导致低保对象未就业或无法就业，约占总人数的73.46%，体现了大龄或中龄就业者、特殊就业者的窘境与无奈。目前有工作且已经稳定工作1 年以上的有33 人，占总数的15.64%；有工作但不稳定，工作才半年左右的有16 人，占总数的7.58%；换了很多个工作，工作一般不稳定的有7 人，占比3.32%。此外，在对低保对象无工作原因的调查中，有135 人选择是因为身体状况不具备劳动力，有6 人选择是因为文化低，有15 人选择是因为无技能，有18 人选择是因为无合适的工作，有4 人从来没想过就业问题，另有33 人选择是因为其他原因（如照顾小孩子或老人）而无法工作。从调研情况来看，影响低保对象就业的原因主要有两个方面：一是身体原因不具备正常劳动能力，占总人数的63.98%；二是无适合工作、无相应技能、文化低，分别占总人数的8.53%、7.11%、2.84%。可见不同低保对象存在着不同的就业问题，存在着社会就业救助服务的需求。

6.心理情感需求。从共同生活家庭人口上看，约有18.96%的低保调查对象独自生活，他们极有可能面临社区和家庭支持体系缺失、居家安全风险、心理行为自我封闭等困境，需要加强来自其他系统的支持。在有家庭成员共同生活的低保调查对象中，家庭关系和睦相处的有139 人，占总人数的65.88%；家庭关系一般的有66 人，占总人数的31.28%；家庭关系紧张的有6 人，占总人数的2.84%。数据表明，L区的大部分低保对象家庭关系和睦，具备相对完善的家庭支持体系。针对独居、家庭关系不和谐的少部分低保对象，需要进一步评估其具体需求，确定是否需要为其提供家庭关系调试、支持体系构建等服务。

7.社会交往需求。L 区低保对象与社区其他成员的交往频率为每天都有的有46 人，占总数的21.8%;交往频率为每周两三次的有37 人，占总数的17.54%；交往频率为每月两三次的有28 人，占总数的13.27%；还有100 人与社区其他成员基本没有任何交往，占总数的47.39%。在关于低保对象半年内参与社区活动的频率的调查中，参与频率为0 的有168 人，占总数的79.62%;参与频率为1-2 次的有37 人，占总数的17.54%；参与频率为3-4 次的有4 人，占总数的1.90%；参与频率为5次及以上的有2 人，占总数的0.95%。调研数据显示，79.62%的低保对象没有参与过社区的活动，表明大多数低保对象与社区的互动极少，47.39%的人与社区其他成员基本没有任何交往，近半数的低保对象与邻里、社区居民的交流与沟通也极为有限。究其原因，一是部分低保对象受到身体状况的制约无法参与社区活动；二是良好社会互动的缺失也会致使低保对象难以融入社区，导致低保对象人际关系的紧张乃至不良情绪和行为的产生；三是近年受新冠疫情影响，社区开展活动较少。

图1 低保对象社会救助服务需求分类

四、柳州市城市困难群众社会救助的现状与空间

（一）基本生活保障方面

2016 年以来，柳州市不断调整城乡低保保障标准，提高城乡低保救助水平。与“十三五”初期相比，柳州市区城市低保标准由2016 年的480 元/人·月提高至2022 年的770 元/人·月，增长60.42%，农村低保标准由3 000 元/人·年提高至6 000 元/人·年，增长100%，困难群众基本生活水平与全面小康建设进程基本适应。“十三五”期间，柳州市超过85 万名困难群众的基本生活得到保障，累计发放低保救助资金22.30 亿元。提高机构抚养孤儿基本生活最低养育标准，由2021 年的1 200 元/人·月提高至2022年的1 422 元/人·月，社会散居孤儿（含艾滋病病毒感染儿童）基本生活最低养育标准和事实无人抚养儿童基本生活补贴标准从2021 年的800 元/人·月提高至1 022 元/人·月。向困难群众发放价格临时补贴，缓解物价上涨对城市低收入家庭生活的影响，保障困难群众生活。为城市困难群众提供水电燃气、数字电视基本收视维护费、城市生活垃圾处理费减免。

（二）医疗以及养老救助方面

柳州市向城乡特困救助供养对象，包括孤儿、事实无人抚养儿童、城乡最低生活保障家庭成员等困难群众提供住院医疗救助、门诊特殊慢性病医疗救助、重特大门诊特殊慢性病医疗救助等三大类医疗救助保障。同时，对在广西境内发生急危重伤病、需要急救但身份不明确或无力支付相应费用的患者提供疾病应急救助基金。2018 年以来，柳州市多个部门联合印发了《关于印发〈柳州市关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接实施方案〉的通知》，由政府全额资助城乡低保、特困供养人员和孤儿参加基本医疗保险，确保困难群众全部能够获得基本医疗保障。依托人社部门已有的基本医疗保险结算系统，搭建民政医疗救助“一站式”即时结算系统，提高医疗救助的及时性和有效性，改变了原有的医疗费用、医疗救助结算方式，实现柳州市基本医疗保险、大病保险与医疗救助信息系统的互联互通，实现城乡居民基本医疗保险结算系统与民政医疗救助结算系统的无缝对接、同步结算、统一监管，使困难群众就医报销一次完成。

（三）教育救助方面

柳州市为义务教育阶段家庭经济困难学生提供生活费补助，包括义务教育阶段建档立卡学生，以及非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生等四类家庭经济困难非寄宿生，从2019 年秋季学期起，补助标准按寄宿生标准的50%核定，小学每生每年500 元、初中每生每年625 元。同时，免收困难家庭考生初中学业水平考试报名费用，减轻其家庭教育支出负担。在高中教育阶段，对中等职业学校全日制学历教育正式学籍一、二、三年级在校学生免除学费（不含住宿费），并向家庭经济困难学生以及原连片特困地区农村学生提供中等职业教育国家助学金。对具有正式学籍的普通高中在校学生中的家庭经济困难学生免除学杂费。在高等教育阶段，为家庭经济困难大学新生提供入学资助项目，大学新生入学资助主要用于一次性补助家庭经济困难大学新生从家庭所在地到被录取院校之间上学所需路费及入学后短期的生活费用，2022 年资助标准为区内院校录取的大学新生每生一次性补助500 元，区外院校录取的大学新生每生一次性补助1 000 元。统筹国家奖学金、国家励志奖学金、学业奖学金、国家助学金、免学（杂）费补助资金、服兵役国家教育资助资金、高校应届毕业生基层就业学费补偿金、国家助学贷款奖补资金、自治区人民政府奖学金、大学新生入学资助、中职升高职学费补助等共同保障困难家庭学生受教育权利。

（四）就业救助方面

柳州市为社会救助对象提供就业补助资金，就业补助资金的使用范围包括就业创业补贴、职业技能培训补贴、公共就业服务能力建设补助、农民工就业创业奖补和用于促进就业创业工作的其他支出。为毕业学年身患残疾、获得国家助学贷款或属于低保家庭、贫困残疾人家庭、脱贫户家庭、特困人员（孤儿）中的高校毕业生、中等职业学校（含技工院校）毕业生，按照上一年度全区一类地区月最低工资标准的80%给予一次性求职创业补贴。对招用脱贫劳动力（含监测帮扶对象），与之签订1 年（含）以上劳动合同并为其依法缴纳企业职工基本养老保险满6 个月的企业或社会组织，按其为脱贫劳动力实际缴纳的社会保险费给予补贴，2022 年1 月1 日起按照2 000 元/人·年的标准给予带动就业补贴。另外还为困难家庭劳动者提供每人每年一次职业技能培训补贴等。

（五）住房救助方面

柳州市向低收入住房困难家庭、中等偏下收入住房困难家庭、新就业住房困难职工、外来务工住房困难人员等四类住房困难家庭提供公共租赁住房，并给予相应的租赁补贴、租金核减，公共租赁住房保障遵循明收明补、分档补贴、租补分离的原则。对特殊困难家庭及低保家庭等优先配租公共租赁住房，并为承租的特困供养人员家庭、低保家庭、低保边缘家庭、享受国家定期抚恤补助的优抚对象家庭减免100%、50%、30%、50%的物业服务费，按1.0、0.9、0.7、0.9的租金核减系数计算租金核减金额，予以减免租金。

（六）社会救助信息共享与数据利用，大数据治理提升群众获得感方面

柳州市依靠低收入人口动态监测预警平台、政务信息共享平台，精准瞄准与管理，推进社会救助体系与救助能力的现代化。2022 年柳州市以政务数据治理试点为抓手，依托大数据局建设了低收入人口动态监测预警平台，通过大数据采集各类困难群众信息数据，进行数据归集、抽取、分析，筛选出低收入人口中存在致贫风险的边缘人口、患病住院等刚性支出较大等可能存在基本生活困难的群众家庭，及时将风险数据分发到县级民政部门。柳州市大数据发展局依托市政务信息共享平台，牵头建设了社会救助、资源环境等16 个主题库和40 个跨部门融合应用场景，平台汇聚了5.67 亿条数据，各部门调用数据超过4.2 亿次。数据内容涵盖医疗、教育、人社、不动产、公积金等领域，汇集了工信、税务等全市571 家管理部门数据，为教育资助、法援惠民、住院医疗救助等121 个应用场景提供数据支撑。有了大数据介入，通过与医保、民政、教育、应急等部门进行数据共享比对，能及时获取疑似需要政府救助的人员信息，有效提高社会保障的及时性、主动性，为实现“及时救助”“精准救助”提供了数据支持。

（七）社会救助服务方面

柳州市积极打造“物质+服务”“专业社工+志愿者”的社会救助服务新模式，通过创新社会救助服务内涵、理念与方式，形成了物质救助帮扶与社会心理支持相结合、基本社会救助服务与专业化个性化服务相补充、政府主导与社会参与相衔接的新型社会救助服务模式，形成了柳州经验。第一，从加强社会救助对象动态管理工作出发，开展入户核查及需求评估，缓解基层社会救助力量不足。通过购买社会服务，将原有直接承办的事务性工作交给社会力量承担，由服务机构完成对所服务城区低保在享户100%的入户探访工作，对低保在享户的基本信息及家庭情况进行核实，建立低保数据信息统一档案，为民政部门掌握和分析低保家庭的动态情况提供参考和依据。第二，从社会救助对象服务需求出发，设计、组织和开展专业社会工作服务，确保社会救助对象服务需求得到及时回应与有效满足。通过“专业社工+志愿者”模式，对社会工作服务机构服务的城区低保家庭进行100%的需求调研，为有需求的低保对象开展心理疏导服务，协助低保对象形成健康理性的身份认知，理性对待来自内心的烦恼与外界的压力，学会合理解压和宣泄，促进其养成良好的心理状态。除此之外，还帮助救助对象链接生活、助学、就业、慈善等方面的社会资源，在困难家庭和社会爱心资源间搭建互动平台，让更多社会大众与爱心企业通过互动平台了解和认识困难家庭的现状，激发慈善行为。2022年，柳州市共举办社会救助人员培训13 场次、培训3 000 余人次，筹集资金2 202.57 万元，实施政府购买服务项目24 个。

五、城市困难群众社会救助面临的挑战

（一）兜底保障政策综合供给不足，未能及时回应特殊困难群众的个别化需求

低保对象需求调研发现，部分对象享受低保后依然存在基本生活困难的困境，即使有了低保政策的支持，其基本生活保障依旧受到威胁。如个别低保对象属于独居老人，由于特殊原因达不到特困的条件，只能享受最低生活保障；部分人自身患有多种慢性病，除了平时会去医院做正规的检查外，大多只是到小门诊等问诊拿药。部分患病低保对象到正规大医院进行大病治疗时，有些药品并不能在医院通过医保结算购买，只能在药店自费购买，但这类药品的价格往往不低，加大了低保对象的医疗成本，从而使低保对象的低保金受到隐形的挤压，基本生活受到威胁。

在低保对象群体中，一些低保对象为重病、残疾或精神障碍等人员，这给他们的家庭成员带来了较大的照顾压力，也影响了家庭内部关系的和谐。困难群体内部的异质性较高，个体需求差异明显，在贫困程度、自主脱贫能力等方面存在广泛差异，因而在社会救助诉求上也各不相同[10]。目前除了低保对象、特困对象以外，国家还增加了对于低保边缘家庭（即原来的低收入家庭）、支出型家庭的认定。2022 年广西壮族自治区出台了相应的审核认定文件，但目前尚缺乏对于这两类困难对象的社会救助配套支持措施。例如对于医疗救助，针对支出型家庭是否需要配套有医疗救助政策，对于低保、特困对象的新生儿家庭是否有对应的医疗保障措施，针对低保边缘家庭的就业救助、受灾人员救助有什么政策配套，都需要认真思考，提出解决问题的合理方案。

（二）困难群体自我认知不清晰，表现出对社会救助的依赖性

调研数据显示，L 区低保调查对象中对低保政策非常了解的有4 人，占总人数的1.90%；对低保政策了解一点的有94 人，占总人数的44.55%；对低保政策不了解的有103 人，占总人数的48.81%;对低保政策完全不了解的有10 人，占总人数的4.74%。在对低保对象是否知道本地最低生活保障标准的调查中，表示不知道的有176 人，占总人数的83.41%。L 区仅有1.90%的低保对象对低保政策非常了解，12.80%的低保对象知道本地最低生活保障标准。L 区低保对象对低保政策了解度低，对本地最低生活保障标准了解极低。低保对象对关乎切身利益的低保政策的不了解，不仅不利于社会救助工作的开展，也影响社会保障政策的执行效果。

虽然有相关的文件精神作为指导，但每个人对低保的认识都不一样，特别是低保对象对政策不了解的情况下，会产生自己对低保的自我认知。如什么人可以领低保，什么样的生活是低保对象应有的状态，低保对象的家庭应该是什么样子的等。在调查过程中发现，一些低保对象认为自己是“老烟鬼”，抽烟喝洒是正常的；一些低保对象认为自己刚申请了廉租房，按照进新房的习俗请亲友吃喝是正常的；还有一些低保对象认为自己的孩子在外工作不容易，特别是孩子挣了钱从来不给父母的家庭，低保对象也不问孩子要钱，因为他们认为孩子“没有钱”,自己领取低保补贴是正常的。

（三）困难群众信息数据共享仍存在壁垒

目前，困难群众的分布及社会救助呈现出“碎片化”特征，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等相关部门分别掌握了不同救助对象的数据信息，同一救助对象的不同救助需求信息数据在不同部门的业务数据库中，并未实现信息互联互通，困难群众数据共享仍然存在壁垒。这不仅可能造成符合条件的困难群众没有被纳入救助，也可能造成救助资源使用低效。2017 年网信研究院对全国的调查结果显示，省级政府不同部门之间基本实现信息共享的仅13%[11]，以医疗、教育和大额取款为主的支出型贫困的信息互联仅在上海等极少数地区开展[12]。社会救助数据实现完全的互通共享还存在较大困难，推动信息整合共享，打破数据壁垒的工作仍需进一步推进。

（四）社会救助多元主体参与力度不足

当前各国都在积极探索多主体参与、多主体责任共担的社会救助模式。如英国，政府负责困难群众的教育、就业、医疗、住房以及残疾人等特殊人员的救助，非盈利组织、宗教组织、公益组织等为更广范围的弱势群体提供捐款、情感关怀等救助[13]。根据L区的问卷调查结果，在关于生活中遇到困难后会优先向谁寻求帮助的调查中，低保对象中有106 人选择向亲戚寻求帮助，有65 人选择向居委会寻求帮助，有3 人选择向邻居寻求帮助，有10 人选择向政府相关部门求助，有13 人选择向朋友寻求帮助，还有14 人选择其他（即自助、无求助等）。可以看出，L区一半以上的低保对象在生活中遇到困难时会优先向亲戚求助。除此之外，社区居委会也是低保对象优先寻求帮助的重要平台。出现这种情况，一方面说明亲戚及社区是低保对象寻求救助的首要对象，提供救助的可及性时、效性强，非正式的社会支持也是低保人员可依靠的力量；另一方面说明低保对象的社会救助主体较为单一，主要的依靠对象是亲戚、社区、政府，低保对象遇到困难向公益组织、盈利组织、社会团体寻求帮助的极少，间接表明实际的社会救助实践中公益组织、盈利组织、社会团体等主体未积极参与社会救助服务，发挥的作用较小[9]。

六、提升城市困难群众社会救助水平的思考与建议

（一）加大政策宣传，正确引导困难群众认知以及对政府社会救助责任的期望

在推进共同富裕背景下，贫困治理的重点转向相对贫困。我国社会救助的目标对象范围也从绝对意义上的贫困群体扩展到相对意义上的低收入群体，面对的群体对象更复杂，需求结构更多元，贫困发生表现形式更多样，涉及的群体分布更广[14]。要继续推动社会救助高质量发展，提高民众的思想认知仍是重要问题。当前，一部分困难群众对政府的依赖较大，认为社会救助是政府的责任而忽视个体和家庭不可推卸的责任。根据需求溢出理论，政府并非是承担需求的唯一主体，只有溢出于个人和家庭的需求才需寻求政府和其他社会组织的帮助。要避免福利叠加，消除个别对象“等靠要”的思想，打破群众因自身文化程度低或政策宣传工作不到位等原因对政策了解程度低、不清楚社会救助申请条件与申请流程等情况，引导居民不断加深对政府社会救助等政策的了解，通过加大社会层面宣传，组织社区开展社会救助政策宣传和政策咨询服务活动，在社区形成良好的政策学习氛围与了解政策的热情，在全社会营造政府救助+生产自救+互助救助相结合的良好风气。

（二）建立救助对象多维评估指标与需求科学评估机制，动态按需救助

为适应社会救助的服务对象范围广泛、救助对象的复杂性增加的现实需要，必须建立一套更加科学合理的社会救助帮扶对象识别标准，改变以往单一的从收入来识别救助对象的方式，采取多维贫困指标，综合贫困群体对健康、教育、就业、住房等方面的实际需求来确定。在一这方面，可参考借鉴国际认可度较高的多维贫困指数（MPI）。多维贫困指数主要包括健康、教育和生活条件3 个维度以及受教育程度、儿童入学率等10 个指标，指标从不同维度反映不同个体及家庭的实际情况和社会救助服务需求程度，为按需救助、因户施策提供了较为可靠的依据[15]。各地区可借鉴多维贫困指数，探索建立符合当地实际情况的社会救助多维识别指标。

面对复杂多样的社会救助对象，要增强社会救助效力，除了构建多维识别指标，也要多方面衡量并考虑救助对象存在的困境与社会救助需求，不仅是经济需求，也包括就业、养育、养老、照料压力等方面的需求，做到按需救助。对困难人员和困难家庭救助需求进行综合评估，建立需求科学评估机制并适时开展需求评估调研，积极构建“需求型救助模式”。根据具体的困难类型、程度和特点，给予相应的基本生活救助（如最低生活保障、特困人员救助供养等）、专项救助（如医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助等）或急难社会救助（如临时救助、生活无着的流浪乞讨人员救助、突发公共事件困难群众急难救助等），再综合考虑身心健康、社会支持、精神慰藉等因素，开展心理关爱、社区融合等服务，满足困难家庭多样化的救助需求[16]。应及时反馈信息，防止过度需求、超前需求等无价值的社会救助需求信息导致供给不足和错位，最终形成按需供给、多维供给的社会救助资源供给结构。

（三）打破数据壁垒，继续拓展数据共享渠道

大数据治理充分利用信息化对贫困治理进行技术赋能，能够实现困难群众数据的共享、实时、整合与应用。通过动态监测、及时预警、主动识别和筛选对象，可以有效避免监测预警迟滞所带来的伦理风险和“福利依赖”问题[17]。社会救助服务要积极用好大数据技术手段，着眼大数据救助，加速实现社会救助体系数字创新，让救助更加便捷高效。要实现这一目标，应从以下四个方面着力。一是各部门要梳理各自职责范围内的困难群众数据并上传到大数据平台。二是各部门上传到平台的数据，要确保传得及时、准确，数据处于不断更新的状态，并对上传数据的准确性负责。三是部门与部门之间的数据需求，可以直接通过大数据平台申请，大数据部门根据业务部门提出的数据需求，通过技术手段实现使用场景、字段条目、比对逻辑，最终得到目标数据，力求实现数据共享与分类推送同步，定期反馈与动态更新同步。四是鼓励由地方党政机关而非单一政府部门牵头部署信息共享平台与大数据平台建设，以降低各部门在信息共享过程中的畏难与推诿情绪，实现各救助主体救助信息的互联互通，提升救助能力[13]。

提升社会救助智能化水平，需打破各部门间的数据壁垒，实现政府机构之间的数据信息交换共享，依托政务信息共享平台，把民政、乡村振兴、卫健、医保、教育、人社、住建、应急等相关部门掌握的困难群众信息互联互通，集成数据共享交换的各类数据，从而实现低收入人口数据交换、业务协同，形成强大合力。此外，还要实现政府与利益组织、非利益组织、第三方服务机构之间的信息联通共享，让多元主体共同参与社会救助的信息平台建设，便于救助服务资源的利用及反馈，减少政策落实不到位、政策落实错位、服务叠加等情况。如针对在享救助对象死亡难以监控的问题，卫健部门和民政部门要定期进行信息交换，从殡葬管理、公安、医院等部门收集死亡人员信息与在享救助对象进行数据比对，建立数据分析比对系统，将比对结果及时反馈给有关部门，实现所有数据互联互通，最大限度避免“死亡人员吃低保”的现象发生。通过大数据技术对救助信息统一汇集、集成应用，减轻社会救助工作人员业务管理的负担，方便基层快速研判困难群众是否符合纳入相应社会救助或相关政策帮扶范围，逐步在社会救助领域实现网络化、协同化、智能化，为进一步推动救助政策的科学制定、救助对象的全面覆盖和救助效能的精准、高效发挥作用。

（四）加强社会救助多元主体合作力度，提高社会救助服务的可及性

政府作为社会救助服务供给的主体发挥着无可代替的作用，但某种程度上也因长期承担兜底性社会保障责任，容易忽视从整体角度考虑运用多元社会力量解决救助难题。现实中面临的社会救助需求往往多元且复杂，仅单纯依靠政府力量并不能从根源上解决贫困问题，多元主体的融入能够弥补政府在提供基础性保障服务中的不足[18]。根据需求溢出理论，个人需求溢出问题可通过血亲组织、利益组织、非盈利组织、政权组织这四大组织解决，家庭和营利组织主要解决个体未溢出的需求，而非营利组织和政权组织主要解决个体溢出的需求[19]。既要强化家庭的救助责任，也要加强社会救助多元主体的合作力度，提高社会救助服务的可及性。一是在社会救助服务主体上，要以政府主导为基础，积极引导鼓励血亲组织、利益组织、非盈利组织等多元主体参与，深入挖掘其他组织的潜能，加强多元主体联动，充分利用社会组织的力量，不同社会救助主体各负其责、各尽其职，共同解决个体社会救助需求溢出问题[9]。同时鼓励条件允许的困难群众依靠自身力量进行自我救助，提升自我发展能力，解决其生存困境。二是整合资源，实现社会救助服务制度和工作的衔接。社会救助工作不仅涉及民政、卫生健康、乡村振兴、人力资源和社会保障、教育、住建、应急管理等政府部门的共同参与，同时涉及红十字会、残疾人联合会等社会公益组织。除了要做到信息资源跨部门、跨主体互联互通，还需要不同部门间的资源整合和衔接、各类社会救助制度之间的衔接，做到社会救助服务供给与救助对象需求相对应，如尽快确定出台新增加的低保边缘家庭、支出型家庭两类困难对象的帮扶救助政策配套措施，以提高社会救助的效率与能力[20]。三是继续提升多元主体社会救助服务供给能力，完善社会救助人才培养与培训机制，继续探索“物质+服务”“专业社工+志愿者”的社会救助模式，继续完善物质救助帮扶与社会心理支持相结合、基本社会救助服务与专业化个性化服务相补充、政府主导与社会参与相衔接的新型社会救助服务模式。