英国国家战略科技力量建设与协同机制研究

夏 婷

（中国科协创新战略研究院，北京 100038）

0 引言

党的二十大报告提出，强化国家战略科技力量。国家战略科技力量体现国家意志、服务国家需求，代表着一个国家科技创新的最高水平。强化国家战略科技力量，是提升国家创新体系整体效能，实现高水平科技自立自强，推进社会主义现代化强国建设的战略支撑和重要保障。习近平总书记深刻指出：“世界科技强国竞争，比拼的是国家战略科技力量。” 纵观世界主要科技强国，在较长一段时间，围绕加强战略科技力量顶层设计、优化创新组织模式和运行机制等，促进国家战略科技力量统筹，增强科技创新体系化能力，不断进行探索和完善。这也为我国加强国家战略科技力量建设提供了值得借鉴的经验。

1 英国国家战略科技力量建设的总体思路

一个国家的战略科技力量不仅包括一流的科研机构、卓越的战略科学家和一流的科研人员，也包括先进的组织方式和科研模式，以及把局部科技力量汇聚为整体科技力量的整合能力。有学者认为，英国国家战略科技力量是指英国政府围绕国家整体发展需求，有目的、有计划选择和营造的，符合国家利益的，对国家科技发展具有引领作用，并能够在当前和未来社会发展中发挥巨大影响力，覆盖全国范围的科研力量部署[1]。总体上看，英国的战略科技力量主要由承担国家重大科技规划与计划实施的非政府部门公共机构主导，负责对不同战略科技力量进行统筹、协调、管理和资助。

2 英国国家战略科技力量的主要构成

根据英国发布的与科技相关的各种战略规划和计划，英国国家战略科技力量主要由以下力量构成：公共部门研发机构和研究理事会机构；高等教育机构；皇家学会等科技社团；科技领军企业。

2.1 英国研究与创新署及其支持的研究机构

2018年4月，英国在原有7大研究理事会、英格兰高等教育基金委员会和英国创新署的职能基础上，改组成立了研究与创新署，意在加强宏观统筹、整合资源，将各个学科及从基础研究到商业创新的完整链条纳入统一的资助框架，提高创新投入与产出效率[2]。改组后的研究与创新署是由商业、能源和工业战略部 (BEIS) 赞助的独立于政府的公共机构，也是英国最大的科研发展公共资助部门。英国研究与创新署由7大研究理事会、英格兰研究署、英国创新署组成[3]。它的主要使命是召集、推动和资助科学研究，与他人密切合作，建立一个可持续发展的、开放的研究和创新体系，以科学研究推动社会全面繁荣发展[4]。

表1 近5年英国发布的部分重要科技战略/规划

表2 英国研究与创新署组织结构

2.2 高等教育机构

高等院校是英国知识生产的核心力量。在英国政府的政策驱动下，大学在创新系统中的地位日益凸显，负责培养创新型人才，提供高素质劳动力、科研知识和技术转移，与企业、行业组织、创新组织和政府合作，促进产业转型升级，在促进生产力发展与经济增长中扮演着主力军的角色。

英国拥有世界上规模领先的大学系统，根据2023年泰晤士高等教育世界大学排名[5]，英国3所大学排名进入全球前20，10所大学排名进入全球前100。

为帮助大学拨款委员会更有选择性地分配科研经费，提高公共资金使用效率，英国自1986年开始在全国高校推行科研评估，先后经历了科研选择性评估（Research Selectivity Exercise，RSE）、科研水平评估（Research Assessment Exercise， RAE）和研究卓越框架（Research Excellence Framework，REF）， 评估目的也扩展到通过科研评价提升英国高校的科研质量和国际影响力。2021年研究卓越框架评估主要依据产出（60%）、影响（25%）、环境（15%）三个指标，按照质量高低分别给各学校和各学科进行星级评定，共有157所大学和超过76000名研究人员参与了本次评估。2022年5月，英国正式发布了2021研究卓越框架的评估结果，评估结果显示，在所有提交的研究活动中，整体质量被评为世界领先的占比为41%，被评为国际优秀的占比为43%；所提交的研究活动超过80%被评为世界领先或国际优秀；在四分之三的大学中，至少有15%的研究被认为是世界顶尖的[6]。

表3 英国排名世界前100大学

2.3 英国皇家学会

英国皇家学会（The Royal Society），成立于1660年，全称为“伦敦皇家自然知识促进学会”，是世界上历史最长而又从未中断过运行的科学学会，对外代表英国科学界，发挥着英国的国家科学院作用，现拥有约1600名杰出的科学家[7]。英国皇家学会的宗旨为承认、促进和支持科学的卓越进步，并鼓励为人类的利用发展和利用科学；使命为促进卓越的科学、支持国际合作、向所有人展示科学的重要性。

作为一个独立的社团，英国皇家学会不对政府任何部门负责，不必经过政府批准，但它与政府有着密切的关系，政府为学会经营的科学事业提供财政资助。学会没有自己的科研实体，它的科研、咨询等职能主要通过指定研究项目、资助研究、制订研究计划、通过会员与工业界建立联系及开展研讨会等实现。英国皇家学会共分两大学科领域，即物质学科领域（包括数学，通称A类）和生物学科领域（通称B类），下边又分设12个学部委员会。自成立以来，英国皇家学会在科技发展与创新、为政府提供科学咨询、促进国际交流与合作、推动科学的开放合作、举办学术会议、开展科学表彰奖励等方面发挥了巨大的作用。

2.4 科技领军企业

近年来英国发布的一系列科技战略或规划，都强调要提升企业的创新能力和竞争力，高度重视企业在提升国家创新体系整体效能中的作用。《2022年欧盟工业研发投资记分牌》分析了2021年全球研发投资最多的2500家公司，这些公司分布于41个国家，2500家公司的总投资为10939亿欧元，相当于全球企业研发的86%。在《记分牌》的2500家企业中，英国上榜企业总数为95家，在记分牌中所占份额为3%，位列第六。进入榜单前200名的英国企业有5家，分别为阿斯利康（ASTRAZENECA）、葛兰素史克（GSK）、 汇 丰 银 行（HSBC）、阿特拉斯公司（ATLASSIAN CORPORATION）、劳埃德银行（LLOYDS BANKING），其中阿斯利康2021年研发投入的增速达到了34%；进入榜单前1000名的企业有33家，主要行业分布包括制药/生物技术、软件及计算机服务、银行、能源、航空航天与国防等[8]。

3 英国国家战略科技力量协同机制

强化国家战略科技力量，既要加强战略科技力量的不同主体、单元的能力建设，更要推动战略科技力量的不同主体和单元通过一定的组织模式和运行机制，形成协同创新综合体，推动创新体系整体效能得到提升。英国在强化不同战略科技力量之间的协同上，主要有以下经验值得我们借鉴：

一是加强国家创新体系的顶层设计和宏观管理。英国通过成立研究与创新署，一方面整体协调英国原有的7个研究理事会，负责各自领域的战略方向，以及科学、研究与创新等具体事务；另一方面同时负责支持企业创新的研究支持。在研究与创新署统一框架下，继续保持英国科研稳定支持与竞争性支持的“双重支持系统”，同时显著增强了英国科研与创新体系的协同。通过对科研资助管理体系的优化，进一步加强研究与创新各执行机构间的统筹协调，使研究与创新管理在应对未来的重大挑战中更具综合性、战略性和灵活性。2018年，英国研究与创新署还设立战略优先基金支持面向国家战略需求的学科交叉研究，采用“竞争择优”的方式遴选产生优先领域。其主要目标为推动高质量多学科及跨学科研究和创新、确保政府资金投入紧紧围绕研究与创新重点和当前机遇，确保科研体系面向战略性领域和挑战。可以看出，在加强战略科技力量布局的协同上，英国政府对科技创新的态度由“交给市场”和保持“一臂之距”向逐渐加大干预力度转变。

二是优化科技资源配置方式，重视产学研合作。英国科技创新从传统的线性模式向非线性网状模式的转变，与其高效的科技资源配置能力密不可分。通过机制创新，英国政府、高校、科研机构、企业等创新主体之间各司其职，人、财、物等核心科技资源构成的科技创新有机体运转顺畅，实现“1+1〉2”的效果。针对英国科技发展长期存在重科学、轻应用、科研成果转化缓慢、科技与经济结合不紧密等问题，2010年英国启动了弹射中心计划，旨在促进科技成果产业化，加快打造科技与经济紧密结合的技术创新体系。弹射中心的建设定位侧重于新兴技术领域，通过“政府+企业”运行监管模式，设立非营利的独立法人实体，目前已建成11个弹射中心，主要包括高价值制造、细胞与基因疗法、运输系统、近海可再生能源、卫星应用、数字化、未来城市、能源系统、精准医疗、医药研发、复合半导体应用。

三是发挥科技评价导向作用，注重科研绩效评价。为保持并提升在全球的科研竞争力，提高科研经费拨款质量和资金使用效益，英国建立了较为全面的科研绩效评价体系。英国大学在国际上遥遥领先的科研竞争实力，得益于其不断创新的大学科研绩效评价与拨款制度。与REF2014相比，REF2021评估要求提交所有对研究负有重大责任的研究人员参与评估；科研产出要素的权重从65%下降到60%，研究产出范围必须满足开放获取条件；科研影响要素权重增加，更加重视科研成果的社会影响；在关注学科特点的基础上，注重跨学科和合作研究的评估。不断改进和完善的REF评估框架，也充分说明英国在对提高科研拨款质量和提升高校科研竞争力的重视。

4 对我国进一步强化战略科技力量、提升整体效能的启示

一是加强顶层设计，强化对战略科技力量的宏观统筹协调。宏观统筹协调对于提高科技资源利用效率、在战略性科技领域尽快取得重大突破至关重要。建议应在最高决策层加强对国家战略科技力量布局和协同的顶层设计，促进科技创新资源开放共享，有效破解科技资源分散、重复、低效问题，统筹衔接基础研究、应用基础研究和技术创新，强化绩效管理，带动企业和社会投入，提升科技资源配置效率。同时应进一步完善符合我国实际、匹配科研规律的科研经费资助组合模式，合理调整优化竞争性与稳定性科研经费资助结构，有效提升科研经费使用效益。

二是构建战略科技力量不同主体之间职责清晰、柔性合作的协作机制。围绕创新链系统布局，注重明确国家实验室、大学、科研机构、科技领军企业等不同类别战略科技力量的任务分工，在协同完成国家战略使命中，实现任务分工的互动联动和价值实现的互惠共生。院所高校、企业等可通过搭建产学研合作平台，将科学界和产业界的创新人才汇聚在同一网络中，促进科技创新要素和社会生产要素的结合，推进科学界和经济产业界的长期战略伙伴关系建设，并通过法律、税收等方式强化激励，促进科技经济紧密融合，实现科技成果的顺畅高效转化。

三是继续深化科技评价改革，营造良好创新生态。科技创新不仅需要国家战略科技力量的“硬实力”不断提升，也需要营造良好的创新生态。我国应进一步改革并完善科技评价制度，高校科研评估体系的改革应着眼于多层次、多指标的分类评价，针对不同类型的大学设置不同的评价标准；应发挥同行评价的优势，引导科技社团等科学共同体开展科技评价理论和方法创新研究，引入独立第三方机构开展独立评价，完善同行专家评议机制；将科技成果的原创性和转化效益纳入考核指标中，突出原创性、引领性评价标准。