探讨国土空间规划体系下控制性详细规划的优化方向

喻艳琴

南昌市建筑设计研究院有限公司 江西 南昌 330000

为使我国国土空间得到充分利用，有关部门需做好对国土空间的合理规划，切实解决以往工作中存在的空间重叠、规划打架等问题。但从实际情况来看，国土空间规划中存在一定问题，如规划方案与实际建设间的衔接不足，规划方案的落实缺乏保障等，给国土空间规划的实施造成了阻碍。为此，有关人员需对控制性详细规划方案进行优化设计，结合实际需求对其进行调整，以推动国土空间规划的高效进行。

1 新形势下国土空间控制性规划的要求

1.1 实施对控规的精准管控

对当前的国土空间规划而言，我国虽然确立“五级三类四体系”这一规划流程。但在各地方省市中，受地理环境、人员风俗以及经济需求等因素的影响，其多以“三级三类四体系”开展空间规划[1]。其中，“三级”指市、县及乡镇的国土空间总体规划，“三类”为总体规划、详细规划和专项规划；“四体系”为编制审批、技术标准、政策法规和现场监督等四个体系。对控制性详细规划而言，其主要用于对城市边界进行开发，并为相关规划的实施提供准确的数据及平台支持。这就要求有关人员对详细规划重要性加以正确认知。另外，由于规划层次不同，各级各类规划的实施重点也必然存在一定区别，相应的空间落实精度也有着较大的差异。因此，控制性详细规划作为指导项目建设的主要依据，规划人员若想充分发挥该规划的效用，就需要在以下四个方面发挥这份规划的空间导向作用。第一，强化空间战略传导，确保规划管控要求得以全面贯彻落实，保障国家发展目标的达成；第二，增强空间协调，推动多规合一[2]。只有这样，各部门的协同作用才能得到充分体现，进而达成各部门统一管理的发展目标；第三，强化空间保障。规划人员可通过各级规划的反馈协调，实现对国土资源应用的严格管制，避免有资源浪费现象发生，进而为规划方案的全面落实提供空间保障；第四，做好空间优化，落实各级规划机构，实现对规划目标的优化设计，从而引导三大空间进行有机融合，为绿色生产和生活方式的形成奠定基础。

1.2 优化控规编管体系

对控制性规划的实际情况来看，常有规划内容修改频繁、审批程序复杂等问题发生，给国土空间规划的有序开展造成一定的影响。为解决这一问题，各地方政府都在积极构建完善的控规编制体系，并辅以实施相应的配套政策，从而实现底线管控、市场调控等发展目标，简化工作程序。现阶段，政府部门大多应用分层编制及审批的规划编管体系开展相关工作[3]。此工作模式将控制性规划分为上下两层面，上层面主要关注规划传导、底线管控及公共设施的控制等业务活动。下层面则负责对上层面管控内容进行全方位落实，并注重对各设施进行定性、定量调整，为后续开发建设及规划管理提供依据。此外，从规划审批及角度调整这方面来看，上层面工作需在得到政府审批的前提下进行，而下层面则由当地主管部门进行审批管理。通过这种方式，控规审批程度得到简化，相关控制内容及方式也能得到优化设计，有助于同时提升控规的控制效果及适应性，为其在当前时代中得到有效应用奠定基础。

1.3 丰富控规编制内容

现如今，生态建设、绿色发展以及提高现场城市品质等理念在当前的城镇规划中得到了广泛应用，这就要求相关工作人员坚持保护与发展并注重的原则，推动各部门向“多规合一”这方面发展，防止有政策限制的问题发生，对后续国土空间规划的进行造成不良影响[4]。另外，随着信息技术、大数据等的全面推广，当前的控规编制内容及规划技术相比以往得到了显著提升，规划层面也从以往的平面逐步转为立体。在具体的规划过程中，工作人员可通过数据化的定量分析，对原有的规划内容进行扩充，如引进城市设计导则、重点地段导则等内容，实现地上、地下及地面的全方位立体控制。通过这种方式，城市景观得到统筹建设，有助于推动城市规划与设计的一体发展。

2 控制性详细规划存在的问题

2.1 规划导向问题

在以往的城镇建设中，控规的编制能够为相关建设活动的开展提供科学的指导。具体而言，通过开展控制性详细规划，有关人员能够对城镇中的用地空间进行合理布局[5]。但是，控规的应用很难对林地、湿地及耕地等非建设空间进行有效管理。这导致规划部门很难与林业、水利及生态保护等部门进行有序衔接，不利于城镇规划的高效落实。在这种情况下，实际的城镇规划中必然存在多规不协调等问题，不利于部门管控事权的充分发挥。

2.2 规划传导问题

首先，城镇总体规划编制需要较长的审批时间，再加上城市发展变化较快，导致经过审批的规划编制方案在实践中往往存在不符合实际情况的情况，需要规划人员在后期结合建设需求对规划方案进行调整，甚至还有部分规划中的强制性内容无法在实际建设中得到落实[6]，进而给城镇规划建设的高效开展造成了不良影响。其次，部分规划人员没有在总体规划方案中对编制控规的范围进行明确划分，仅是大致划定一个建设用地的范围线。这必然会导致下一层级控规编制的范围存在随意性，无法进行全局统筹。在这种情况下，城镇规划中必然会有区域配置不协调等问题发生，对不同片区控规的衔接造成了阻碍。

2.3 更新调整问题

控制性详细规划属于终极蓝图式的法定规划，这使得其与城市发展中的不确定性存在一定矛盾。特别在部分经济较落后的地区，规划编制人员很难对城市发展变化加以严格把控，这就导致部分城市在控规编制环节存在未批先用、边编边用以及边用边改等问题[7]。同时，由于控规的实施需要在审批后经过修改才能得到落实。这种繁琐的应用流程使得部分城市在规划编制环节产生了编而不批等问题，对相关规章制度的严肃性造成了削弱。因此，在后续的控规编制中，有关人员需结合实际构建更加科学完善地控规应用流程，以满足城市发展变化带来的多样化需求。

3 控制性详细规划的优化方向

3.1 优化分层编制内容

为使控制性详细规划的效用得到充分发挥，规划人员应当从延续片区规划加强地块控规两个层面出发，再结合当前国土空间规划的新要求，对现行的控规控制体系进行完善。同时，管理人员还需建设全方位、多专业及多形式的沟通对接体系，借鉴其他城市建设的先进经验，实现对控规体系的延续升级，最终在城市内容形成“十大类要素”的控制体系[8]。在该体系的要求下，片区工作人员的主要任务为落实上位规划、构建相应的控规体系与加强底线管控效果。对此，其可以从以下几方面提升控制内容：第一，积极落实国土空间总体规划要求，并做好其他专项规划传导，确保城市安全、人口规模及用地结构等内容满足建设要求；第二，对片区用地布局进行合理规划，使各个街区的规定符合实际要求，并加强街区与社区管理体系的衔接，且其还需对各街区的人口数量建设规模等指标加以明确了解；第三，构建多样化的城市设施控制系统，以对各类设施规划进行分级控制，从而推动城市活动的有序运行；第四，提高城市空间品质，正确划分街区内的重点管控区域，从而使城市建设风貌得到改善；第五，对城市更新范围进行规划，标出其中的重点管控区域。需要注意的是，街区层面除了要落实单元层面管控要求外，还应当在内部重点构建刚性容量平衡边界，确定内部街区的主导功能，划分合理的生活圈范围，以充分发挥各类公共设施及公园绿地等重要作用[9]。此外，规划人员还需细化街区建设总量控制及其他控制要求。加强层面控制内容的衔接落实，最终形成立体化的管控体系。

3.2 动态更新控规调整方式

首先，从方案实施层面开展控规评估活动。在此过程中，规划人员应将控规评估纳入实际修改程序中，避免出现控规内容随意修改的现象进而实现对控规内容权威性的有效维护。通过这种方式，规划人员能够以更加高效方式引导控规内容的落实，推动地区规划稳定进行。同时，此阶段的控规评估一方面可从社会发展、政策法规及其他影响因素等层面进行，另一方面也可以通过对实际情况进行对比分析，充分揭示控规实施过程中存在的阻碍。需要注意的是，若评估结果会导致片区发展目标、空间结构等原则性内容发生改变，就需要立即开展控规修编程序，对局部地区的规划内容进行更新，最终实现对控规内容整体的动态更新。

其次，从片区单元范围开展规划整合。此过程的主要目标在于做好规划衔接，加强规划内容与工程技术的协调效果，从而有效提高控规编制内容的可操作性。具体可从以下几方面进行：第一，对未纳入控规或与控规不一致的内容进行统筹设计；第二，对于规划不一致的地方及布局进行调整，并通过梳理问题、明确更新内容等方式，实现对控规的系统更新，防止在后续的国土规划中出现内容调整等问题，这对编制及审批效率的提升也有着重要的促进作用。

最后，从节点设置出发开展城镇规划。规划人员可在城镇设计中引入控规调整动态更新，为相关工作的有序进行提供指导。这主要体现在以下几方面：第一，控规编制更新的决策时间较短，且规划人员还可以根据城镇发展阶段的不同对控规实施进行模拟，有助于提高控规方案的合理性；第二，城镇设计还能够为传统定性及定量方法的应用做好补充，进而使更新方案的制定得到科学的数据支持；第三，控规动态更新调整的范围更加灵活，其既可以是一个控规编制单元，也可以是多个单元的集合体。因此，在实际的城市设计中，规划人员可根据控规调整状态对其范围进行适当的调整，从而在城市内部营造大尺度的节点空间。

3.3 注重宜居管理

国土空间规划的最终目标在于提高土地资源的利用率，改善居民的生活环境，从而让提高其对居住环境的满意度。因此，在实践中，规划人员必须充分发挥国土控规的职能，构建完善的监督管控流程,将控规要求贯彻落实到项目编制到执行的全流程中，从而推动国土规划的有序进行，进而实现国土空间可持续发展的目标。为此，规划人员首先应当做好地区生态修复，如在对城市空间进行规划时，需对控规流程进行全面整合，结合实际需求构建系统化的运维监管模式，并根据相关标准对其中存在的问题进行具体分析。同时，规划人员还应当夯实管理基础切奇，再结合对生态网络规划要求的综合考虑，进而在此基础上搭建生态管控渠道，从而充分发挥国土空间控规的时代价值。为国土空间规划的顺利进行奠定基础。其次。做好对城市功能的修补，城市空间作为我国国土空间规划的重点区域，规划人员需结合城市规划的实际情况，对管理模式进行完善，以提高城市公共服务质量，保障城市监管职能的发挥。这不仅能够实现项目规划及监控的一体化发展，还能为后续规划管理的提升做出贡献。最后，规划人员还需要进一步发挥控规编制的价值，针对地方国土规划方案等内容，打造相应的发展呼应体系。同时，其还需从宏观层面对存在问题进行深度剖析，建设相应的示范区域。这不仅有助于提高国土空间规划效果，还能为可持续我国可持续发展战略的全面实施提供保障。

3.4 构建公平的市场环境

在国土空间规划过程中，控规管理的开展具有十分关键的作用。因此，在实践中，有关部门应当对现行的招商服务体系进行完善。积极落实定人、定时、定目标等管理要求，从而增强控规管理模式的价值。同时，相关部门还须注重对管理流程进行整合，推动监管体系的完善，进而为有关人员提供更高质量的规划服务。一方面，规划部门需深化改革要求，充分发挥控规管理的优势，以解决国土空间规划中存在的项目改造、破产冲突等问题，推动城镇化建设的有序推进。同时，其还需要对管理方案进行优化，为控规管理效果的提升奠定基础；另一方面，规划部门需对审议体制进行创新，结合控规管理中存在的实际问题，构建相应的监管模式。例如，规划部门可实施控制单元管理机制，通过推动国土空间整体规划以及控规体系的协同发展，保障国土空间整体规划得以高效进行。

3.5 合理调整控规方向

在国土空间规划过程中，控制性详细规划的实施能够为规划内容的制定提供法律依据，这也是开展城市建设的基础步骤。而为了进一步发挥控规的效用，使其满足发展需求，为后续规划方案的审批及实行提供准确的依据，规划人员需对各参与方的利益需求加以综合考虑，保障全体利益的最大化发展。究其原因，不同地区的经济发展存在较大差别，再加上地价、基础设施建设及交通条件等指标存在区别，这使得在确定控规经济指标时，规划人员需对地块的土地价值进行充分考虑，从而使各地区利益发展的需求得到满足，达成维护公众利益目标。同时，在城市规划中，规划人员还应当保障同期区位土地容积率、地块面积以及建筑密度等指标保持一致，避免给国土空间规划的合理性带来负面影响。

4 结束语

对当前的国土空间规划而言，控制性详细规划的实施能够有效提高规划方案的合理性，并能为目标地区的经济发展打下坚实的基础。由此，本文对控制性详细规划的优化方向进行研究，通过对其中存在的问题进行分析，提出了优化分层编制内容、动态更新控规调整方式、注重宜居管理等措施，以提高控规方案的实施效果，推动国土空间规划的有序进行。