增值税留抵退税财政分担机制：政策变迁与改革逻辑

董文杰

内容提要：增值税留抵退税政策既是组合式减税降费的重要举措，又是打通增值税抵扣链条、深化增值税改革的关键一环。考察现行增值税留抵退税财政分担机制，增值税按照生产地原则入库，留抵退税按照消费地原则退库，导致增值税进项税“收入方”与“支出方”不匹配。既有的增值税留抵退税财政分担机制“按增值税体制分担、按增值税规模平滑、按退税规模补助”，在平滑机制、分配指标、补助方式等方面还有待完善。基于此，本文遵循税收中性、权责利对等、财政平稳运行等原则，提出优化财政分担机制改进举措。

一、引 言

（一）问题提出

近年来，受国际形势复杂多变、新冠疫情反复不定等因素影响，我国需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力持续加大，实体经济生存和发展面临的困难和不确定性持续增加，稳市场主体、保就业、保民生逐渐成为政策的着力点和社会的关注点。为减轻市场主体负担，激发市场活力，确保各项指标运行在合理区间，稳住经济发展基本盘，中央实施了一系列积极的财政政策（申广军等，2016；郭庆旺，2019；张牧扬等，2022），“十三五”期间新增减税降费8.6 万亿元。特别是2022 年实施了力度更大的“退税、免税、减税、缓税、降费”组合式减税降费政策，进一步完善增值税留抵退税机制，并对小微企业和部分重点行业实施存量留抵退税，全国新增减税降费及退税缓税缓费超4.2 万亿元，其中增值税留抵退税款超2.4 万亿元。

增值税留抵退税政策的逻辑起点源于我国增值税的制度安排。《中华人民共和国增值税暂行条例》规定，企业增值税应纳税额为当期销项税额扣减进项税额后的余额，当期销项税额小于进项税额不足抵扣时，其不足部分可以结转下期继续抵扣。这一政策设计，从长期来看，企业未抵扣完的进项税额可以在未来实现的销项税额中抵扣；短期来看，部分企业由于销项税额、进项税额时间错位，留抵的进项税额影响了企业现金流，约束了投资行为（吴怡俐等，2021）。基于此，我国从2011 年开始在部分行业探索增值税留抵退税，2019 年后逐步建立起增值税增量留抵退税制度，2022 年进一步将增量退税改为“增量+存量”退税。随着退税规模的加大，增值税留抵退税财政分担机制逐渐成为改革的难点和关注的焦点。2019 年之前退税资金由中央财政与退税地财政按增值税分成体制共同负担。改革扩围之后，中央完善了财政分担机制，中央按照增值税收入分成比例承担50%，地方财政承担部分中的15%仍由退税地承担，35%在各个省市财政之间按照上年增值税收入比例进行分摊。这一过渡性的制度安排，在一定程度上缓解了增值税退税地与进项来源地相背离的问题，但在平滑机制、分配指标、补助方式等方面还有待改善。如何进一步优化增值税留抵退税财政分担机制？这是本文研究的主题和尝试回答的问题。

（二）文献综述

目前，关于增值税的研究主要集中在会计处理、价值影响、简并税率、抵扣链条、分成体制等方面，就留抵退税政策及相关问题研究相对有限。考察既有的文献发现，有关增值税留抵退税的研究主要关注三个方面的问题：一是增值税留抵退税政策设计。增值税留抵退税政策解决了企业销项税额与进项税额不一致的制度矛盾，打通了增值税抵扣链条，降低了企业税收负担，是一项体现税收中性的税制安排。但是，部分研究通过对比国际通行的留抵退税政策和实践经验指出，我国前期执行的留抵退税政策还存在退税范围窄、比例低、时间长，且只退增量不退存量等问题，需要进一步加大改革力度（危素玉，2021；王建平，2021）。二是增值税留抵退税对企业的影响。增值税留抵退税政策的实施将企业通过抵扣销项实现的未来收益，提前到当期兑现，增加了企业当期现金流，降低了财务成本，激励了企业投资行为，显著提升了企业价值（吴怡俐等，2021；黄贤环、杨钰洁，2022）。三是增值税留抵退税财政分担机制。部分研究认为企业多样化经营和统一市场环境，造成企业增值税销项与进项的地理区位分离，而现有的退税制度设计又是由企业向所在地申请退税，完全由退税发生地财政承担的制度安排不尽科学，需要改革完善先行留抵退税分担机制（刘怡、耿纯，2020；吴怡俐等，2021）。

综合分析，现有文献研究留抵退税财政分担机制的较少，而这一问题恰是增值税留抵退税政策改革的重点，应当从政策环境、制度逻辑、运行机制、体制构建等方面对这一问题进行系统研究，合理划分增值税留抵退税在各级政府之间的支出责任，确保政府间权责利相匹配。基于此，本文从增值税留抵退税财政分担机制运行现状出发，分析现有留抵退税财政分担机制面临的矛盾和问题，并就完善留抵退税财政分担机制提出政策建议。

二、增值税留抵退税财政分担机制运行现状

（一）政策演变

增值税进项税额留抵的制度安排，实质是政府对企业的“暂收款项”，当规模过大时会影响企业的现金流，不利于企业长期发展。为解决这一问题，我国从2011 年开始对特定事项、特定行业、特定领域试行增值税留抵退税（见表1）。增值税留抵退税政策的实施效果与退税的财政分担机制密切相关，财政分担机制的核心问题就是权责利对等。增值税留抵退税实施初期，鉴于政策范围较窄，资金规模总体不大，退税资金由企业所在地政府与中央按照增值税分享比例承担，即“营改增”前中央与地方按照75%∶25%分担，“营改增”后按照50%∶50%分担。随着增值税留抵退税政策的扩围，退税资金规模加大，财政分担机制不平衡问题逐步显现。究其原因，增值税进项税来源地是增值税的收入方，退税地是增值税的支出方，在收入地与退税地分离的情况下，若退税全部由企业所在地政府承担则有失公平，需要在各省市之间进行合理分摊，确保权责利的有机统一。基于此，2019年中央对增值税留抵退税财政分担机制进行了完善，将地方财政承担的部分退税资金在省级政府间进行平滑分担。

表1 增值税留抵退税政策及财政分担机制政策变迁表

（二）制度框架

第一，留抵退税在省市间平滑分担。根据《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（国发〔2019〕21 号）和《财政部税务总局人民银行关于调整完善增值税留抵退税地方分担机制及预算管理有关事项的通知》（财预〔2019〕205 号），自2019 年9 月1日起，中央按照增值税分成比例承担50%，地方承担50%。地方分担的50%部分，15%由企业所在地分担，35%由各地按增值税分享额占地方分享总额比重分担，该比重由财政部根据上年各地区实际分享增值税收入规模情况计算确定。其内在的逻辑是，退税承担金额与增值税收入规模相匹配，增值税收入多的地方承担退税金额多。各地增值税额是其制造业发达度、经济活跃度、市场通达度等指标的集中反映，指标值越高其增值税收入规模越高，在全国增值税收入总盘子中的占比也越高；而各地增值税留抵退税规模是其经济结构、产业结构、发展阶段等指标的集中反映，房地产、基础设施建设等行业占比越高，处于建设期、成长期的企业越多，该地退税规模越高。两者之间的差异，决定着中央与地方的调库规模和方向。从具体操作来看，15%由企业所在省市直接退付，35%先由企业所在地省级财政垫付，垫付少于应分担的部分由企业所在地省级财政通过调库方式按月调给中央财政，由省级财政部门根据财政部提供的应调库额办理调库事宜；垫付多于应分担的部分由中央财政通过调库方式按月调给企业所在地省级财政，由省级财政部监管局根据财政部提供的应调库额办理调库事宜。同时，授权各省市根据当地留抵退税执行情况、增值税分成体制制定省以下留抵退税分担机制。

第二，中央对地方给予专项补助。2022 年，为稳住经济大盘，增值税留抵退税力度“加码”，时间提前、规模加大。考虑到地方财政平衡矛盾突出的实际，为确定留抵退税政策尽快落地见效，2022年对新实施的留抵退税，中央财政在按现行税制负担50%退税资金基础上，再安排1.2 万亿元的专项转移支付，新增留抵退税地方负担部分中央财政补助平均超过82%，实际上地方承担了50%当中的18%。在具体分配时，为了保证政策更好落实，向小微企业倾斜，向县区倾斜，小微企业留抵退税中央全部补助90%；对县区当地负担的直接减收，分成县区、市和省，按照不同的级次，对县区减收补助90%。

（三）运行困境

第一，分担机制不够公平。理论上，按照权责利对等原则，谁受益谁承担退税的支出责任，增值税留抵退税理应由收入地财政全额承担。但是，由于我国增值税是按照生产地原则征收，税收归入生产地财政，当生产地与消费地属于同一辖区，收税退税属于内部事项，问题不会显现；若生产地与消费地属于不同辖区，生产地取得收入，消费地承担退税，矛盾就会凸显。与此同时，受制于目前征税系统，尚不能对税额进行精准标识，无法一一对应到增值税进项的入库地，不能对增值税留抵退税进行“追根溯源”。为解决这一不匹配问题，目前中央按照各省市上年增值税收入占比平滑分摊退税责任，这一过渡性的税制安排只是一种“折中”方案，不能从根本上解决企业增值税进项税征收地与退税地不一致的问题。长期看，要完全解决权责利不匹配问题，还必须从增值税税制或者征管系统上探寻新的方案。

第二，平滑模式不够彻底。目前，增值税留抵退税财政分担的平滑机制有两个方面的特点：一是非全额平滑。地方分担的50%部分中，15%由企业所在地分担，35%由各地按增值税分享额占地方分享总额比重分担，该比重由财政部根据上年各地区实际分享增值税收入规模情况计算确定。这一“折中”的制度安排，虽然考虑了采用平滑的方式分担增值税，但是仅对35%的部分进行了平滑，平滑不够彻底。若辖区内企业存在大量外购行为，而企业销项税额有限，即使地方承担15%的退税额，仍然超过当地从这些企业取得的增值税收入，对地方财政造成较大的压力。二是分配指标体系过于单一。增值税总收入是销项减进项税额后的结果，反映的是该地区生产企业的生产销售能力。一般而言，增值税多的地方，留抵退税也会多。但是如前文所述，增值税留抵退税还会受到辖区内产业结构、发展阶段等因素的影响，仅使用增值税总额这一指标在各省市间分配退税额，可能不够精准。

第三，补助方式不够科学。中央对新增留抵退税地方负担部分补助平均超过82%，地方仅承担退税总额的9%。专项资金分配考虑的是各省市的退税情况（见图1），并且向小微企业和县级财政倾斜。这一分配机制在一定程度上对冲了退税对地方财政的影响，有利于基层财政的平稳运行。但是，这一制度安排存在两个方面的问题：一是不对原有政策进行补助。中央仅对2022 年新增留抵退税政策造成的减收给予补助，对存量政策不予考虑。二是没有照顾区域差异。理论上留抵退税专项资金本质上属于中央对地方的转移支付范畴，应该与转移支付“均衡性”的理念相一致，避免采取“一刀切”的分配方式，充分考虑区域间的财力差异，更多地向中西部地区、向基层财力较差的市县倾斜（陈晓光，2016）。

图1 2022 年中央对地方留抵退税专项补助情况

三、增值税留抵退税财政分担机制优化路径

（一）优化原则

第一，与“税收中性”的基本原则相一致。增值税留抵退税是打通增值税抵扣链条中的重要一环，是体现税收中性的一项重要制度安排。理想的增值税留抵退税财政分担机制，应该符合两个条件：一是不影响增值税中性原则实现，不扭曲企业的退税行为和选择①财政分担作为增值税留抵退税的“后环节”行为，是在企业完成留抵退税后各级财政之间如何分担的问题，不应影响企业的退税“前环节”的行为选择，这就要求各地不应为财政分担机制设置影响企业退税的条件，影响其退税行为选择。。二是不给退税企业带来额外的负担，不给地方财政带来体制分担之外的“二次责任”②财政分担是政府之间的责任划分，不应该让企业承担责任。同时，上级政府在界定清楚下级财政的支出责任后，不应该给下级财政带来其他方面的支出责任。。基于此，在设计财政分担机制时，应充分考虑退税地、收入地不一致的现实，同时兼顾省市间、省以下内部之间财力分布差异，处理好政府与市场、政府与政府之间关系（吕冰洋、贺颖，2022），合理划分留抵退税的支出责任，确保各级政府都有能力兑现留抵退税政策，让企业在全国各地都能享受同等的政策红利。

第二，与事权和支出责任改革理念相一致。在构建留抵退税财政分担机制时，应该从狭义和广义两个层面考量受益性原则，确保与事权和支出责任改革理念相一致。从狭义的受益性看，企业申请退还的待抵增值税，已经在购买环节缴入了标的商品或劳务所在地的财政金库，受益方为当地财政，相应地企业退税也应该由该地财政全额负担。从广义的受益性看，增值税留抵退税政策的实施，充实了企业的现金流，激发了市场活力，所在地财政可以获得更多的未来税收。同时，企业的发展具有一定的外部性，增加了企业所在地经济总量和就业人数，对本行业和其他行业企业也具有一定的带动效应。因此，从广义的受益性看，企业所在地的财政也是退税政策的受益方，相应地也应该分担一部分企业退税带来的即期财政压力。

第三，与促经济恢复和财政平稳的初衷相一致。增值税留抵退税财政分担机制，既影响市场主体获得感和退税政策实施效果，又影响财政的持续运行。受制于疫情和经济形势影响，财政收入增速放缓，刚性支出不断增加，基层财政平衡矛盾更加突出。财力规模小，统筹余地有限，基层财政在兑现留抵退税政策过程中会面临更大的压力，突出表现在两个方面：一是资金压力。基层财政在兑现企业申请的留抵退税时，需要用当期实现的税收入库金额，即时通过国库支付至企业账户。财政当期财政收入会大幅度下降，甚至个别退税较多的基层财政可能出现当月财政收入规模为“负”，影响基层财政国库资金的正常运转。二是财力压力。按照受益性原则，增值税留抵退税应该在各级财政间进行合理分担，即使中央和省市财政承担了留抵退税的“大头”，基层财政也会承担一定的支出责任，对一些保障“三保”都有困难的基层政府来说，无疑是“雪上加霜”。基于此，在设计增值税留抵退税政策时，应注重从资金拨付、财力补助两个层面出发，确保基层财政既能不折不扣落实好留抵退税政策，又能确保财政的平衡运行。

（二）改进路径

综上，要从根本上解决增值税留抵退税的财政分担机制不对等问题，主要有两种方式：一是将增值税从生产地改为消费地纳税，但由于涉及增值税全链条的制度调整，短期内实施较为困难。二是对增值税的销项和进项进行精准标识管理，对企业申请退税的增值税发票进行“追根溯源”，退税由进项追溯地财政承担，但是可能涉及链条较长，需要征管系统改进和多地税务机关的精密协作，短期内实现也有一定难度。基于此，本部分以问题为导向，以推动增值税留抵退税政策更好落地见效为目标，对增值税留抵退税财政分担机制提出如下改进建议。

第一，调整分摊机制，增强退税政策的科学性。根据增值税留抵的税制安排，对于持续经营的企业，没有抵扣完的增值税进项税额会在未来实现的销项税额中继续抵扣，增加未来缴纳的税款。实施增值税留抵退税后，增强了企业当期的现金流，但是等量增加了企业未来缴纳的增值税。财政资金流向与企业的现金流向相反，当期退还给企业的资金会在未来企业的持续经营中回流。根据现行的增值税留抵退税财政分担机制，对各省级垫付的35%退税资金，按照上一年度增值税分享额占比分摊，并据此办理中央与省级财政调库事宜。如前文所述，其内在逻辑是按照增值税收入规模进行分配，“多收入，多承担”，考虑了当期财政退税压力，但是对于长期的退税资金流回因素考虑不足。鉴于此，应该从增值税留抵退税财政分担机制不均衡的内在逻辑出发，充分考虑财政短期减收和长期回流等因素，利用大数据技术对退税企业的退税情况和后续经营纳税情况进行精确统计，由财政部和国家税务总局按期汇总退税企业增值税回流情况，并计算出未回流比例，即增值税留抵退税未回流比例=1-（全国回流规模/全国增值税退税规模）。依据未回流比例和增值税地方分担比例，统一确定需要在省市间平滑的份额，代替现有政策35%的垫付比例，再按现行分担机制进行分摊、调库。

第二，改进补助方式，确保退税政策落地见效。基层财政兑现增值税留抵退税政策需要有财力和资金的支撑，但是一些基层的财政现实困境影响政策落地兑现。当市县退税规模较大，当期缴入的税收资金流无法弥补退税支出时，退税政策将无法落实。因此，为了减轻地方压力，应继续对因留抵退税造成财力困难的地方给予财力补助和资金支持，并改进补助方式。一是在补助政策上，坚持税收中性原则，改变现有只补助增量政策造成减收的政策规定，不再区分增量政策、存量政策，新老增值税留抵退税造成的减收均给予补助。二是在补助比例上，充分体现转移支付的“均衡性”“扶持性”理念，根据省市间的经济发展程度差异化实施，更多地向财力薄弱的中西部地区的基层财政倾斜。按此，提高中央对地方财政留抵退税的补助比例，并考虑区域财力差异，按照上年度各省市均衡性转移支付占比，设置不同的补助比例，但最高补助额以本省市增值税留抵退税规模为限。例如，某省获得的退税专项补助=中央退税专项补助总额×（该省上年度获得均衡性转移支付/上年度全国均衡性转移支付总额）。三是在补助方式上，中央对地方的增值税留抵退税专项补助、省级政府匹配的对下的专项补助资金，均通过中央财政直达系统下达至基层政府，防止补助政策在执行中打折扣，防止补助资金的跑冒滴漏，直达基层财政、直接惠企利民，最大限度发挥财政政策和资金的效果。

第三，完善平滑模式，优化省以下财政分担机制。按照现行制度安排，中央授权各省市根据当地留抵退税执行情况、增值税分成体制制定省以下留抵退税分担机制。一是结合实际、因地制宜选择合适的平滑模式。对于市县之间共同富裕程度高、财政收入差距小、增值税留抵退税分布较为平均的省市，可参照中央与地方的财政分担机制，除省级财政按体制承担的份额外，选取一定的比例在市县之间平滑分担，且市县间差距越小，可选取越高的平滑分担比例。反之，对于市县之间发展差距大、退税相对集中的省市，若继续采取高比例的平滑机制，将可能导致欠发达地区帮助经济发达地区承担退税责任，与增值税留抵退税财政平滑分担机制的初衷不符，因此应选取较小的平滑比例，或者直接按照现行的增值税分成比例进行分担，不进行平滑分担。二是提高退税资金统筹支付的层级。现行制度安排对地方垫付的35%的资金由省级金库支付进行了明确规定，但对于地方承担部分中的15%的资金，如何在省级金库与市县金库之间划分支付没有做统一规定，而是由地方政府结合当地情况具体自行制定。考虑到基层财政平衡压力和收支矛盾，应该由更高层级的财政统筹支付，再按照省以下财政分担机制定期办理调库事宜。首先，考虑地方承担的15%资金先全部由省级财政垫付，再由省级财政与市县财政定期办理调库事宜。其次，若省级财政资金压力过大，则省级金库支出按分担机制承担退税资金，市以下的退税资金由市级金库支付，再由市级财政与县财政定期办理调库事宜。