行政事业单位国有资产管理中的问题及对策

文/周翔 徐海峰（安徽省食品药品检验研究院）

行政事业单位对所有国有拨款与相关配套设施的管理和控制，都属于国有资产管理的范畴。国有资产指的是所有行使管理国有资产职责人员持有的全部资产，其所有权属于国家，可以随时用于行政组织工作或管理工作。行政事业单位的国有资产具体包括：单位所有资产、单位持有的固定资产、无形资产、国家以各种形式持有的其他国有资产等。因此，行政事业单位国有资产监督管理工作直接涉及多个内容和环节，资产管理工作相对复杂，本文主要针对国有资产下的固定资产展开研究。

一、行政事业单位国有资产管理的重要性

为规范行政事业单位国有资产管理行为，推进“放管服”改革，根据财政部《行政事业单位国有资产管理暂行办法》（财资〔2019〕13 号）和《关于进一步规范行政事业单位国有资产使用管理的通知》（财资〔2019〕4 号）的有关规定，安徽省同时也相继出台了《安徽省行政事业单位国有资产使用管理暂行办法》和《安徽省财政厅关于深化省级行政事业单位国有资产管理“放管服”改革的通知》等一系列文件。随着各级行政事业单位的不断扩大、工作人员增加以及资产、资金增多，资产管理问题随之增加。因此，财政和各级主管部门颁发的相关制度对行政事业单位的管理工作起到了一定的规范作用，也对各级行政事业单位的资产管理提出了新要求。

二、行政事业单位国有资产管理的现存问题

（一）资产账实不符，责任难以追究

从各级财政和审计部门的审计检查反馈结果来看，部分行政事业单位内仍存在实有资产与财务账务内容不符的问题，这种账实不符的问题亟待解决。尤其是行政事业单位固定资产的购置领用、报废处置等环节仍需引起重视。

行政事业单位固定资产购置领用时，单位财务部门与实物管理部门未能进行有效的衔接。财务部门误将应作为固定资产管理的资产列支成当期费用，或者将低值易耗品等列支为固定资产，如果实物管理部门又未能有效地加强管理，低值易耗品等在损毁时，对其随意处置，但是账面未进行出账，造成了账实的不符。实物管理部门在日常工作中，存在疏于管理、盘查不开展或者开展的不及时现象，这也会造成部分资产的损失；本单位工作人员在离职或退休后未按要求进行资产的清查交接，也可能会在一定程度上引发固定资产的遗失风险。

在固定资产报废处置过程中，行政事业单位的财务部门与实物管理部门对于资产处置的审批工作存在一定的随意性行为。新的资产已经办理了领用，但旧的需报废的资产放在角落里无人问津，各个部门间没有有效联动，按规定启动报废处置程序，造成单位资产账上数量较为庞大，却没有实际的固定资产的情况。在编制年度财务预算时，预算系统提示单位资产配置数量超标准预警。个别行政事业单位在资产报废处置时，相关材料信息不完整不规范，不能及时通过主管部门或财政部门的审批。基于某些原因，“先处置后审批”现象时有发生。实物资产已不存在，但账务处理却未核销，资产系统中卡片也未删除，一定程度上也造成了资产的账实不符。

（二）行政事业单位资产配置程序不合规，超标准配置资产现象较常见

《安徽省省级行政事业单位通用办公设备家具配置标准》（皖政办〔2013〕3 号）中对办公设备家具等明确了配置标准，但在实际工作中，受预算编制、资金安排等影响，超标准配置现象较为常见。究其原因主要还是资产使用部门和管理部门对文件的学习掌握理解程度仍需提升，对文件规定没有引起足够重视。想当然地认为目前的配置标准难以满足自己的工作需要，甚至是奢靡享受之风仍然存在，使用各种非正当理由超标准配置资产。

（三）管理机构仍需健全，职责划分清晰性有待提升

目前，部分行政事业单位仍然存在管理机构有待健全，管理职责划分清晰性有待提升的问题。其中，一些行政事业单位受职数等客观因素影响，并没有设置专门的资产管理机构，管钱又管物的情况仍旧存在，这也从一方面凸显出了行政事业单位的监督管理漏洞。例如：由于一些行政事业单位自身并未开展财务监督、管理制度的建设，导致资产采购人员与资产管理人员职责划分不清晰，甚至存在部分人员既充当采购，又充当管理者。然而采购往往是不正当的利益往来检查中的重点，如果资产管理者与一些资产管理责任划分不清、资产来源不明等问题直接相关，将会存在不相容职务分离方面的问题，导致会计、财务风险的出现。部分单位对国有资产管理的职能和范围划分不清，归属并入到后勤部门，专业负责国有资产管理工作的人员严重不足，用形式主义应对单位的监督和检查，同时，单位的上级领导对国有资产管理工作缺乏整体的认识，对当前工作的重要性认识不全面，导致相关工作人员的执行能力不足，在实际进行国有资产的管理和控制时，过分注重账务管理，忽视实际的管理和维护，容易造成账实不符的问题。

（四）资产管理历史遗留问题交错，资产移交程序混乱

目前，部分行政事业单位已经经历了几轮机构改革，但仍存在主管单位划转，资产移交程序不规范，形成资产管理历史遗留问题较多等现象。可见，资产的频繁调动，给资产的账实核对造成了较大的阻碍，而负责人员的更替，部门变动等因素影响下，若没有专人对机构改革后调拨的资产进行实时跟踪，对国有资产的实际轨迹进行监督和管控，容易发生丢失、损坏等损害单位利益的情况。部分行政事业单位因为改制、合并等客观原因，出现房屋等固定资产无法及时登记入账的历史遗留问题，出现账实不符的情况，影响单位对内部财务的管控。还有部分单位人员流动性较大，在进行国有资产转移交接时对接不及时，对该岗位以及相关工作产生影响，不仅影响国有资产管理工作，还影响单位实际的运行发展。还有部分单位会出现资产已经实际投入使用，但是仍未入账的情况，该种情况的出现一般是因为入账凭据不全没有入账或入账不及时，致使单位的账实不符；还有一些已经报废的国有资产，实际中已经不能继续使用，但是由于手续不全等问题不能及时地抵消账本中的记录。这些问题普遍存在在行政事业单位的国有资产管理过程中，历史遗留问题交错、资产移交程序混乱，单位要想加强对内部财务的管控，管理者必须直面当前的问题，带领单位走出当前的困境。

（五）资产管理与预算管理未能有机结合

预算管理主要是行政事业单位对未来财政资金使用的一种计划，但也有一些预算目标可以直接根据相关预算结果进行调整。具体的结合内容包括：①资产管理内容与预算管理内容相一致，并能保证年度内行政事业单位的正常运转。②日常内部巡查工作和财务预算执行情况自查工作的结合，能够通过数据反映出单位内部的资产使用情况，进而为固定资产管理提供指导。实际调查结果显示，虽然行政事业单位对资产进行管理和控制，但是并未结合财务预算管理分析资产管理现存的问题，导致预算编制与实际资产匹配程度不高。虽然行政事业单位对财务资产进行分配，并制定预算编制，但是在实际监督和管理过程中，约束力度仍然不足，单位的固定资产缺乏系统性的管理和维护，对预算编制的实际用途也缺乏审核和考量，缺乏细致的划分，尤其是医疗、科研等方向。同时，资产采购、资产使用、资产保管等细节工作都由各自部门展开，不同部门间保持相互独立关系，未和财务部门建立最优沟通，不能为预算编制提供真实、准确的数据，在一定程度上造成了资产的浪费。

三、行政事业单位国有资产管理工作的优化策略

（一）聘请专业机构，解决历史遗留问题

行政事业单位可以通过聘请专业机构，查找当前国有资产管理工作的漏洞，解决以往固定资产管理出现的遗留问题。单位可以联合财政、审计、监察等部门，与管理人员对接，共同组成清查单位内部资产的小组，对资产进行规划和清查。同时，单位还要利用招标或其他手段甄选出专业的资产评估机构，对单位内部整体的资产进行盘查、评估和清理，利用专业机构出具的管理建议书对报废资产等进行清理，平衡账面与实际的资产。净残值严格按照收支两条线规定，全额缴入财政非税专户，严格遵守相关的法律法规，公开、透明地进行国有资产管理工作。对意图或实际操纵，损害单位实际利益的人员进行溯源问责赔偿，无法明确责任人的损失需要由单位承担。明确国有资产维护意识，将维护管理责任落实到部门和个人头上，加强单位内部对国有资产的管理监控力度，从根本上杜绝类似问题的发生。在完成固定资产的盘点和清理后，应该保证后续工作的时效性，及时将相关材料报到国有资产管理部门进行核准，确保资账相符。具体在审计环节，可先检验分类台账编制情况，行政事业单位内固定资产台账管理中，财务人员可按照固定资产管理的相关规定，根据固定资产使用目的，按类别实行不同管理办法，对不具备固定资产管理条件、无法进行实物盘点、难以确定固定资产权属关系的固定资产（特殊情况下）进行规范处置。此外，对能够确定具体归属关系、产权关系但存在实物权属关系但尚未办理产权变更登记的固定资产，按规定进行价值评估并作为固定资产进行核算。同时，对无法办理产权变更登记或是无法确定权属关系的资产进行实物盘点、价值评估，并将其作为固定资产核算的基础。

（二）有机结合资产管理与预算管理，保障资源配置效果

在2019 年2 月21 日财政部发布的《关于进一步加强中央部门“三公”经费管理的通知》中，财政部明确提出，各部门应当在年度预算编制时根据实际情况，合理确定资产配置额度，提高资金使用效率。部门预算执行中，应当严格执行资产配置管理相关规定。一般不得在部门或者单位内部设置超过规定标准设置账外资产，不得擅自调剂或者处置部门资产。行政事业单位应当严格按照《关于进一步加强“三公”经费管理工作意见》（财办金〔2016〕198 号）相关要求执行资产配置管理制度。并在此基础上进一步完善、细化部门预算中的新增资产配置表，全面掌握本单位资产存量情况，以提高资产配置预算的可操作性。

（三）建立健全行政事业单位资产管理机构，科学分配职责

行政单位是国家的行政机关，而事业单位则是实施政府某项公益服务的重要部门，他们对国家行政事务和社会公共事务的管理具有不可替代的作用。作为公共机构，资产的管理工作直接关系到政府决策的有效性，需要通过职责的科学分配保证资产的管理质量。因此，行政事业单位要想实现其资产管理，必须设立专门的资产管理机构来对其资产开展相关管理工作，为行政事业单位提供良好的物质保障和精神保障。相关部门也需保持高效配合，共同推动行政事业单位的高效管理体系建设。具体可从明确单位资产的使用范围、规范部门的职责划分、加强资产日常管理工作、健全资产安全制度体系、制定科学合理的人员岗位职责分配计划等方面落实，以确保资产管理下行政事业单位各部门工作人员主动承担自身责任，资产管理工作的规范性目标达成，避免违规操作现象与行为出现。

（四）建设信息化资产管理监管系统，提升管理质量

加强行政事业单位的国有资产管理，能够帮助单位打破当前单位与主管部门资产信息不对等的局面，单位应该提高与主管部门之间信息交换的时效性，建设信息化资产管理监管系统，开拓信息共享平台，加强各部门之间国有资产状况的信息交换。单位应该提升各部门人员自身的信息化管理水平，与时俱进，提升自身综合能力和职业素养。单位可以邀请优秀先进人员开展信息化水平培训工作，为各部门人员提供增加学习的平台。同时，也可以利用信息技术实现对固定资产的管理，建立固定资产信息库，拓宽审批使用申请渠道，例如：在电脑、办工作、打印机等国有资产上粘贴利用二维码技术制作的固定资产标签，通过扫描二维码能够看到当前资产的情况，便于阶段性的资产盘点。建立电子版固定资产信息库，便于管理人员的清点与核对；拓宽审批使用申请渠道，利用信息技术建立管理使用平台，保存使用记录，加强对固定资产管理的同时，提高审批的效率，进一步加强单位内部的工作效率，实现国有资产的动态化管理。

（五）强化资产管理问责问效，完善相关管理制度

问责机制的建设可有效约束行政事业单位内部工作人员的行为。首先，针对近年来出现的各类资产问题，要及时采取有效措施加以整改。其次，加强对行政事业单位国有资产管理工作的监督检查，及时发现、消除和整改可能存在的各类隐患。再次，建立违法违规行为的责任追究制度和追责机制。由于我国当前对国有资产监督检查工作开展力度不大，因此在实际工作中存在监督检查效果不佳的情况，行政事业单位在之后的资产管理中可从监督检查制度出发，展开资产问责工作。最后，建立起对违法违纪行为的惩戒机制和问责制度等监督检查长效机制，有效遏制上述问题出现。在此基础上，利用定期检查通报制度督促单位领导履行好岗位职责、全面落实各项工作要求。

四、结束语

综上所述，为提升行政事业单位国有资产管理工作质量，本文从国有固定资产管理问题出发，制定相应的解决策略，具体包含聘请专业机构，解决历史遗留问题；有机结合资产管理与预算管理，保障资源配置效果；建立健全行政事业单位资产管理机构，科学分配职责；建设信息化资产管理监管系统，提升管理质量；强化资产管理问责问效，完善相关管理制度几个方面，以期为之后国有资产管理工作提供相关建议。