“碳普惠”方兴未艾

《法人》特约撰稿 毕竞悦

有人在支付宝的蚂蚁森林上收集通过低碳行为获得的能量，积攒到一定数量后，兑换成树木，此为碳普惠制的一种形式。如今，使用共享单车、乘坐公交地铁、点外卖备注“不要餐具”等行为，都可被视作参与绿色低碳生活，这是碳普惠制发展下消费者参与“双碳”发展的典型场景。

碳普惠制是指对微观主体（如小微企业、家庭、个人）减少碳排放的行为进行量化核算，并通过各种形式的积分制度对上述行为赋予一定的价值，以激励公众从事碳减排行为的制度。碳普惠制的核心就是“减排者受益”。当前，碳普惠发展尚处于起步阶段，政策对于发展碳普惠制度建设已有大量支撑。

碳普惠制试水

碳普惠制实践在中国处于探索阶段，各地在不同程度上开始了碳普惠制的推广和试点工作。《广东省碳普惠制试点工作实施方案》和《广东省碳普惠制试点建设指南》于2015年7月由广东省发展改革委印发全省，迈出了中国碳普惠制探索的第一步。

四川省成都市于2020年10月印发《成都市“碳惠天府”机制管理办法（试行）》，这是有关碳普惠制的第一个地方规章。2020年实施的《江西省生态文明建设促进条例》首次在地方性法规层面上提出，要探索建立碳普惠制。

目前，在地方层面上，已有约20个省市发布了《碳达峰实施方案》，超2/3的省市明确提出要把碳普惠制作为《碳达峰实施方案》的重要组成部分。中央部委也出台相关政策对碳普惠制进行明确阐述，对地方碳普惠制试点工作成果进行肯定。如国家发展改革委等九部门于2018年12月联合发布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，以及中共中央、国务院于2019年2月印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》。

可以说，2022年是中国的“碳普惠元年”。2022年6月13日，生态环境部等七部门联合印发《减污降碳协同增效实施方案》，作为碳达峰碳中和“1+N”政策体系重要文件之一，其明确提出倡导简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式，从源头上减少污染物和碳排放，引导公众优先选择公共交通、自行车和步行等绿色低碳出行方式，探索建立碳普惠等公众参与机制。

中国目前存在着多种形式的碳普惠制，如上海的零碳信用置换平台、武汉的“碳宝包”、深圳的“碳账户”、北京的“每周再少开一天车”活动等。这些碳普惠实践一般基于特定的公众减排项目，引入了公众减排行为兑换碳积分的机制，但尚不涉及减排量的核证。在中国地方碳普惠制实践中，尤以广东省最为突出。广东省碳普惠制实施时间较早，运行经验较为丰富，且公众参与减排的途径更为多元。广东省碳普惠制中设计了碳积分正向反馈机制用于激励居民减排，并建立了碳普惠制与减排量核证和碳市场的衔接机制，整体上呈现出公众减排、企业让利、政府支持的特征。广东借由碳普惠制创设了广东省碳普惠制自愿核证减排量（PHCER），并将PHCER纳入广东自愿减排交易的产品范畴。

如何实现真正普惠

通过碳普惠制，可以将微观领域碳减排行为与碳排放权交易制度进行衔接，实现“双碳”目标向全民覆盖。当前，中国碳普惠制建设取得初步进展，但仍存在以下现实问题：

第一，碳普惠制的立法欠缺且层级不高。在国家层面，尚无关于促进公众参与减排的碳普惠制专门立法，对碳普惠制的推动主要处于政策引导和地方试点阶段。

第二，碳排放权的法律属性不明确。关于碳排放权的性质，这一基础问题在中国理论界并未形成共识。一些制度文件对于“碳排放权”的表述不统一，且大多回避对碳排放权法律性质的直接界定。如果碳排放权法律属性不明确，实际交易中的权利救济就缺乏明确法律指引，交易难免蕴含风险，也就无法真正激发市场主体参与碳普惠制的积极性。

第三，碳排放权交易主体范围有限，碳普惠制公众普及率不高。《碳排放权交易管理办法》明确， 重点排放单位以及符合国家有关交易规则的机构和个人可以从事碳排放权交易。控排企业属于买方主体，其范围、碳排放权交易受政策影响较大，成为制约碳普惠制发展的不确定性因素。

第四，碳普惠制与碳排放权交易的衔接存在障碍，碳普惠制的激励作用难以发挥。碳积分虽非货币，但客观上具备虚拟货币的属性，监管缺乏使得碳积分存在超发、滥发的风险。

第五，政府职权的边界不清。碳排放权交易机制以“充分发挥市场在碳排放资源配置中起决定性作用”为基本目标。但在我国，碳排放权交易的一级市场由政府决定，且政府对“减碳增汇”行为的认证是二级市场运行的前提，市场机制价格功能难以凸显，公众难以通过碳排放权交易真正实现“普惠”。

推进碳普惠制立法

国家立法应尽快纳入碳普惠制，建立国家立法与地方立法相结合的碳普惠制立法体系。可通过对现行环境保护法进行补充修订或在即将出台的应对气候变化法中明确规定碳普惠制，对社会公众起到良好的激励引导作用。同时，在我国碳排放权交易的基础性法规中引入与碳普惠制的衔接性规定，明确碳普惠与碳市场的关系，让公众真正通过社会生活中的减排活动在碳市场交易中获益。在针对碳普惠制的专门立法层面，可以考虑由生态环境部适时出台一部关于碳普惠管理的部门规章，围绕碳普惠制的目标宗旨、基本原则、覆盖范围、调整对象、监督管理和法律责任等内容进行具体规定。

地方立法则应基于地方特色开展碳普惠立法，在位阶较高的地方性生态环境保护法规或低碳经济促进法规中，规定符合地方实践特色的碳普惠激励机制，明确碳普惠交易机制参与各方的权利、义务和法律责任。同时，地方还应制定出台一系列针对碳普惠平台运营、积分产生、交易管理等内容的实施细则。

与此同时，界定碳排放权为物权，保护公众财产权利。碳排放权是指特定主体向大气排放以二氧化碳为主的温室气体的权利。这种权利与经济行为的“负外部性”息息相关。“产权理论”为碳排放权交易提供了理论基础，碳排放权伴随着环境资源的产权化进程逐步产生，其本质是一种环境容量资源权。可用性、可支配性、“总量控制”带来的有限性和稀缺性使得碳排放权具有了民法中物权的类似属性。

碳排放权的所有权主体是国家，使用权主体是企业和公民。碳排放权以政府部门的许可和核准为原始取得方式，与传统物权的依法取得方式有所不同，但当特定主体取得这一权利后，国家允许这一权利进行交易，民事主体间的继受取得也应受到法律保护。未来，可以将“碳排放权”“排污权”等内容纳入民法典之中。碳排放权作为财产权受国家法律保护，将极大激发公众从事低碳行为的积极性，活跃碳排放权交易市场。

碳普惠制实现了交易主体从单一主体向多元主体的转变，它通过市场化的方式提高公众节能减排的积极性。早期的试点以群体性主体为交易主体，随着交易实践的发展，很多地区还引入了具有碳投资性质的机构和个人。未来应进一步扩大碳排放权交易主体范围，合理确定交易主体，明确各方权利义务，促进碳排放权交易走向成熟。

确立碳普惠制度体系

对于建立碳普惠制度体系，笔者认为，其重要之处在于建立PHCER与CCER的衔接机制。

第一，明确碳积分的法律属性。可以效仿广东省做法，推广适用于居民和小微企业等微观主体的PHCER，对碳普惠项目和居民低碳行为均可核证。明确碳积分本质上是一种货币化的核证减排量，以核证的碳普惠减排量为基础，二者可以相互兑换。

第二，建立第三方碳积分发行机制。碳积分的发行应由碳排放权交易机构专门负责，遵循总量控制原则，发行量以每年抵消碳排放量所需的核证减排量比例上限为限，并明确兑换比率及测算方法。

第三，构建全面的碳积分流通机制。扩大碳积分的兑换范围，不仅局限于少数几个商品和打折券。由于碳积分本身的交易属性，其财产性权利的特征将更加鲜明，从而将进一步提高社会公众的持有需求。

第四，拓宽碳普惠方法学的涵盖领域。总结不同地方具有一定规模的碳普惠实践经验，丰富碳普惠的减碳行为清单和方法学。将较为成熟的公众减排活动类型，如绿色出行、电子票据、绿色消费等纳入国家级碳普惠方法学。从能力建设、组织保障、资金和技术等方面，激励科研机构和企事业单位开发配套的碳普惠方法学，确保公众个人行为减排和项目减排的真实性、有效性和多样性。碳交易所及其合作机构作为政府授权的适格碳普惠运行方，应建立完善、普及的低碳行为核证平台，遵照官方认可的方法学标准，保证个人低碳行为能够及时转化为核证减排量并兑换碳积分。

炼油厂在日落时分 CFP

第五，畅通PHCER与CCER的衔接机制。一方面，应畅通各地PHCER的衔接渠道，明确规定各地碳普惠制所产生的减排量同质性，各地相关数据经核证成为国家统一的PHCER量值。另一方面，明确规定PHCER与CCER的同质性及其在碳市场中的适用履约比例。个人减碳行为经核证成为PHCER后可由交易机构向控排企业出售参加碳市场履约。由此，个人减排行为可以顺利对接国家碳市场，使公众广泛参与到“双碳”目标的实现进程中。

建立完善的MRV制度

政府的主要职责应当为以下四个方面：一是科学界定碳配额总量并合理分配碳配额。如果碳配额总量设定得过于宽松，可能造成配额的供大于求，使整个碳市场出现疲软状态。考虑到碳普惠制的发展趋势以及积极意义，政府可以提高自愿核证减排量交易的比例，扩大自愿核证减排量交易的规模。二是完善公众减碳行为的量化方法。目前，广东已经开发出“广东省森林保护碳普惠方法学”“广东省森林经营碳普惠方法学”等六大方法学，未来应当进一步完善方法学体系。三是着力构建碳信息的监测、报告与核查（Monitoring Reportand Verification，简写为MRV）制度。碳产品的特点使得市场参与者收集、识别和处理信息的成本较高，信息不充分制约了碳市场的发展，政府应当在碳信息的供给上为市场主体提供服务与保障。《广东省企业碳排放信息报告与核查实施细则（试行）》 《广东省企业（单位）二氧化碳信息报告指南》《广东省企业碳排放核查规范》等文件构建起MRV的制度体系，但这一体系将对象限定在控排企业，社区等主体的碳减排信息的检测、报告、核查制度还没有完全建立起来。政府应着重建立一套完善的MRV制度，确保各类上报数据的一致性、完整性、透明性和准确性，公开各类碳信息，助力各类主体对碳资产进行有效的评估和管理，使政府真正实现从交易管理职能向交易服务职能转化。四是加强监督管理。要研究碳普惠相关的数据安全技术，保障数据不被滥用、盗取和倒卖，确保个人信息的合法使用。加强碳普惠项目的开发引导和审核管理，加强减排量核证、签发、消纳等全流程监管。

我国“双碳”目标的实现需要动员全社会参与，碳普惠制是将碳减排进程纳入公众生活的重要制度工具。在我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效的大背景下，碳普惠制建设亟须纳入法治轨道，通过完善的立法和制度体系，充分调动公众参与碳减排的积极性。