非洲粮食安全困局及其治理

安春英

【内容提要】非洲粮食安全问题具有长期性和脆弱性特点，易受外部因素的冲击。尤其是乌克兰危机发生后，占全球缺粮人口1/3的非洲国家面临的粮食安全风险尤为严峻，主要体现在粮食贸易、生产、购买力及其获得国际粮食援助等方面。从表象看，非洲国家粮食自给率低、农业粮食生产体系韧性弱、国际市场依赖性强等是造成其粮食安全困境的长期原因，但其根源则是“粮食金融化”持续演进的结果。为此，非洲国家需在优化外部国际环境、提升粮食安全内生能力建设、借鉴与分享国际经验等方面加以应对。

粮食安全具有经济、政治、战略等多重属性，关乎民众基本生存权与国家经济安全和社会稳定，可谓“国之大者”。进入21世纪以来，在联合国“千年发展目标”“2030年可持续发展目标”以及非盟《非洲农业综合发展计划》的引领下，非洲国家坚持不懈地追求“零饥饿”目标，取得了一定成效。然而，在乌克兰危机与新冠疫情叠加背景下，全球粮食安全形势日趋恶化。据联合国粮农组织发布的《2022年全球粮食危机报告》，当下全球有超过3.45亿人正遭受或面临严重粮食不安全状况，是2019年的两倍多，创历史新高。[1]而占全球缺粮人口约1/3的非洲粮食安全问题尤为突出，成为国际粮食安全治理的焦点。

乌克兰危机加剧非洲粮食安全危局

从全球缺粮人口地理分布来看，非洲地区在全球粮食安全体系中处于薄弱点，全球44个缺粮国家中非洲占33个。[2]非洲地区持续处于饥饿状态的人口数量高于全球其他任何区域，粮食不足人口占总人口的比重常年保持在20%左右。非洲粮食安全问题具有长期性，而对粮食贸易或援助的强外部依赖性更加剧了其粮食安全的脆弱性。自2020年初以来，非洲地区深受新冠疫情久拖不绝、乌克兰危机持续演化的严重冲击，尤其是后者加深了非洲粮食安全危局的烈度。

第一，从粮食贸易看，乌克兰危机导致非洲粮食供应链断裂。俄罗斯和乌克兰作为全球重要的谷物、化肥等农产品和农资原料的生产国和出口供应国，对全球粮食安全至关重要。据美国农业部海外农业局统计，在乌克兰危机爆发前的2021年，俄、乌两国主要农产品占全球相关贸易量的比例分别为：小麦27.6%，大麦29.4%，玉米15.3%，葵花籽油75.8%。[3]自2022年2月冲突爆发以来，两国粮食等重要农产品出口渠道受阻，众多非洲国家所依赖的“欧洲粮仓”供应风险剧增。以小麦为例，2018—2020年间，非洲从俄、乌两国进口的小麦分别占其粮食进口总额的32%和12%，有16个非洲国家从两国进口的小麦超过各自小麦进口总量的50%，其中索马里和贝宁的小麦进口全部源自俄罗斯和乌克兰。同期，有33个非洲国家不同程度地从两国进口葵花籽油，其中苏丹占39%，加蓬占11%。[4]可以说，非洲地区粮食安全深受全球粮食贸易尤其是俄乌局势的影响。

乌克兰危机爆发以来，因受军事管制、港口封锁、国际制裁等因素影响，俄、乌两国通往非洲、亚洲等国的粮食海运贸易中断，约有3000万吨在上年收获的谷物无法出口。尽管俄乌双方与联合国等利益相关方在2022年7月达成了谷物出口协议，经乌克兰敖德萨、切尔诺莫尔斯克和尤日尼三个港口的谷物出口量仍不及冲突前海运量的一半。2022年10月，俄罗斯国防部宣布暂停协议确定的“粮食走廊”通航。之后该协议虽得以恢复执行并延长，但粮食海运贸易不畅无疑已对非洲国家粮食供应产生巨大影响。

第二，从粮食生产看，乌克兰危机的外溢效应波及非洲国家的粮食产能。俄罗斯是世界第四大氮肥和磷肥生产国，其化肥产量占全球的13%。2021年，俄罗斯氮、磷、钾三种肥料的出口贸易额均位居世界前三位，占比为15%—20%，是全球化肥市场的重要供应方。非洲有26个国家每年需要从俄罗斯进口化肥，其中塞内加尔、刚果（布）、毛里塔尼亚、贝宁、科特迪瓦、加纳、喀麦隆、利比里亚对俄罗斯化肥进口依赖度超过20%。[5]无论是物流受阻，还是俄罗斯遭受的金融制裁，均对全球化肥市场产生严重冲击。不仅如此，乌克兰危机导致化肥主要原料天然气价格高企，从而推高了化肥价格，甚至造成化肥生产中断。世界第二大化肥生产商雅拉国际宣布，由于原材料缺乏与生产成本过高，公司将氨和尿素肥料产量削减一半，由此世界化肥出口量急剧压缩。这种化肥供需变化迅速传导到非洲，2022年5月，马拉维和冈比亚化肥价格分别上涨300%和100%。[6]全球化肥供应趋紧及其价格飙升，大大增加了非洲国家化肥供需缺口。据非洲开发银行估计，非洲本土粮食产量将因化肥投入量的减少而减产20%，[7]直接影响该地区粮食安全。

第三，从粮食购买力看，乌克兰危机引发的粮食价格上涨削弱了非洲民众的粮食可获得性。对粮食消费的个体而言，粮食获取能力与其收入水平呈正相关性。一方面，非洲是世界上贫困人口最为集中的大陆，贫困发生率为41%。2021年，非洲新增贫困人口3000万人。2022年，受新冠疫情和乌克兰危机影响，非洲地区又有1800万人深陷极端贫困。[8]另一方面，乌克兰危机严重扰乱了全球小麦供应链，乌克兰、俄罗斯、白俄罗斯、匈牙利、阿根廷、土耳其等国出于粮食安全的考量，出台了小麦出口管制措施，全球粮食价格大幅上涨。根据世界银行数据，2022年8月至11月，全球粮价涨幅前10的国家中有3个在非洲，分别是津巴布韦（52%）、卢旺达（31%）和乌干达（17%）。[9]这一现实情况大大限制了非洲贫困家庭的粮食购买力，其结果只能是民众“没钱买不起”。

乌克兰是世界上最大的粮食生产国之一，但乌克兰危机引发了世界范围内的粮食短缺。图为2022年7月14日，乌克兰敖德萨州卢巴希夫卡附近的一块田地里，一台联合收割机正在收割小麦。（澎湃影像/IC photo图片）

第四，从粮食外援看，国际社会对非洲粮援趋紧。乌克兰危机对粮食购买成本、运输成本的影响和交通运输链的冲击，抑制了国际社会对非洲粮食援助的规模与及时性。例如，乌克兰曾是世界粮食计划署粮食援助最大的供给方，但由于乌克兰危机的影响，世界粮食计划署月度粮食采购费用预计将增加2300万美元，运输成本也将增加600万美元，[10]导致国际社会对非洲粮食援助“供应跟不上”。位于非洲之角的索马里，其国际粮援的50%以上是从乌克兰采购的，因持续干旱及乌克兰危机导致的粮援减少，该国现有超过500万人面临严重的粮食短缺。

非洲粮食安全困局形成的深层原因

虽然非洲面临严峻的粮食安全形势，但无论是新冠疫情这一“黑天鹅事件”，还是具有“灰犀牛事件”性质的乌克兰危机，都不是导致非洲粮食安全问题的根源。20世纪80年代以来，非洲国家的粮食安全问题逐渐显现，且呈现长期化态势。新冠疫情和乌克兰危机只是非洲粮食安全问题加剧的诱因，需深入思考其背后的深层因素。

第一，农业生产环境脆弱，气候灾害和社会暴力冲突频发，加大了发展粮食生产的难度。一方面，非洲大陆独特的地理区位使该地区农业生态环境极为脆弱，易遭受极端天气引发的旱涝等各类气象灾害的侵袭，从而导致粮食大面积歉收，农作物减产。例如，2019年3月和4月，飓风“伊代”和“肯尼斯”袭击南部非洲的莫桑比克、津巴布韦、马拉维等国，大量即将收获的农作物及有限的农业基础设施遭到严重破坏。此外，病虫害的侵袭也令非洲国家深受其害，2020年初非洲之角国家遭受了严重的蝗灾，使东非八国约500万人面临粮食危机威胁。另一方面，各类暴力冲突恶化了农业生产环境。非洲部分地区和国家是全球战乱频繁、政局不稳定的高风险地带。即使在新冠疫情笼罩下的2020年和2021年，非洲地区的恐袭事件依然有增无减，“博科圣地”“索马里青年党”等极端组织在西非和东非地区加紧活动，趁机扩大势力范围。在莫桑比克，宗教极端组织“圣训捍卫者”和“伊斯兰国”中非分支肆虐该国北部德尔加杜角地区，使该地区农业生产因战乱而难以为继。

第二，粮食供应量增长有限，而消费需求呈刚性增长态势，供需矛盾突出。缘于非洲国家落后的生产力水平、人口高死亡率及宗教习俗等，非洲社会形成了独特的生育观和价值观。在非洲人看来，生育是由超自然的力量——神所决定的，现世凡人只能听从神的安排，由此造成非洲妇女生育率高，该地区人口增长率长期居高不下，粮食消费需求呈刚性增长态势。与此同时，由于非洲国家在粮食生产方面存在良种、农化产品和农机设备使用率低，以及缺乏田间管理能力等诸多问题，该地区粮食生产水平落后，粮食供应量增长速度难以满足国内消费需求增幅。其直接后果就是，人口规模的持续扩大对冲了粮食供应量改善的正效应。从粮食供求关系看，大米、小麦、玉米三大主粮需求缺口由2010年的5801万吨增加到2021年的8223.7万吨，分别占当年主粮总消费量的36.5%和35.6%，[11]这表明非洲国家粮食自我保障能力较弱，粮食安全水平较低。

第三，粮食产业资金投入不足，粮食生产存在结构性问题。农业尤其是粮食产业往往面临多种自然风险、市场风险、社会风险，且这些风险充满不确定性和不可预测性。与其他产业相比，粮食产业投入大、周期长、比较效益低，更需要来自政府的持续政策支持与强有力的资金投入。为此，非洲国家提出旨在依靠自身力量解决粮食安全问题的《非洲农业综合发展计划》，按照该计划，非洲国家每年将把财政预算的10%用于农业领域。但实际上，多数非洲国家财政收支处于赤字或紧张性平衡状态，对农业领域的投资仅占年度财政预算的2%—3%。[12]非洲地区历史遗留的不合理粮食生产结构无法得到根本性改观。该地区粮食作物虽种类繁多，但薯类、玉米、杂豆等粗粮比重大，而小麦和稻谷这两种可食性和营养颇佳的细粮在粮食产出中所占比重过小，约为1/5，远不及全球平均值（占比约为一半），这导致非洲民众膳食水平低，粮食不安全风险偏高。

第四，粮食产业体系韧性弱，抗风险能力低。粮食产业体系韧性包括粮食可供性、粮食可获性、粮食利用率、粮食市场稳定性等多个维度，其中粮食获取的稳定性和可持续性颇为重要。2021年大米、小麦、玉米三大主粮自给率北部非洲为34.1%，撒哈拉以南非洲为76.1%，低于联合国85%的安全标准。此外，大部分非洲国家粮食体制不甚健全，粮食储备能力建设不足。在撒哈拉以南非洲地区，2021年大米和小麦库存消费比分别为9.8%和11.8%，与联合国粮农组织提出的17%—18%的水平相差甚远。[13]非洲许多农民仍在使用草、木和泥制成的传统粮仓，几乎无法防范有害生物，粮食损耗颇为严重。根据非盟的相关数据，在撒哈拉以南非洲，每年粮食损失量约占总产量的13%，其中在粮食储存、运输和加工包装三个环节，粮食损耗率分别高达59%、19%和18%。[14]由此，上述状况抑制了非洲国家抵御各类风险、应对突发事件的能力，粮食安全波动大。

第五，粮食供给内生性不足，深受西方粮食霸权之害。面对粮食产能不足、需求量逐年增长的不利形势，非洲国家不得不从国际市场上采购粮食，粮食消费外贸依存度高。值得注意的是，进入21世纪以来，国际资本把粮食产品作为资本逐利的投资品，“粮食金融化”趋势显著。由于世界粮食交易量的近80%被美国ADM、邦吉、嘉吉和法国路易达孚四大粮商所控制，国际粮食的定价权和话语权掌握在发达国家手里。其中，美国作为世界最主要的粮食生产国和出口国，对粮食贸易具有主导和调控能力，粮食资本化会威胁全球粮食安全。这些跨国公司为获得更大的投资收益，人为操纵国际粮食价格，扭曲了真实的粮食供求关系，粮食资源由原来的市场配置逐渐变为主要由金融市场配置，造成粮价波动风险加剧，粮食收益不确定性增加，其传导链则会上溯至粮食生产者，对全球粮食供需和粮食价格都有较大影响。非洲缺粮国家作为被动、弱势的一方，不得不承受全球粮食产品演变成金融产品的负效应。

综上，新冠疫情和乌克兰危机是非洲粮食危机的应激表现与突出反映，粮食生产链、流通链的脆弱性是造成非洲国家粮食安全困境的基本因素，而长期以来国际粮食市场背后的粮食资本化、金融化趋势则是问题的根源。

2022年8月26日，在肯尼亚马萨比特郡莱萨米斯镇受干旱侵袭的村庄内，一名女子抱着孩子。（新华社图片）

非洲粮食安全问题的解决之道

乌克兰危机爆发后，埃及、肯尼亚、尼日利亚、刚果（金）等国食品生产企业采取改革食品配方、减少小麦使用量等举措，缓解供需矛盾。但破解非洲粮食安全困境，需标本兼治，从宽视角、深层次加以审思。具体而言，既要关注非洲国家当下的粮食产供销之表象，更要解决粮食金融化之“真问题”。

混凝土的温度裂缝不仅与温度有关，而且与风力、湿度等外界环境因素都有十分重要的联系，因此温度裂缝的预防工作就较为复杂，并且实施的难度相比于其他裂缝预防措施来说也要更大一些。在实际的预防工作中，施工人员可以参照以下几点的技术措施做好防护：

第一，呼吁将公正的“粮食权”纳入全球治理议程，优化非洲国家粮食安全的外部环境。发达国家的跨国公司利用其所掌握的粮食生产与出口资源，掌控了期货市场，导致粮食金融化，因此全球粮食安全问题根本上是发达国家金融资本主导及其演变发展的结果。非洲国家等粮食消费方，无论采用财政金融、市场调控还是其他管理手段，都不能有效防止由于粮价上涨带来的输入型通胀。鉴此，非洲等发展中国家应利用当下全球粮食危机愈发严重之契机，在联合国人权理事会等国际场合，呼吁国际社会正视“粮食金融化”问题，将其纳入全球安全治理的重要议程，进而推出务实性举措，有效捍卫非洲国家的“粮食权”。

第二，聚焦粮食安全内生能力建设，提升非洲国家粮食安全保障的主动权。在粮食安全问题认知方面，粮食安全关涉“国家安全”和“人的安全”，属于高政治领域。无论是1981年塞拉利昂的粮食暴动，还是2011年埃及的“一·二五”革命，抑或2018年苏丹因街头政治引发的政权更迭，都不同程度地与粮食匮乏和价格暴涨有关。在全球性粮食危机背景下，非洲国家应进一步突出加强保障粮食安全的自主性战略。

在政策支持方面，粮食产业社会效益大、经济效益差，且非洲国家自身粮食产业化程度低、生产成本较高，粮食在国际市场上不具竞争力。因此，非洲国家粮食产业链的发展需要依靠政府发挥主体作用，应做好科学合理的粮食生产用地开发利用规划，避免粮食用地改种经济作物或非农建设占用耕地；确保对粮食产供销环节持续性的资金投入，完善对农户种粮补贴机制；加大农业基础设施建设，尤其是水利设施建设，逐步将雨养农业过渡到灌溉农业等。

在农业技术推广方面，将提高粮食产量作为实现国家粮食安全的关键因素。在撒哈拉以南非洲，2021年大米、小麦、玉米三大主粮单产分别为2.14吨/公顷、2.92吨/公顷和2.14吨/公顷，均远远低于世界平均水平。[15]而粮食产量的增加离不开农业技术的推广与应用，非洲国家可在培育良种和栽培技术、适量推进农业机械化和施用化肥、防治病虫害避灾技术，以及利用人工智能技术发展智慧农业等方面发力，进一步提高农业科技贡献率，为粮食产业发展赋能。此外，非洲国家可拓宽贸易渠道，建立多元化的国际粮食贸易网，破除国际资本垄断，努力减轻粮食贸易伙伴过度集中带来的风险。

第三，有选择地借鉴世界其他国家粮食保障经验，深化国际合作。世界各国在解决粮食安全问题上各具特色，一方面具有共通之处，如中国和日本在大米生产中，注重兴修水利设施、培育高产良种、改良土壤、采用机械化生产，并积累了治理病、虫、杂草等精耕细作经验；另一方面各国又各有特色做法，如以色列的节水灌溉技术、韩国的互助合作型农协组织、美国的储备粮管理制度等。基于此，非洲国家在强调构筑粮食安全保障立足自主的同时，也需要注重吸收其他国家合适的粮食安全保障经验。非洲国家可借助现有的双多边渠道，如中非合作论坛下的“减贫惠农工程”、联合国粮农组织发起的粮食安全特别计划框架下的“南南合作计划”，引导援助资金和技术助力非洲国家的良种粮食种植与加工、现代化粮仓、储运、销售等全产业能力建设。

2020年1月24日，在肯尼亚基图伊附近的灌木丛中，当地农民试图赶走一群沙漠蝗虫。（澎湃影像/IC photo图片）

结语

粮食安全关系非洲民众的基本生存问题，是非洲和平与发展的重要保障。非洲提出的《非洲发展新伙伴计划》《非洲农业综合发展计划》、非盟《2063年议程》等战略文件，均明确提出增强粮食安全保障能力的奋斗目标。目前，非洲各国正积极采取行动，努力提升农业粮食体系韧性。然而，非洲国家面临美西方政府与国际资本联动布局“粮食金融化”的干扰，疫情持续、局部军事冲突等不稳定因素增加，使之实现联合国2030年可持续发展目标面临更为严峻的挑战。近年连续发生的“黑天鹅事件”和“灰犀牛事件”折射出非洲国家粮食安全的长期性困局，历史积累的体系性问题交织外部环境传导的风险是非洲国家粮食安全风险激增的症结所在。构建非洲国家粮食安全体系是对冲全球不确定性的重要手段。非洲国家应加大粮食产能供给，畅通供需循环，构建自主可控的粮食产业链、供应链和价值链，以期化解粮食安全的长期性风险。

中国农业技术帮助莫桑比克改善粮食问题。图为2019年11月28日，合作农户在莫桑比克万宝莫桑农业园劳作。（新华社图片）

[1] WFP, “2022: A Year of Unprecedented Hunger,” May 2022, https://www.wfp.org/global-hunger-crisis.

[3] 参见美国农业部海外统计局（USDA Foreign Agricultural Service）网 站：https://apps.fas.usda.gov/psdonline/app/index.html#/app/advQuery。

[4] The World Bank, “Africa’s Pulse: An Analysis of Issues Shaping Africa’s Economic Future,” October 2022, https://www.worldbank.org/en/events/2022/10/04/africas-pulse.

[5] 同[4]。

[6] AFDB, “Malawi: African Development Fund Approves $20.2 Million Grant to Raise Food Production,” July 2022, https://www.afdb.org/en/news-and-events/press-releases/malawi-african-developmentfund-approves-202-million-grant-raise-food-production-53873.

[7] 张梦颖：《俄乌冲突背景下非洲粮食安全的困境》，载《西亚非洲》2022年第4期，第61页。

[8] AFDB, “African Economic Outlook 2022: Africa’s 2021 Economic Rebound Impacted by Lingering Covid-19 Pandemic and Russia-Ukraine War,” May 2022, https://www.afdb.org/en/news-and-events/press-releases/african-economic-outlook-2022-africas-2021-economic-rebound-impacted-lingering-covid-19-pandemic-and-russia-ukraine-war-51865.

[9] The World Bank, “Food Security Update,” December 2022, https://thedocs.worldbank.org/en/doc/40ebbf38f5a6b68b fc11e5273e1405d4-0090012022/related/Food-Security-Update-LXXV-December-15-2022.pdf.

[10] Khalifa Musa Muhammad, “Russia-Ukraine War and the Looming Food Crisis in Africa,” July 2022, https://dailytrust.com/russia-ukraine-war-and-the-looming-food-crisis-in-africa.

[11] 同[3]。

[12] 唐丽霞、赵文杰、李小云：《中非合作论坛框架下中非农业合作的新发展与新挑战》，载《西亚非洲》2020年第5期，第17页。

[13] 同[3]。

[14] FAO, “The State of Food and Agriculture 2019: Moving forward on Food Loss and Waste Reduction,” 2019, https://www.fao.org/3/ca6030en/ca6030en.pdf.

[15] 同[3]。