“双一流”建设中地方政府自主性扩张的类型、风险及其规制

杨希通,陈廷柱

(华中科技大学 教育科学研究院,武汉 310058)

随着国家层面“双一流”建设的实施,地方政府纷纷出台了支持当地高校和学科建设的相应配套政策。当前,“双一流”建设实行的是一种动态的竞争机制,激发了地方政府发展高等教育的积极性。对此,有学者分析了“双一流”建设中地方政府行为[1]、地方政府的行为逻辑[2]、府际网络治理[3]等,但这些研究不同程度地忽略了地方政府行为的差异和类型。在第二轮“双一流”建设之际,各地政府需要根据不同的情况,进行针对性的规划和分类施策。有鉴于此,本文对“双一流”建设中地方政府自主性扩张类型及特征进行分类归纳,挖掘深层次扩张动因,揭示其对“双一流”建设所带来的风险,进而从中央、地方和高校层面提出有针对性的调控策略,以期有序推进“双一流”建设的实施。

一、“双一流”建设中地方政府自主性扩张的类型及其特征

综合众多研究者的界定,“地方政府自主性”是指“拥有相对独立利益结构的地方政府,超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量的制约,按照自身的意志实现其行政目标的可能性,及由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑”[4]。地方政府自主性扩张是以地方政府追求自身行政目标或执行上级命令和政策为研究对象,旨在遵从上级命令或执行政策过程中实现自身利益最大化的同时,充分发挥自主性,进行相应的制度或政策创新。有学者将其概括为战略扩张、制度扩张和权力扩张[5],本文重点关注的是地方政府自主性的制度扩张和权力扩张。依据地方政府自主性扩张经验、扩张能力、扩张意愿及扩张目的等四个维度,将地方政府自主性归纳为三种类型:进取型地方政府自主性扩张、发展型地方政府自主性扩张、保守型地方政府自主性扩张(详见表1)。

表1 地方政府自主性扩张的类型及特征

第一类是进取型地方政府自主性扩张,即在中央的支持和默许下,自主开展政策创新,探索新的方针政策,为中央政府和地方政府的政策改革提供新的思路和借鉴[6]。这类地方政府往往会在政策制定前进行扩张,扩张的目的是获得“先行先试”的政策合法性和政策红利。举例来说,浙江、北京、上海和广东等“先行一步”[7],在“双一流”建设方案出台之前就开始了政策创新,并出台了特色创新的地方“双一流”建设政策,比如北京的“高精尖学科和一流专业建设”,上海的“高峰和高原学科”,广东的“冲、补、强”方案,江苏的“专项和综合”工程等[8],为国家和其地方政府制定“双一流”建设政策提供了参考和借鉴。

第二类是发展型地方政府自主性扩张,即在贯彻中央总体方针政策时能够依据自身的特点灵活地执行中央的大政方针,并制定具体的实施措施[9]。此类地方政府的扩张经验一般,扩张能力相对较强,在一定程度上可以主动进行扩张,扩张目的是获得政策合法性和政策红利。举例来说,河南、宁夏、山西等省份,都在紧跟国家“双一流”建设政策步伐,模仿、借鉴北京、上海、广东及江苏的“双一流”建设政策,制定了相应的创新政策与措施。河南模仿上海模式提出了高质量的学科建设方案,宁夏模仿广东模式提出立足西部建设西部一流大学和一流学科方案,山西模仿江苏模式提出“1331工程”推动“双一流”建设方案等。

第三类是保守型地方政府自主性扩张,即在贯彻中央下达的大政方针政策进程中,迫于强制性压力,为了获得相应的政策合法性,规避政策创新或制度创新所带来的政治风险,它们通常采用保守的方法,甚至是简单地移植中央或地方的政策。该类地方政府在扩张过程中缺乏经验,扩张能力也相对薄弱,但为了获得政策合法性,规避权力和制度扩张可能带来的风险,往往是被动进行扩张的。随着“双一流”建设的实施,河北、山东、湖北以及湖南等省份迫于强制性压力,为了规避相应的政策或制度创新可能附带的风险,被动地模仿甚至简单移植国家或其他地方政府的“双一流”建设政策,譬如山东、湖北及湖南等高教强省出台的“双一流”建设政策与国家“双一流”建设政策十分相似。

二、“双一流”建设中地方政府自主性扩张的深层动因

在一统体制和地方有效治理的框架之下,地方政府自主性扩张既符合我国国家治理的制度逻辑,又符合中国特色社会主义市场逻辑。那么,究竟是什么原因导致了地方政府的自主权扩大? 其主要根源是权力结构变迁、利益驱动和政绩竞争。

(一)权力结构变迁是促进地方政府自主性扩张的前提

中央与地方权力结构演变是地方政府自主性扩张的前提。“中国自改革开放以来最重要的行政基础之一是中央行政和经济管理权力的下放和地方自主权的增强”[10],持续的行政放权和经济放权改革使得中央与地方权力结构被重构,由计划经济时代的中央高度集权体制向中国特色社会主义市场经济时代的中央集权与地方分权的混合体制转变。当前,我国纵向政府间形成了“条块结合,以块为主,分级管理”的属地化分级行政管理体制。在我国条块分割的行政体制下,推行属地管理的目的是寻求威权体制与有效治理间的平衡点,以便更好地发挥中央和地方两个积极性。在此背景下,地方政府作为一个拥有独立财权和财力的行为主体,必然会努力扩张自己的自主性,实现自身利益的最大化。因此,从央地关系的角度来看,权力结构的变迁不仅扩大了地方政府自主治理空间,而且显著激发了地方政府发展活力。在“双一流”建设过程中,充分发挥地方政府的巨大自由裁量权,可以使地方政府在自己的职权范围内用好用活中央政策,并在不违背中央精神的情况下,根据实际情况和现实需要,因地制宜地处理好当地的实际问题。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》(下称《实施办法》)中强调,纳入“双一流”建设范围的地方高校的建设资金由地方财政统筹安排,中央财政予以引导支持,地方政府要加大资金、政策、资源支持力度。随着地方政府自行支配的财政资源不断加大,广东省在2015-2017年已经投入50亿元用于高水平大学建设,河南省则在2015-2024年计划投入31亿元用于优势学科与特色学科建设,广西壮族自治区在“十三五”期间已经投入5亿元用于“双一流”建设。得益于地方政府雄厚的财力扶持,在第二轮“双一流”建设中,中东部5省有7所地方高校跻身“双一流”建设高校之列。

(二)利益驱动是促使地方政府自主性扩张的核心

利益驱动是促使地方自主性扩张的核心。曼瑟·奥尔森的集体行动逻辑强调,“任何集团或组织,不管其大小,都是为某一集体利益服务的,其本质就是使集团中的成员受益”[11]。在属地管理的责任压力下,地方政府作为辖区内的“第一行动集团”,属地利益最大化驱使地方政府有意识地扩张其行为自主性。为了壮大地方经济实力,提高经济发展质量,地方政府选择偏好不可避免地与辖区内经济社会发展相结合。地方经济社会发展水平高低与地方政府可自主支配的财政权力成正比关系,即地方经济社会越发达,地方政府能够自主支配的财政收入就越多,依据自身的意志实现其选择偏好目标的自主能力就愈强[12]。在属地化分级行政管理模式下,地方政府必须通过推动地方经济的发展来履行自己的代理职责。在发展导向的政策引导下,省域范围的一流大学和一流学科建设对地方经济社会发展所产生的“溢出效应”极大地刺激了地方政府的积极性。在这种情况下,各省市地方政府纷纷将“双一流”建设目标与地方经济社会发展相结合,并推出“双一流”建设高校实施方案和高校分类发展方案,同时省级政府采用市场化竞争性资源配置方式对本地高等教育进行系统谋划。由此可见,地方政府的自主权与地方利益相结合就会驱使地方政府最大限度地扩展其行为自主性空间,从而形成“地方政府的自主性”。

(三)政绩竞争是地方政府自主性扩张的动力机制

政绩竞争是地方政府自主性扩张的动力机制。自改革开放以来,地方政府官员的选拔与晋升的标准由过去单一的“政治忠诚”转变为“以经济增长为主,政治忠诚为辅”[13]。加上1994年分税制改革后,中国建立了经济上分权、政治上集权的组织结构:分税制实现了中央和地方间经济资源配置的划分,央地之间的财政支出责任(事权)并未出现重大的调整,地方政府仍有一定的财政自主性[14];在政治集权下形成了地方政府间横向竞争的官员激励体制。在“政治锦标赛”的强激励[15]之下,地方政府官员作为“政治参与人”和“经济参与人”对辖区内经济社会发展有着高度的热情。加上不同层级的地方政府之间存在委托-代理关系。中央政府通过层层分解、层层量化的方式迅速将任务下达至地方政府,并给予相应的职位升迁、物质奖励和精神奖励或惩罚措施。所以,地方政府会整合各部门的资源完成乃至超额完成上级政府(中央政府)设定的目标[16]。同样,高校作为一种有着明确行政级别的事业单位,也要完成政府主管部门布置的任务与目标。正因如此,地方政府处于纵向与横向的“双重张力”之中。纵向张力来源于中央的财政分权,横向张力则是地方政府在同级竞争中形成的内生性动力。加之,“双一流”建设成效已与“高等教育GDP”相衔接,部分省份将“双一流”建设成效纳入官员绩效考核体系之内,譬如安徽省已明确提出要把“双一流”建设绩效纳入省政府目标绩效管理考核和省管领导班子及其领导干部综合考核”[17]。展望“双一流”建设未来,地方政府为了在激烈的“晋升锦标赛”竞争中脱颖而出,必然会围绕“双一流”建设展开新一轮的长期的“军备竞赛”。

三、地方政府自主性扩张给“双一流”建设带来的风险

地方政府自主性扩张是一把双刃剑,适度的扩张有益于“双一流”建设,而过度的地方政府自主性扩张则可能给“双一流”建设带来一系列风险。

(一)央地间的权力博弈导致中央政府宏观调控失灵

省级政府高等教育统筹权确立及扩大是地方政府能够与中央政府进行博弈的基础。在“双一流”建设中,这种博弈表现为各地方政府获得更多的“双一流”建设名额、资源和政策支持。然而,地方政府自主性肆意扩张可能招致中央政府的权威受到挑战,以至宏观调控失灵。其一,区域高等教育发展失衡。现阶段,虽然“双一流”建设已由“效率优先”向“兼顾公平”转变,但“双一流”建设高校的区域分布也是严重失衡的。在首轮“双一流”建设名单中,42所一流大学建设高校东部省份有24所,中西部省份分别有9所;140所一流学科建设高校东部省份共有87所,中部省份仅有25所,西部省份有28所。在第二轮“双一流”建设名单中,东部省份新增5所,中部省份仅新增2所[18]。此外,值得重点关注的是,“双一流”建设高校异地办学已成星火燎原之势。据统计,截至2020年4月底,已有53所“双一流”建设高校共创建166个异地办学机构,东部省份共有145个机构,占总数的87.35%,中部省份有6个机构,西部省份有11个机构,东北省份和海外各2个机构[19]。这进一步加剧我国区域高等教育发展失衡问题。其二,加剧区域优质高等教育机会不公平的现状。由于区域高等教育发展失衡,加上以“双一流”建设高校为代表的优质高等教育资源区域分布不均,难以满足区域人民群众对于优质高等教育资源的需求,进而导致优质高等教育资源机会不公平。据相关资料统计,以42 所世界一流大学建设高校2020年各省高考计划录取情况为例,东部11省份高考平均录取率为2.99%,其中北京、天津和上海高考录取率远超平均水平,而河北和广东高考录取率则远低于平均水平;中部9省份高考平均录取率为1.92%,只有湖北、吉林和黑龙江高考录取率超过平均水平,其余6省高考录取率均低于平均水平;西部11 省份高考平均录取率为1.97%,重庆、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆等省份的高考录取率超过平均水平,而广西和贵州高考录取率远低于平均水平。可见,东中西部省份的民众接受优质高等教育机会存在着明显不公平。

(二)无序、恶意的地方政府竞争加剧“高等教育地方保护主义”

省级政府高等教育统筹权是地方政府高等教育资源竞争的制度基础。伴随着省级政府高等教育统筹权的不断扩张,地方政府和官员为了在具有“零和博弈”的“晋升锦标赛”中胜出,往往采取“损人利己”的高等教育地方保护主义,主要表现为争夺稀缺性的优质高等教育资源和保护本地高等教育市场[20]。一方面阻止省域内的资源、资金及高端人才等生产要素外流,提升优质高校本地招生比例,以满足人民群众对优质高等教育资源的需求,为促进经济社会高质量转型发展提供必要的人力资源和智力支持;另一方面利用自身“信息不对称”和资源禀赋优势最大化地获得中央的资源和政策支持,同时汲取其他省份的资金和高端人才等生产要素,以提升“双一流”建设成效,为官员晋升增添筹码。长此以往,各地方政府为了维护自身利益,高等教育必然会出现与“诸侯经济”相似的“诸侯割据”甚至“诸侯争霸”的格局。

首先,优质高校招生本地化问题。虽然中央政府早已采取行政措施进行调控,如教育部在2008年就明确提出“央属高校属地招生比例不得超过30%”的要求。随后在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》中都提出严格控制部属高校本地招生比例。但“部属高校招生属地化”问题却依然存在,似有愈演愈烈之趋势。以世界一流大学建设高校2020年高考招生为例,一方面,郑州大学、云南大学和新疆大学等省属高校招生比例较高,其中云南大学属地招生为45.10%,郑州大学属地招生为64.47%;另一方面,39所部属世界一流大学建设高校属地招生规模大致保持在20%上下,其中属地招生规模大于20%的高校有20所,属地招生规模小于20%的高校有19所,呈现出招生本地化趋势。同时需要特别注意的是,有4所高校本地化招生规模高于30%,尤其是中山大学和华南理工大学属地招生规模分别高达47.66%和47.06%,而浙江大学属地招生规模甚至高达59.15%(详见图1),可见优质高校仍然存在严重的属地化招生问题。

图1 世界一流大学建设高校2020年高考招生属地化情况统计表

其次,中西部高校高端人才集中“东南飞”。众所周知,人才特别是高端人才是“双一流”建设的关键所在。在市场经济的驱动下,各种生产要素(人才、资金、资源及技术)是可以自由流动的,企业和人才能够通过“用脚投票”向政府或高校施加压力,迫使其展开地区间竞争[21]。因此,东部沿海地区的地方政府和高校纷纷采用极具竞争力的“明星薪水”引进“明星教授”,以至于出现大学“明星教授商品化”[22],譬如华东政法大学给予学科领军人才100 万元年薪和高达800 万元的房补;杭州电子科技大学给院士开出500万元年薪等。这就导致中西部高校高端人才纷纷“东南飞”,其中兰州大学和合肥工业大学人才流失尤为严重,兰州大学流失人才中不乏两院院士和长江学者,合肥工业大学竟有7位二级学院院长陆续被挖走。诸如此类的明码标价的高薪挖人实例不胜枚举。总而言之,高等教育地方保护主义不仅强化高等教育“块块分割”壁垒,还造成区域高等教育发展的“马太效应”,加剧区域高等教育的不公平。

(三)强化高校对于政府的依附性地位,面向社会独立办学过程中缺乏自主权

长期以来,受计划经济时代政府集权管理的影响,高校对政府依附性愈来愈强,高校办学自主性越来越小,办学步履维艰,使得高校逐渐沦为政府机关的附庸,演变为政府下属的一个执行部门,以完成政府布置的计划任务。所以,在多重任务驱使下,为了完成委托人(上级主管部门)布置的“可测度”的指标,代理人(高校)容易产生“激励扭曲”,也即“将精力完全集中在可测度任务,而忽视不可测度但同样重要的任务”[23]。以ESI排名为例,国家“双一流”建设政策文本将其视为重要的考核指标之一,于是入选的“双一流”建设高校都将其奉为圭臬,并作为重要的办学指标,力争部分优势学科或特色学科能够进入ESI排名的前1%行列。殊不知,ESI主要包括化学、生物学、物理学及临床医学等理工学科,而属于社会科学范畴仅有经济与商学和社会科学总论,人文学科更不在其列,而且其“社会科学总论”的内涵与我国特色社会科学内涵更是大相径庭,具有很大的局限性[24]。在这种“制度规训”之下,高校更可能采取集体行动以寻求或扩大这种利益的倾向[25],具体表现为将资源与政策倾斜于可测度的理工农医学科建设,而忽视不可测度的人文社会学科建设。久而久之,高校指标化办学色彩愈来愈浓厚,指标、对标、达标成为新常态,高校多样化、特色化办学就无法进行,进一步压缩高校自主办学空间。此外,“双一流”建设需要充裕的、持久的专项资金支持。无论部属高校还是地方高校都需要地方政府给予巨额的专项资金支持。但这些扶持资金并非无条件使用,而是与地方政府选择偏好相结合,也就是集中能够多出成果、快出成果的学科领域。这就使得地方政府以奖励或补助为诱导手段,运用不具备形式强制力的方法,诱使高校遵循地方教育主管部门的指令,并视其配合程度给予“胡萝卜”奖励。换言之,这种激励是委托方(中央政府或省级政府)给予代理方一定的物资上或精神上的利益,使得后者按照前者的目标而采取行动[26]。由此,高校只能更加依附于地方政府,被迫牺牲部分自主权来换取相应的政策与资源,致使高校面向社会独立办学过程中缺乏自主权。

四、“双一流”建设中地方政府自主性扩张的规制

在“双一流”建设进程中,伴随着地方政府自主性充分扩张,意味着其与中央政府和高校的实际权限、职责划分及行为边界更加弹性化和模糊化。那么,地方政府与中央政府,地方政府与“双一流”建设高校以及地方政府间究竟应该保持何种平衡与张力,才能真正有利于高等教育取得长久发展是值得深思的问题。从长远看,地方政府自主性扩张如何助力“双一流”建设乃至高等教育发展,规避过度的地方政府自主性扩张所带来的风险,对其进行科学的、合理的规制,着力点应聚焦于三个方面。

(一)规制地方政府过度扩张,强化中央政府的宏观调控能力

中央政府须具备总览全局、协调运作的统筹权和地方政府具备有效治理是我国国家治理的制度逻辑。在这种制度逻辑之下,中央与地方的权力关系是协调中央政府的宏观调控与地方政府自主性扩张的基石。中央政府为了激发、调动地方政府的积极性,赋予地方政府除目标设定权、检查验收权及激励分配权之外的“剩余控制权”[27],促使地方政府自主性得以充分发挥。然而,在多重任务逻辑影响下,地方政府自主性过度扩张必然带来一些意外后果,如形成区域高等教育发展失衡和区域优质高等教育机会不公平的“公害物品”。因而,为了将区域高等教育“公害物品”转为区域高等教育“公益物品”[28],实现高等教育领域的“帕累托有效”,必须规制地方政府自主性过度扩张,强化中央政府宏观调控,建构良性的央地互动模式。一是强化中央政府宏观调控,实现区域高等教育协调发展。自改革开放以来,以“效率优先”的政策驱动改革既导致区域经济社会发展呈现出严重的两极分化的格局,也导致区域高等教育发展严重失衡。中央政府作为区域经济社会发展的宏观调控者,为推动区域高等教育协调发展,实现高等教育公平,特别是满足人民对优质高等教育资源的需求,理应建立以公平为基础的利益协调和补偿机制[29]。比如首轮“双一流”建设就有3所“211工程”大学入选B类世界一流大学建设高校之列;115所一流学科建设高校也有44所一流学科(自定)建设高校。因此,为了保证区域高等教育平衡和可持续发展,中央政府只有创建以公平为导向的区域利益协调和补偿机制,才能消除区域高等教育发展的“马太效应”,逐步实现区域高等教育均衡发展。二是中央政府应规制地方政府的僭越或越轨行为,建构良性的央地互动模式。中央政府和教育主管部门作为高等教育领域的宏观调控者和监督者,理应给地方政府或高校列出明确的权力清单和责任清单,防止地方政府挑战中央政府权威,频繁做出僭越行为,遏制地方政府对高等教育市场的不当干预。譬如为遏制中西部高校人才“东南飞”趋势,教育部充分发挥了宏观调控和有效监管的作用,对东部经济发达地区的高校明码标价的恶性挖人行为进行规制。在保障高等教育公平与高等教育质量的同时,积极调动地方政府的热情与积极性,建构良性央地互动模式,引导地方政府规范的积极作为。

(二)规范地方政府间竞争行为,建构地方政府间良性竞争秩序

地方政府竞争是一统体制与地方有效治理得以共存的关键制度。但在“为增长而竞争”的“晋升锦标赛”背景下,强激励的地方政府竞争可能会导致地方官员的激励扭曲、地方保护主义等问题。因此,在“加快建设全国统一大市场“的背景下,首先,应引入第三方评价组织,建构多元化的政绩考核体系。现有的以“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”为核心考核指标的“学术锦标赛”制度使得地方政府或中央政府拥有裁判员与运动员的双重身份,且是利用裁判员的身份做运动员的事情,不利于世界一流大学与世界一流学科建设,甚至不利于高等教育长久发展。因此,需要转变传统的高等教育GDP考核体系,将教师和学生满意度、高校依法治校能力、学科生态建设等也纳入绩效考核体系,建立一种多元、综合化的绩效考核体系,并引入第三方组织对“双一流”高校建设成效进行客观、公正评价,以规避激励扭曲带来的风险。其次,需引导地方政府由资源竞争转向制度竞争。所谓制度竞争是指“各地区利用制度范畴的固定要素(产权、专利及土地等)对资金、资源、技术及知识等流动要素进行竞争”[30]。制度之于“双一流”建设、现代大学制度建设,乃至于高等教育强国建设的重要性不言而喻。但“双一流”建设中的地方政府间竞争焦点聚焦于可流动性资源竞争,比如部分高薪招揽高端人才、高校招生属地化及资源与政策过度倾向优势学科等,在制度建设方面却无人问津。因此,地方政府应转变职能与角色,由高等教育直接管理者转变为高等教育宏观监督者,由全能型政府转变为服务型政府,科学、合理地行使省级高等教育统筹权,完善区域高等教育制度建设,探索跨区域高等教育体系合作建设,包括区域高等教育系统体系规划制度、规范高等教育市场体系及区域高等教育一体化等,以实现地方政府由资源竞争向制度竞争过渡。

(三)扩大并落实高校办学自主权,将其纳入法制化轨道

我国高等教育法明确规定高等学校依法享有“制定招生方案、设置和调整学科专业、开展教学、科学研究、国际交流与合作、内部组织机构设置以及教师职务评聘、调整和分配津贴与工资”等诸多方面的办学自主权。然而,这种行政分权与真正的教育分权相差甚远,且中央政府和地方政府可以随时收回下放权力。因而,为了扩大并落实高校办学自主权,首先,应从行政放权转变为教育分权,让高校充分地践行办学自主权。长期以来的“政府主导,政策驱动”的“文件治教”“项目治教”改革使得高校犹如温室的花朵,既难以经受住高校外部环境的风吹雨打,又不符合高等教育内在发展逻辑,还侵蚀高校办学自主权,压缩高校自主办学空间。故而,中央政府和地方政府理应将高等教育领域的行政放权转变为具有实质意义的教育分权,赋予高校真正的办学自主权,让高校能够大刀阔斧地自主改革与发展。需要指出的是,高校办学自主权是高校与生俱来的权力,而不是政府所赋予的。其次,将高校办学自主权的规范与保障纳入法制轨道,增强高校依法治校能力。如上所述,虽然高等教育法明确我国高校依法享有办学自主权,但政府肆意干预和高校依法治校能力不足让法律赋予的高校办学自主权成为一纸空文。因此,需要我国高等教育管理体制从政府管制逻辑向高教法治逻辑转变[31],推行高等教育“管办评”分离,深化高等教育“放管服”改革,逐步培养高校依法治校的能力,依据高校自身特色以及学科发展内在规律办学,使得高校办学自主权得到真正的法律保障并能够予以实践,从而建构长效的“双一流”建设机制。