深圳市风险普查数据在救灾物资储备规划方面的应用

王向斐 焦圆圆 周爽

引言

深圳市濒临南海，位于北回归线以南，地处广东省南部，珠江口东岸，属亚热带季风气候，受春季强对流、龙舟水、夏季热对流和台风等多个天气系统影响，深圳同时面临强风、暴雨、洪水、风暴潮等多种自然灾害威胁，是台风、暴雨等气象灾害最多、灾情最重的城市之一。据历史资料统计，平均每年影响深圳的台风有4次，最多年份为8次；1949 年以来，直接登陆深圳的台风达15 次，其中风力12级以上的台风有5 次；深圳多年平均降雨量为1830毫米（不含深汕特别合作区），全年降雨天数为144天，暴雨天数9天，大暴雨天数2.2天。深圳市自然灾害呈现发生频率高、影响范围广、造成后果严重、人员救助需求水平高等特点。例如，在2018年“山竹”台风应对期间，深圳全市转移安置超过20万人。

近年来，救灾物资储备体系建设成为深圳市防灾减灾救灾体系的重要内容，基本形成了“市—区—街道—社区”四级救灾物资储备体系，在保障受灾群众基本生活和维护社会稳定方面发挥了重要作用。但在全球气候变化、极端灾害多发频发、城市快速发展的新形势下，如何确保救灾物资储备与自然灾害救助需求相匹配，是亟须解决的问题。

第一次全国自然害综合风险普查是一项重大的国情国力调查，是提升自然灾害防治能力的基础工作。此次主要针对能够用于防灾减灾救灾的各类资源底数进行全面调查，涵盖各级政府、各类企业和全社会的综合减灾资源。深圳市通过普查，查清了全市救灾物资仓库底数，掌握了市、区级救灾物资种类、数量、仓储布局、调用情况等储备信息，客观认识了深圳市救灾物资保障能力水平，为做好深圳市救灾物资储备规划，提高自然灾害救助水平，有效开展防灾减灾和应急管理工作提供了决策依据。

深圳市救灾物资仓库情况

根据国家、广东省第一次全国自然灾害综合风险普查实施安排，深圳市在2021年完成了应急系统数据调查工作，获取了全市救灾物资仓库调查数据。根据普查数据，深圳市、区两级救灾物资仓库共计50处，实际专项用于救灾物资仓库共计11处（不含深汕特别合作区）。其中，政府自有救灾物资仓库4处，租用救灾物资仓库7处。市级主要储备棉被7999床、毛毯7999件；各区储备救灾帐篷889顶、棉被3932床、棉大衣1965件、毛巾被7718件、毛毯9521件、折叠床2753张等（图1）。

图1 深圳市救灾物资储备库

深圳市救灾物资采用政府实物储备、协议储备相结合的方式，其中帐篷、防潮垫、棉被、折叠床等多采取政府实物储备方式，食品类、卫生用品类和衣着类的常服和保暖衣裤等保质期短且市场流通量大的物资多采用协议储备方式。

在物资仓库储备管理方面，深圳市各区综合考虑区域仓储条件、救灾需求等因素，充分发挥市场作用，采用适宜本地区的储备管理方式，主要有三类：一是依托社会组织进行仓储管理、演练训练、调拨及灾后救助等工作；二是委托第三方物流公司进行采购、仓储管理、配送等专业化管理；三是政府部门直接管理。

救灾物资仓库普查成果应用

本着“边普查，边应用，边见效”的原则，深圳市开展全市救灾物资仓库普查成果数据的应用研究工作，对市、区救灾物资仓普查成果进行全面梳理、分析，完成现状救灾物资保障能力评估，结合救灾实践确定救灾物资储备规模，优化救灾物资储备品种，进一步完善储备模式，明确市、区两级救灾物资储备任务分工，最终形成《深圳市救灾物资储备规划实施计划（2021—2025）》。目前该计划已纳入《深圳市战略和应急物资保障体系“十四五”总体实施方案》，将在未来一段时期内指导深圳救灾物资储备体系建设，有效补齐深圳市救灾物资短板，服务于全市战略和应急物资保障，极大提升深圳市防灾减灾救灾能力。

（一）评估救灾保障能力

根据深圳市救灾物资仓库普查结果，结合有关规范要求和深圳市救灾经验，市级储备物资仅能满足约8000人的棉被、毛毯需求；区级层面各类救灾物资仅能满足2700～9500人的物资救助需要。与2018年“山竹”台风救灾实际以及应对极端灾害需要相比，现有救灾物资无论从品种还是数量上远无法满足救灾需要，保障能力严重不足。

（二）确定人口转移安置规模

根据深圳市城市公共安全风险评估结果，并结合深圳市自然灾害救助工作实践，深圳市台风暴雨和地震灾害需要全市域大规模人员救助，因此深圳市将此二类灾害作为救灾物资储备的典型救助灾种。

（1）台风暴雨转移安置人口规模。深圳市综合考虑大灾救助、储备效益最大化和灾害救助实践经验等三方面因素，以深圳市转移安置人数最多的2018年“山竹”台风为标准，结合2021年“圆规”台风、2018年“8·31”强降雨等典型灾害事件人员转移安置情况，确定全市台风暴雨人口转移基数为27万人。

（2）地震转移安置人口规模。近400年来，深圳市未记载过破坏性地震，无转移安置人数记录，结合《深圳市自然灾害救助应急预案》规定的II级启动条件之一是紧急转移安置人口5～10万人，取下限5万人，综合考虑深汕特别合作区转移人口规模，确定全市地震安置人口转移基数为5.03万人。

（三）优化救灾物资品种

救灾物资调查指标主要包括救灾帐篷、棉衣、棉大衣、毛巾被、毛毯、睡袋、折叠床、简易厕所等9个指标，深圳市根据城市防灾救灾实际，在普查调查指标的基础上，对救灾物资储备品种进行适用性扩充，根据功能将救灾物资分为基本生活救助和救灾防护用品（工具）两大类，共计39个推荐品种和27个备选品种，并根据有关规范标准和救灾经验确定了每个品种的定额标准。具体品种、数量及储备方式由各救灾物资储备单位根据本区域救助实际确定，确保高效开展救助工作。

基本生活救助物资用于受灾人员生活救助，救助物资包括临时住所、床上（坐卧）用品、照明、衣着、食品、卫生用品、医疗防疫等七个功能类别，共计23个推荐品种和21个备选品种。救灾防护用品（工具）主要包括防护装备、指挥装备、装卸运输、物资管理等四个功能类别，共计16个推荐品种和6个备选品种（图2）。

图2 救灾防护用品（工具）储备

（四）完善物资储备模式

根据普查过程中有关救灾物资储备模式数据资料，深圳市研究确定救灾物资储备模式的实施建议和原则。各储备单位结合区域市场流通、救助时效、仓储条件等因素，充分发挥市场作用，实施多元储备。一是救灾帐篷、棉被等保存期限长、需求量少、市场流通量少的物资，主要采用政府实物储备模式，保持较大实储比例。二是防潮垫、毛毯等保存期限长、需求量多、市场流通量大的物资，主要采用混合储备模式，视市场供应情况合理确定政府实物储备比例。三是食品类、卫生用品等保存期限短、需求量多、市场流通量大的物资，主要采用商业储备模式，为确保紧急使用，一般进行少量政府实物储备或采取预置救灾物资等方式。

（五）构建储备规模测算模型

深圳市将救灾物资分为一次性配发物资和按天配发物资。按天配发物资主要为食品类、卫生用品类等，其他类物资为一次性配发物资。一次性配发物资数量由需救助人员数量、单人物资使用量、物资损耗补偿系数等因素确定，按天配发物资数量需额外考虑救助时长因素。

1.需救助人员数量

主要根据城市人员转移基数、需救助比例及某类物品发放比例确定，该因素需要结合地区转移实情确定。①城市人员转移基数。根据国内相关学者的研究情况，目前城市人员转移基数主要通过经验法或建立需求预测模型确定。深圳市主要采用经验法，主要基于以下考虑：一是深圳市在应对历次典型台风、暴雨等人员转移安置记录相对完整，具有良好应用价值；二是《“十四五”国家应急体系规划》《广东省应急管理“十四五”规划》等文件均提出做好极端情况下峰值需求的物资准备。②需救助人员比例。深圳市主要依据《救灾物资储备库建设标准》规定救助比例确定，即市级、县级按照紧急转移安置人口数的50%、70%确定。随着城镇化水平不断提高，人员救助形式不断更新衍化，例如灾害应对期间，一些企业自主解决员工救助，或者受灾人员投靠亲友、入住酒店等，在确定人员救助比例上，各城市可以根据本地救灾实情具体分析。③某类物品发放比例。主要考虑特殊人群的物资需求，与全市人员年龄、性别有关，可依据自然灾害风险普查脆弱人群数据或第七次人口普查数据确定。

2.单人物资使用量

与某类物资密切相关，主要依据有关膳食营养标准和深圳市灾害救助实践经验确定。

3.物资损耗补偿系数

综合考虑物资储运过程中的损耗，可设定物资损耗补偿系数，取值1.0～1.2。

4.救助时长

主要根据深圳市历年来台风暴雨影响时长和有关地震救助时长研究成果确定，台风暴雨救助时长取2天，地震灾害救助时长取3天。

（六）明确储备任务分工

深圳市救灾物资按照分级负责、分级负担、属地为主的原则，落实储备任务。

市级储备任务。根据国家有关标准规范，市级救灾物资储备库应对的紧急转移安置人口为4万～6万人，考虑深圳市未记载过破坏性地震，且台风暴雨人口转移安置任务主要由各区承担，市级救灾物资主要用于上级调拨和支援各区，确定市级保障紧急转移安置人口为4万人，满足台风暴雨、地震等灾害转移安置需求。鉴于转移安置人口中需要政府救助比例的不同，市级按照紧急转移安置人口数的50%测算实际需要政府提供救助的人数及所需救灾物资，进而确定市级各类救灾物资的储备任务。

区级储备任务。区级保障紧急转移安置人口为23万人，主要以台风暴雨转移安置需求为主，同时兼顾地震转移安置1.03万人。区级按照紧急转移人口数的70%测算实际需要政府提供救助的人数及所需救灾物资，进而确定区级各类救灾物资的储备任务。结合本次普查及第七次全国人口普查（深圳）常住人口数量、脆弱人群占比以及历史灾情数据、区域风险特征等因素，对储备任务进行合理划分，确定各区储备任务。

结语与展望

按照“边普查、边应用、边见效”的原则，深圳普查成果在救灾物资储备规划建设方面进行了有益尝试。一是分析救灾物资普查成果，评估现状救灾物资保障能力；二是根据灾害救助实践和实际需求等，确定全市救灾物资储备规模；三是因地制宜，对深圳市救灾物资品种进行适应性优化；四是总结普查实施过程中获取的储备模式信息，提出物资储备模式实施建议；五是明确市、区救灾物资储备的品种、规模和模式，落实储备任务分工。在普查工作的基础上，将普查成果转化为应用，制订并实施《深圳市救灾物资储备规划实施计划（2021—2025）》，切实完善和提升深圳市救灾物资保障能力（图3）。

图3 深圳市救灾物资检查

在后续工作中，深圳市将进一步挖掘数据潜在价值，综合运用风险评估与区划成果，深化普查成果应用领域、范围，不断提高城市防灾减灾救灾能力。

一是利用普查成果优化救灾物资仓储布局。通过普查，深圳市一方面掌握了救灾物资空间分布、仓库面积、有效容积等基础信息，另一方面掌握了应急避难场所空间分布、容量大小、开启次数、安置人次以及脆弱人群分布、道路设施等基础数据信息。下一步，深圳市将加强对各类普查成果数据综合利用，探索开展救灾物资需求分布热图、物资供应辐射能力分析、物资动用策略等普查成果应用工作，对市、区、街道救灾物资“供—需—用”进行匹配分析，优化救灾物资仓库和应急避难场所空间布局，为提升自然灾害救助效率提供决策支撑。

二是利用普查成果提升信息化应用水平。充分发挥科技引领作用，积极推进救灾物资储备管理信息化、可视化应用，将救灾物资普查成果接入深圳市“1+N+1”战略和应急物资信息平台、联合指挥平台、智慧三防系统等信息平台，实现普查数据信息共享、互联互通，提升救灾物资保障和管理水平，为仓储管理、物资调度、指挥决策等提供有力支撑，全方位服务于城市公共安全管理。

三是利用普查成果实现物资精准化储备。通过普查，深圳市掌握了全市2020年度救灾物资动用种类、消耗情况等数据。下一阶段深圳市将进一步扩展调查物资种类，实现物资储备信息常态化管理，持续掌握深圳市救灾物资仓储库容、储备水平、物资消耗等数据信息，分灾种、分场景研究物资调用情况，合理确定仓储水平，实现应急物资保障效能高和经济效益好的平衡。