藏东南林区城乡联动与互促的个案分析*——基于波密县噶朗村产业振兴的田野调查

才项多杰

一、问题的提出

传统的“经济增长极模型”强调将所有资源聚集于城市,优先打造城市的增长极,而后以经济再分配的方式带动乡村,这一模型反映了中国城乡发展处于起步阶段的现实需要。西藏作为我国边疆省份,在一段时间内力图打造城市增长极,使得城市增长极得到稳步推进,体现了效率优先观念。当下西藏经济走向均衡发展、绿色发展,已逐步缩小区域不平衡和城乡不平衡发展问题,新型城镇化建设和“三农”工作取得了显著成就。作为全国范围内农村人口超过城市人口的大省,(1)2020年西藏自治区城镇人口为131万人,乡村人口为235万人,参见国家统计局:《第七次人口普查数据》,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103&zb=A0301®=540000&sj=2020,访问日期:2022年7月28日。西藏城乡区域发展和居民收入差距仍较大,城乡发展不平衡、农村发展不充分问题较为突出。在推进城乡融合发展过程中,按照资源禀赋和区位差异,城乡间的联动和互促依然面临着众多挑战。

笔者通过西藏波密县调查认为,西藏的城乡融合面临两个迫切需要解决的问题:一是城市化思维向城乡融合思维的转变,二是城乡间的联动和互促。第一个问题从我国发展不协调关系中衍生而来。长期以来对城乡问题的认识受到城乡二元范式的影响,将城市和乡村相对立,认为城市化和工业化是解决城乡问题的重要途径,试图通过城市化解决城乡发展问题。这种以城市为中心的思维偏向导致长期忽视农业和农村,造成农业竞争力和收入水平低下,造成严重的城乡差距问题。第二个问题是城乡间的政策、资源、机制、人员、组织等方面的联动和互促。此问题在第一个问题的影响下,乡村政策和规划配套、人员配备、组织等均由城市来安排和协调,使得乡村本身参与发展的力量较弱,很难突出乡村主体的参与性。2022年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县域为重要载体的城镇化建设的意见》提出,“以县域为基本单元推进城乡融合发展,发挥县城连接城市、服务乡村作用,增强对乡村的辐射带动能力,促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖”。(2)参见中共中央办公厅 国务院办公厅:《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,https://www.ccps.gov.cn/xtt/202205/t20220506_153809.shtml,访问日期:2022年5月6日。《乡村建设行动实施方案》提出,“坚持农业农村优先发展,把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置,顺应农民群众对美好生活的向往,以普惠性、基础性、兜底性民生建设为重点……建设宜居宜业美丽乡村”。(3)参见中共中央办公厅 国务院办公厅:《乡村建设行动实施方案》,https://www.gov.cn/gongbao/content/2022/content_5695035.htm,访问日期:2022年5月23日。本文结合上述意见和方案并以此为政策引领,秉承“着力推进城乡融合和区域协调发展”(4)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,《人民日报》,2022年10月26日,第1版。进行深度剖析,探索西藏城乡互动和融合发展的路径。

二、相关成果与研究框架

党的十九大以来,中央明确提出全面实施乡村振兴战略,将城乡融合作为破局城乡融合发展的重要策略。学界按照城乡互动发展和融合发展,围绕城乡融合发展的概念、内涵、机理、结构、途径等内容形成了大量研究成果,研究观点主要集中在四个方面。第一种观点认为,大力发展城市的工业化来反哺农村,推动了城乡一体化发展。(5)参见张占耕:《马克思主义农民问题的中国化——兼论上海市郊农民百年奋斗历程与新征程》,《中国农村经济》2021年第11期,第2—15页。第二种观点认为通过市场化机制有效推进城乡自然资源、生产和服务要素的自由流动和有效协调,从而缩小城乡居民的收入差距。(6)参见张康洁、于法稳:《绿色发展与共同富裕协同推进:理论、路径与保障》,《企业经济》2021年第12期,第19—26页。第三种观点认为大力向农村倾斜公共资源的人均投入,打破了城乡公共服务不均等化。(7)参见崔红志:《乡村振兴与精准脱贫的进展、问题与实施路径——“乡村振兴战略与精准脱贫研讨会暨第十四届全国社科农经协作网络大会”会议综述》,《中国农村经济》2018年第9期,第136—144页。第四种观点认为可通过城镇化与农村产业相融合来破解城乡发展难题。(8)参见李智、杨英法:《农村产业与城镇化建设融合:内生困境与动力逻辑——基于结构化理论的阐释》,《商业经济》2022年第7期,第132—133页。此外,还有学者从国内外城乡融合的理论来分析和建立城乡融合的范式,提出促进城乡融合发展的策略。(9)参见刘守英、龙婷玉:《城乡融合理论:阶段、特征与启示》,《经济学动态》2022年第3期,第21—34页。以上研究观点为推进城乡融合发展提供了重要思维导引,但西藏作为边疆大省,与内地相比,在城乡融合发展、全面推进乡村振兴战略上均面临较大的挑战。一是西藏的农村人口远远大于城市人口。西藏的城镇化率为35.8%,(10)根据西藏2020年乡村人口数、年末常住人口数计算所得,参见国家统计局:《第七次人口普查数据》,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103&zb=A0301®=540000&sj=2020,访问日期:2022年7月28日。低于全国城市化率63.9%。(11)国家统计局:《第七次人口普查数据》,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0305&sj=2020,访问日期:2022年7月28日。二是西藏曾经是全国唯一集中连片贫困区,虽然2020年与全国一道迈入小康社会,但巩固脱贫攻坚成果任务仍然艰巨。三是全面推进乡村振兴战略,虽然给西藏城乡融合发展提供了重要发展契机,但巩固脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴衔接,尚需一段新的发展历程。故此,如何将上述观点提炼到边疆地区城乡融合发展中还需深入研究,尤其是从县域经济发展和全面推进乡村振兴角度,如何缩小城乡之间的发展差距,进一步推动城乡间各要素的双向流动和协调仍需加强。

本文以上述研究为基础,结合边疆民族地区自然和经济社会发展特征,尝试用“城市与乡村联系/互动模型理论”分析西藏的城乡联系,在产业发展上建立理论模型,以此窥探其互动模式和经验启示。城市与乡村联系/互动模型理论,由昂文(Unwin)和波特(Potter)最早提出。同时,他们在城市和乡村地域间的要素流动概念中提出政治、经济、社会和意识形态“四分要素模型”。(12)Potter,R.,&Unwin,T.The Geography of Ur- ban-rural Interaction in Developing Countries:essays for Alan B.Mountjoy,Routledge,London,1989,pp.2-14.然而此模型放在中国尤其是西藏实践上,很难做到量化。此后道格拉斯提出了新的要素流动模式(见图1)。将两个模型结合起来,再加上西藏地方的实践经验,可知西藏在城市与农村产业发展上有以下发展要素流动:人口、产品、资本及信息、政策、公共服务等,这与一般意义上的“增长极模型”不同,它强调的是一种城市和乡村的双向互动,以便实现更加均衡的发展和发展效益的最大化。

图1:道格拉斯提出的城乡要素流动模型图(13)Douglass,M.“A Regional Network Strategy for Reciprocal Rural-urban Linkages:An Agenda for Policy Research with Reference to Indonesia”,Third World Planning Review,Vol.1,1998,pp.124-154.

田野考察可见,西藏波密县及其下属的噶朗村在2018年至2022年各要素流动中,当地县、村通过中央及地方各项发展政策推动,尤其是乡村振兴战略的推动,城市和乡村间的双向流动更加频繁,并保证了产业发展要素的外流和资金要素的输入,同时优化了发展要素的双向流动,显著促进了乡村振兴。总体上看,西藏的城乡双向流动,倡导用城乡一体化的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态,建设一种兼有城市和乡村的宜居宜业和美新农村。其成效如何,本文将利用乡村产业的选择与实践对此进行分析。

三、田野点及其环境

本文的田野点为西藏波密县下属行政村噶朗村。噶朗村位于波密县著名历史遗址噶朗王宫所在地,距乡政府15公里、波密县城17公里,平均海拔2700米,属亚热带季风气候。全村耕地面积739.5亩,林地面积3.60万亩,草原面积2.49万亩,主要农作物为青稞、小麦、土豆、油菜。特色农牧产业和特色资源(含自然资源)有天麻、松茸、羊肚菌等。该村下设上嘎朗、下嘎朗、龙果、永学、董5个自然村,总人口468人。嘎朗村风景秀丽,帕隆藏布江由北至南流经村庄,整体地形以高山为主,山间平地较少。噶朗王宫遗址和噶朗湖是该村最主要的旅游景点,目前已得到初步开发,建有国家级湿地公园,2010年被中国生态文化协会评为全国生态文化村,2013年被西藏自治区环保厅评为西藏自治区级生态村。全村有16家家庭旅馆,可容纳350余名旅客食宿,主要收入来源于旅游业、交通运输业、服务业、林下资源等。噶朗村区位优势明显,最美风景路G318国道及219省道穿嘎朗村而过,正在修建的川藏铁路波密站位于村内。区内、外部交通状况良好,出入便捷,水、电、通讯、网络等设施齐备,是西藏农旅结合实践较有优势的地方之一。

四、城乡互动的方式与成效

为便于理论分析和表述,在城市与乡村互动理论视角中,以城市、乡村的互动为主。实际上,研究中对二者间的关系界限不是很清晰,尤其是放在西藏城市和乡村的要素流动中,城乡关系微妙,交集较密,本文为了更加清楚地表达城乡角色及其互动现状,用城市和乡村二分法来阐述。

(一)城市层面

波密县作为行政管理单位,是噶朗村诸多发展项目的直接来源地。按照中央、自治区、市、县的相关政策和规划,目前城市层面的产业政策输入有以下几种类型。

1.政策规划输入。2018年至2022年期间,噶朗村打赢了脱贫攻坚战,并于2020年跟全国一道全面建成小康社会。之后接续乡村振兴战略项目,顺利争取到巩固脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴战略的衔接项目。这些项目(见表1)和政策的落地,使得噶朗村的基础设施、公共服务能力、产业发展基础得到改善,人均收入持续增长(见表2)。

表1:2020—2022年噶朗村项目落地清单

表2:2019—2022年噶朗村农村居民人均可支配收入比例

2.资金项目输入。 波密县积极争取上级部门及国家的有关惠民政策,通过项目资金和转移支付为噶朗村拨付了大量资金。如,2022年县旅游局规划打造噶朗村民宿酒店和田野风光项目,前后投资700多万元。调研得知,该民宿打造完成后,让利于村民,由村民经营。又如,实施村内住户厕所改造项目,每家投资2000元。另外,按照转移性支付,设置六类生态岗位,包括卫生员、护林员、水源保护员、湿地保护员、防火员和公路养护员,其工资为每年3500元,有效覆盖贫困户。其中(林地补贴)护林员每年2699元,全村86户全覆盖,再加上草场补贴,这些项目补贴为村里再投资积累了资金支持。

3.人才要素输入。自2011年始,西藏逐步向区内各村派驻驻村工作队。以噶朗村为例,现有5名驻村干部、3名监督委员。2013年开始选派大学生村官到噶朗村任职,近些年分派第一书记具体管理村中事务。另外,从2019年开始分派乡村振兴专干1名。除对公事务管理工作人员外,村里还从2012年开始安排3名农民担任科技特派员,主要职责为勘查农田,保证各项政策落地;还分派1名兽医和2名村医生,人均一年工资1万多元。各类人才相互配合,对有关项目的落地实施进行监督,极大方便了噶朗村群众的生产生活。

4.金融要素输入。 脱贫攻坚政策落实以来,很多惠民金融贷款政策开始有序落地。按照还贷能力,分为铜卡、银卡、金卡、钻石卡,卡额度为5万、10万、15万、20万。贷款抵押主要为宅基地、耕地经营权、房产证、牲畜。四个卡中钻石卡申请难度较大,主要视村民整体收入的高低而定。贷款利率一般在1.75%至2.2%间。这些金融贷款为村民提供了大量急需资金,成功为噶朗村经济发展注入了流动资金。

5.技术要素输入。农业经济发展方面引进新的技术,让村民有效吸收,才能将农牧资源转化为商品资源。目前,村里主要由科技特派员传授农牧业先进技术。如,2013年村里开始推广大棚种植。刚开始优先分配给17户贫困户,主要方式为先交2000元押金,建成后退还押金,由国家投资,成本大概在7000—8000元。2020年开始,村民们依靠国家投资和提供的科技技术,开始培育一些果蔬和果树,也利用林下资源试种天麻。

6.大型工程项目的劳动需求。按照《西藏自治区应对新冠疫情加快农牧民转移就业促进农牧民增收的实施方案》,林芝市依据此文件精神,制定《川藏铁路林芝段工程建设路地合作指导意见》,明确规定参建单位用工优先考虑当地乡(镇)村劳动力,原则上不得低于工程用工总量的60%,群众机械参与度原则上达到60%。目前,噶朗村几乎全村参与了这些大项目,保证了村民的收入。(14)根据村党支M委员的访谈整理,访谈时间:2022年8月15日。

(二)乡村层面

从噶朗村现状来看,噶朗村目前在项目实施过程中扮演着被规划角色,负责人才、技术、金融、资本、大型项目等的接收和安排,也存在项目规划上的博弈。随着乡村振兴战略的全面推进,噶朗村顺利接受城市的政策规划,尤其是在资金、人才、金融、技术等方面的倾斜扶持,整体的基础设施、公共服务能力、旅游资源开发、农牧林资源的利用得到了加强,综合发展能力显著增强。

1.政策规划的适应。从2020年开始,噶朗村实施的基础设施项目、乡村振兴示范村温室设施农业建设项目、波密县古乡噶朗村给水排水(污水)建设设施项目、旅游发展项目等均得到了有序推进。如给水排水(污水)建设项目,为噶朗村解决了旅游小村排污问题,又如温室设施农业建设项目,基本解决了全村86户的蔬菜供给问题。

2.资金等转移支付的适应。生态类岗位的六类设置,为噶朗村的山、水、林、草、路、卫生等方面形成利用和保护机制,如卫生员,每天打扫村里卫生,三年轮换一次。又如湿地保护员,每周末打扫湿地周边等。

3.人才流入的指导和适应。驻村工作队中第一书记、乡村振兴专干、科技特派员、兽医、村医等保证了村里各项产业的顺利推进,如科技特派员对农牧作业中遇到的自然风险进行防治,村医和兽医保障了村里日常生活和生产。

4.金融要素输入的适应。噶朗村金融要素的适应,主要是生产性需求,调研显示,(15)噶朗村全样本调研数据,由中国藏学研究中心社会经济研究所采集,2022年8月。噶朗村95%的村民均有贷款,(16)2022年对噶朗村的全样本调查数据。主要用途有两类,一是开设家庭旅馆,目前噶朗村有17家家庭旅馆。二是由于大型项目工程的推动,村里开始置办挖掘机、装载机和大车,其中挖掘机20台、装载机15台、大车53辆。

5.技术要素的适应。噶朗村农牧业处于发展的初级阶段,且耕地是旱田,只有少部分技术用来种植大棚,但随着近些年来果树和果蔬等新品种的推广,噶朗村也加入其中,目前来说效果很好。

6.大型工程项目的适应。按照上级单位规定的用工和用机械量不能低于60%的要求,村委会统一排班,按照公平原则进行工程的需求分配,目前的用工量为17户、26人,卫生员15人,共计41人。用机械量为挖掘机20台、装载机15台、大车53辆,有效增加了村民的收入。

五、城乡产业互动的几个逻辑和现实问题

西藏的城乡发展实际是上下联动的垂直关系。由于城市发展要素输入到乡村,乡村逐渐适应了这些要素的流动,乡村产业有了看得见的发展,显著提高了发展能力。但随着乡村振兴战略的进一步推进,以上城乡互动模式有了新的挑战。

(一)发展目标和主体的关系

习近平总书记在2020年底召开的中央农村工作会议上指出,“举全党全社会之力推动乡村振兴,促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”。(17)习近平:《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重 举全党全社会之力推动乡村振兴》,http://www.wenming.cn/ldhd/xjp/xjpjh/202203/t20220331_6329784.shtml,访问日期:2022年9月18日。这一重要论述,深刻阐释了新时代中国农业农村现代化的重要要求。党的二十大报告指出,“全面推进乡村振兴”、“坚持农业农村优先发展”,(18)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,第1版。为农业农村现代化指明了前进方向、提供了根本遵循。按照噶朗村实际,要实现中央的要求和目标,除城市的要素输入外,必须考虑乡村自身发展的逻辑问题,在产业选择时需强调农民的主体性地位。乡村产业的发展,实际上是农民自己的发展问题,需稳步提高农民的主体性地位。目前,噶朗村除基础设施项目和公共服务能力提升外,其产业发展基本上按照县乡村振兴局和旅游局制定的规划实施,群众在规划设计和制定中参与度低,主体性地位不够明显。

(二)规划思路与乡村接纳的困境

产业设计和配套时需理顺农民的决策参与机制。根据噶朗村数据进行旅游资源规划时,噶朗村村民的顶层设计参与力度不强,如噶朗村作为本县重点打造的农旅结合的乡村示范村,天然优势在于生态资源和人文底蕴,但其天然资源利用和人文空间利用均遇到外来资本的介入。

案例一:西藏噶朗国家湿地公园(19)根据噶朗村村委D主任的访谈整理,访谈日期:2022年8月13—14日。

2006年,噶朗村的噶朗湖及噶朗王宫所在遗址被西藏藏游旅游开发公司租赁,并与波密县协商签订租赁合同,期限为30年。2008年该公司铺设了村口318国道至湿地的水泥路,并完善了一些基础设施。在此项目的开发过程中,村民未参与其决策。2009年国家批复建立噶朗国家湿地公园后,次年开始收取湿地公园的门票费直至2015年。是年随着乡村旅游资源的发展,村民对生态资源的拥有需求增强,便以未参与此次项目合作为由,与上级部门协商村中生态资源的共享问题。2015年,按照村民意愿,藏游公司同意从一年门票收入中支付给村委会2万元作为对村民的补偿。但村民依然对此有意见,因为湿地公园及周边不归村民所用。

案例二:噶朗王宫文化空间的利用(20)根据民宿经营人K某的访谈整理,访谈日期:2022年8月15日。

噶朗王宫遗址的利用是2006年,次年藏游公司与波密县合作,对噶朗王宫遗址进行打造。2013年噶朗村村民与另一个公司(古乡噶朗王宫殿旅游开发有限公司)协商谈判,最后藏游公司转让了王宫所在地遗址,由古乡噶朗王宫殿旅游开发有限公司经营。2014年,该公司投资了1400万建设酒店,以投资项目中6%的比例分红给噶朗村村民。2018年,古乡噶朗王宫殿旅游开发有限公司把王宫遗址转租给当前的隐世山居酒店。该公司投资了2000万,在王宫遗址下面建造了新的宫殿,并改建了酒店。按照租金合同,酒店每年给开发公司35万元,而开发公司分给村民的其实是租金分红,每年递增,但村民每年实际收入在6万元左右。另外,按照合同附加条款,隐世山居民宿需从自己的收入中每年支付给村集体12万元,并签订本村用工合同。

从以上两个案例来看,村民在整个生态资源共享问题上分红比例偏低,与目前经济水平不符,给村集体带来的收入不佳。

(三)旅游产业与种养殖业的关系

噶朗村生态资源丰富,是波密县农旅结合发展的重要乡村。按照调查数据,该村的农旅结合实践,并没有产生预期的良好效益。目前噶朗村已有18户旅游民宿,但旅游发展的同时,渐渐脱离了种养殖业。比如耕地的出租,噶朗村耕地面积1000多亩,600亩耕地已出租给藏游旅游公司,该公司利用耕地种植果树,每年按照800元/亩的标准承租,承包期为10年。

案例三:“噶朗的父母是山”(21)根据村委会G主任的访谈整理,访谈日期:2022年8月17日。

噶朗村林下资源丰富,山上有各种菌类,全村86户中,65户参与林下采集。从2月底到3月可采挖羊肚菌,4月开始到7月可采天麻,7—9月开始挖松茸,9月开始可采冬天麻,一直到11月。当地村民采挖各种菌类后,按照颜色、大小、品质等情况,与波密县城及区外商户进行交易(见表3)

表3:噶朗村全村野生菌类采集出售情况

从以上采集情况来看,林下收入占比非常高,但总体上看,林下资源处在原材料批发的初级阶段,没有加工成产品(简单的加工包装),而且与旅游结合力度不强,农旅结合还没有完全做到。

六、城乡联动和互促的力量调整

噶朗村的经验表明,在城市和乡村的关系上,一是适应规划安排,把农村发展成宜居宜业的新时代村庄,实现乡村振兴,共同富裕;二是外来资本相助,吸引资本但不能建立利益共享机制;三是内生动力弱,集体经济有待壮大。噶朗村在乡村振兴推进过程中,适应规划能力较强,取得了一定成绩,但也有需改进的地方。

(一)乡村层面——要素的利用与提升

从乡村视角来看,噶朗村应充分利用自身拥有的发展要素进行提升,特别是区位要素、生态要素、农牧业要素和文化要素等。

1.优化区位要素

随着区位优势的提升,乡村红利会增加,一些政策和理念、项目、资金、技术、人才等也会下沉乡村。随着乡村振兴相关政策安排的增多,乡村的基础设施、公共服务能力也会得到加强。故此,噶朗村在现有发展规划和思路引领下,在农旅深度结合基础上,应利用区位优势并依靠城市和区位辐射,在产业发展上做强自身土地、政策、社会等发展要素,吸收外来资本时需更加谨慎,掌握主动权,抑制发展要素过度外流。

2.优化产业要素

噶朗村早期主要以传统农牧业、林下经济和砂石开采为主,第一次转型时主要依靠当地生态资源以农旅结合方式发展,但这样的产业发展时常被规划和外来资本分割,需引起重视。噶朗村应在现有乡村生态旅游和林下产业基础上,根据规划大力发展农旅融合的经济适用型产业,与周围工程项目和区位优势形成合力,提高乡村生态和文化旅游的融合能力,助力提升乡村的综合效益。

3.优化生态景观要素

一般来说,噶朗村不存在大范围居住、生产、农地等多类型地块交错问题,但也不能直接使用,需进行景观打造,如结合乡村振兴项目,修路、改善绿化、修建围墙、人畜分离,打造旅游景观,优化人居体验,为乡村保留并改善重要的生态景观要素。

4.优化组织要素

噶朗村目前的组织要素中有驻村工作队、乡村专干等,需要继续优化乡村组织,积极营造文旅产业发展和监管的良好环境,提升现有组织要素,推动乡村产业有序健康发展。

5.壮大集体经济

新型集体经济组织是农村生态资源价值实现的组织制度创新,对发挥集体经济组织的作用至关重要。由于噶朗村资源的多元性,需有一个集体经济组织发挥“中介”作用化解交易费用,发挥资产管理作用,与包括外来公司和合作社、个体经营者在内的不同经营主体进行谈判,最终形成全域农村生态资源的合理开发利用。

(二)城市视角——责任和担当

乡村发展与城市的重视、包容、支持密不可分,在现有发展规划下,城市应该从以下几个方面进行调整。

1.转变城乡规划思路

按照中央决策部署,乡政府根据所在县要求制定“一村一策”,目前噶朗村巩固脱贫攻坚成果、乡村振兴战略实施项目及县的“十四五”规划等均按照此规划发展。但此项规划缺乏总体产业思路,并未制定农旅产业发展的具体规划,且县旅游局和乡村振兴局实施的项目也没有联系,顶层设计不一致,并未形成合力,直接制约了乡村产业的发展。因此城市中的规划部门,应优化有条件的村庄,针对性地规划出一个更加具体、清晰的定位和发展目标。

2.转变项目管理监督方式

噶朗村重大项目、投资工程、招商引资需经过波密县和古乡等上一级单位的两级审批。此种审批制度有一定必要性,但进行项目组织化管理时应适当简政放权。同时,在项目实施过程中进行监督,尤其是在项目实施后建立评价和监督机制、长时段的回馈机制,保证最后一公里的最大效益,加强对外来旅游资本的确权和分割。

3.传统种植养殖合作需发挥结构性外力作用

噶朗村的农牧业发展,仍然以传统生产方式为主,目前没有合作社来推动,村民自我保护和自我发展能力有限。噶朗村应通过农民合作的渐进方式,提高农村的经济规模,提高其有组织地与其他外来资本谈判的地位和能力。然而,就噶朗村的现状来看,农民自身没法维系合作秩序,只能通过超出农户的结构性外部力量向乡村输入,才能形成有利于农民合作的社会、经济和政治条件以及组织制度结构,从而使农民合作持续并发挥改善农民生产和生活处境的作用。噶朗村的实践表明,社会公益导向的外部力量,对转化乡村发展具有积极影响。

七、城乡联动与互促的经验启示

刘易斯·芒福德在《城市发展史:起源、演变与前景》一书中指出,把城市和乡村的改进作为一个统一的问题来处理是走在时代前列的明智之举,“城与乡,同等重要;城与乡,不能截然分开;城与乡,应有机结合”。(22)刘易斯·芒福德:《城市发展史:起源、演变与前景》,倪文彦等译,北京:中国建筑工业出版社,1989年,第6页。此理论逻辑在西藏得到了发展,并有良好的实践效果。把乡村建成功能齐全、配套完善、环境优美、宜居宜业的现代小型经济、文化、生活空间是城市的目标,也是乡村的目标。城市和乡村二元结构的打破,依然需要观照城乡间如何联动与互促。根据噶朗村的调查,乡村发展面临的既是系统性问题,又是结构性问题。这种问题一是因城市化思维向城乡融合思维转变的困境导致,二是城乡间联动和互促问题上缺少“临门一脚”。

解决此结构性问题,本文认为需综合施策,基于噶朗村的经验,城乡发展应是同步的。一方面城市和乡村按照自身特点,打造与之相匹配的发展模式,包括自生的区位优势、生态优势、文化优势,形成资源的集中和合力是重要突破口。另一方面,城乡相互包容,加强资源辐射能力,赋能生产要素的多渠道、多方面流动,并以项目管理和人才振兴的方式影响乡村,提升乡村的自我发展能力,带动、服务、融入城市市场,突出乡村的优先发展地位。同时,项目运作中科学决策和民主决策的合理度需进一步提升。很多项目实施缺乏政策的能动性,缺乏目标群体意见,应大力完善村民的听证会、征求意见会。

总而言之,城乡的联动与互促,是城乡融合发展、城乡一体发展的重要过程,也是城乡逐渐走向系统化、规律化发展的重要渠道。