地缘冲突下美西方对俄能源制裁的逻辑及影响

赵行姝

【内容提要】乌克兰危机爆发以来，以美国为首的西方国家对俄罗斯实施数轮广泛且密集的制裁，其中，能源制裁是美西方采取的重要对俄政策工具。2022年12月5日生效的对俄出口石油价格上限政策，正是美西方对俄能源制裁的深化，其目的是在确保全球市场可靠石油供应的情况下，打击俄罗斯石油收入，加剧其财政压力。美西方出台该制裁措施具有深刻战略逻辑，全球“能源丰裕”新常态改变了原有能源权力结构。同时，美西方整合内部力量和优势强化该制裁的可行性，体现出美西方之间较强的政策协调能力，这对未来大国战略竞争及竞争工具选择具有一定启示。

自2022年2月24日乌克兰危机爆发以来，以美国为首的西方国家对俄罗斯实施了多轮广泛且密集的制裁。其中，能源制裁是在上述背景下美西方采取的重要对俄政策工具，如美国禁止进口俄罗斯石油、欧盟禁止进口俄罗斯煤炭等。

油价上限是美西方对俄制裁的新手段

欧盟（EU）27个成员国、七国集团（G7）成员国、澳大利亚和瑞士组成“油价上限联盟”（Price Cap Coalition），自2022年12月5日起，对原产于俄罗斯的海运原油实施60美元/桶的价格上限。[1]只有俄罗斯原产原油（以下简称“俄罗斯石油”）以价格60美元/桶或以下价格出售，才可享受油价上限联盟国家针对俄罗斯海运石油贸易所提供的相关服务，包括航运、海上保险、贸易融资、海关中介等。同时，即使在油价上限之下，欧盟成员国也不得进口俄罗斯海运石油。2023年2月5日，这项制裁扩展到俄罗斯原产石油产品的海上运输，其中，将高价值石油产品如柴油的价格限制在100美元/桶，将低价值石油产品如燃料油的价格限制在45美元/桶。未来，油价上限联盟将根据联盟目标和市场基本面定期审查该制裁措施执行情况并在必要时调整油价上限。

对俄油价上限的运作，取决于全球石油贸易中的一个重要因素,即海事服务业。它涉及保险、贸易融资和其他促成海运石油贸易的关键服务，而这些关键服务几乎都掌控在美西方手中。以保险为例，海运石油贸易中，船东依靠保险来保护船只；几乎所有港口和主要运河都要求船舶持有保险，而总部位于G7的公司控制着相关海事保险产品和再保险市场约90%的份额。简言之，对俄油价上限的工作机理是，只有在石油价格不高于油价上限的情况下，俄罗斯石油才获准从油价上限联盟国家供应商那里获得关键服务；如果缺乏这些关键服务的支撑，俄罗斯石油则很难完成交易。

美西方出台对俄油价上限政策，一方面是为了打击俄罗斯石油贸易，另一方面也有维持俄罗斯对全球市场石油供应、平抑因制裁俄罗斯石油造成的全球油价上涨的考量。

能源出口一直是俄罗斯政府收入的重要来源。乌克兰危机爆发后，为切断俄罗斯的军事经费来源，美西方想方设法降低俄罗斯的能源收入。美、英、加、澳是最早禁止俄罗斯石油进口的国家，但这些国家对俄罗斯石油的进口依赖度较低。即便是在欧盟参与禁运的情况下，由于俄罗斯可以将石油出售给全球市场的其他买家，导致这类禁运措施打击俄罗斯经济和财政收入的效果有限。

俄罗斯在石油价格达到每桶60—70美元时能实现财政盈亏平衡；油价降至50美元时会削减能源收入，使俄罗斯无法平衡国家预算；价格低至30美元将“给俄罗斯带来金融危机”。[2]因此，对俄罗斯石油施加60美元的油价上限，能够抑制俄罗斯从石油销售中获取暴利，加剧其战争支出增加造成的预算压力。同时，在油价上限条件下，俄罗斯仍然有动力继续出口石油，因为不出口石油而导致的失去国外市场乃至国内停产的代价将更为高昂。

美西方虽然一直在加速自身能源多元化，远离俄罗斯能源，但无法阻止非联盟国家购买俄罗斯石油。由于全球交通系统所用能源仍然由石油主导，并且未来全球石油需求增长主要来自新兴经济体，因此俄罗斯石油在国际市场上的需求量仍然较大。预测显示，经合组织（OECD）国家石油需求下降与非经合组织国家石油需求扩大之间形成对比。预计到2040年，前者将减少960万桶/日，而后者将增长2140万桶/日（与2018年相比）。[3]2022年，中国、印度从俄罗斯进口的石油呈显著增长趋势。巴西也公开宣布要购买“尽可能多的俄罗斯石油”。[4]

美西方对俄实施油价上限，明确了俄罗斯石油的价格，有助于潜在买家购买到廉价石油。因此，即使有国家如印度、土耳其在乌克兰危机中保持中立，作为石油买家，他们会直接受益于较低的石油价格。从这个意义上讲，油价上限是一种激励措施，促使相关中立的石油进口国愿意遵守这一政策，从而增加对俄制裁的“合法性”。此外，伴随油价上限实施，不排除美西方在未来出台二级制裁的可能，这种惩罚性措施将给俄罗斯石油的交易双方带来更大威慑。

2023年1月17日，欧盟委员会主席冯德莱恩在世界经济论坛2023年年会上发表讲话，表示对俄罗斯的第10轮制裁即将到来。（World Economic Forum/Greg Beadle/澎湃影像/IC photo图片）

美西方实施对俄油价上限背后的战略逻辑

美西方出台包括油价上限在内的对俄能源制裁，有其重大战略背景，即页岩革命导致国际能源格局发生根本性变革、应对气候变化推动全球向清洁能源转型、全球进入“能源丰裕”的新常态、原有能源权力结构的力量对比发生变化等。此外，美西方自身的经济优势使油价上限的实施具有可行性。

一、全球“能源丰裕”新常态成为美西方对俄能源制裁奏效的关键条件

一方面，页岩革命改变世界能源格局与能源地缘政治。得益于页岩技术发展，2009年以来美国油气产业持续扩张，油气产量大幅增加，同时因技术和效率提高带来油气生产成本下降。非常规能源迅猛发展，不仅推动全球进入“能源丰裕”的新常态，而且促使全球油气生产中心向西移动、消费中心向东移动，世界能源格局发生重大调整，改变了传统油气生产国占据主导地位的能源秩序。

对美国而言，本国油气扩张有助于维护自身能源安全，使其在能源领域拥有更大自主权，这对美国外交决策产生重要影响。能源成为对外政策工具来帮助美国实现全球战略目标，这给美国增强全球影响力带来了新机会，如美国2017年对委内瑞拉、2018年对伊朗实施能源制裁。此次乌克兰危机后，美西方对俄实施能源制裁，再次表明油气资源已被美国作为与对手进行地缘政治竞争的新工具。

另一方面，应对气候变化与全球清洁能源转型已是大势所趋。伴随应对气候变化和落实《巴黎协定》的需要，全球正加速绿色低碳能源转型。2021年，《联合国气候变化框架公约》缔约方达成一致，首次承诺降低化石燃料使用。即使在新冠疫情暴发后，各国仍旧更新国家自主贡献目标，增强低碳发展目标，积极引导更多资金投向应对气候变化领域。自2020年4月至2022年底，世界各国政府颁布的一揽子经济复苏计划，共计提供了12150亿美元的清洁能源投资支持，超过2008年国际金融危机后对绿色复苏财政承诺的两倍。[5]

在交通领域，生物燃料、电动汽车、汽车能效等清洁技术正蓬勃发展，未来交通用油不会再无限增长。2021年，电动汽车销量创下历史新高，电动汽车占全球汽车销量的8.5%以上。[6]2020年，“向零排放车辆过渡委员会”（Zero Emission Vehicle Transition Council）成立，其目标是加快全球向零排放车辆过渡的步伐。该委员会于2021年发布《行动计划》，承诺到2030年使零排放车辆成为“新常态”。

总之，在20世纪70年代石油稀缺时代，利用当时美西方严重依赖中东石油的能源形势，阿拉伯国家能够成功将石油作为武器对支持以色列的美西方实施石油禁运。然而，时至今日，页岩革命已然造就全球油气资源充足态势，全球进入“能源丰裕”的新常态并不会因乌克兰危机而改变。同时，响应应对气候变化要求，替代能源技术不断发展。上述供求两侧的变化最终将导致“石油需求峰值”成为可能。国际能源署（IEA）预测，石油需求从21世纪30年代中期起不再增加，并于21世纪中叶前略有下降。这意味着，决定能源地缘政治的基本面已经形成，俄罗斯既往的能源超级大国地位恐将遭受冲击，俄美欧之间基于能源的既定秩序和地缘政治力量平衡已经发生变化。

2022年10月8日，在德国首都柏林议会大厦外，示威者表达对政府能源政策的不满，呼吁联邦政府取消对俄罗斯制裁。

二、美西方整合经济优势使油价上限制裁实施具有可行性

石油价格上限作为制裁措施，其基础在于对相互依赖与权力的理解。欧洲高度依赖俄罗斯能源，但其仍对俄实施能源制裁，主动与俄能源“脱钩”，这看似违反直觉，却合乎逻辑。由于国家间的相互依赖非常复杂，依赖意味着一种支配关系或相对权力关系，双方都试图在依赖关系中找到相对权力。此次美西方对俄油价上限案例充分反映了美欧俄之间复杂的相互依赖，以及在博弈中双方如何利用这些依赖而获得相对权力。

俄欧之间的相互依赖显而易见。一方面，欧洲对俄罗斯能源高度依赖。欧洲45%的天然气供应、25%的石油供应依赖俄罗斯。历史上，俄罗斯曾经利用能源作为筹码来推进其外交政策，如俄罗斯在2006年和2009年曾切断对欧洲的天然气供应。在上述情况下，欧盟不得不为失去俄罗斯能源承担巨大成本。另一方面，俄罗斯一直把能源作为本国经济支柱。油气占俄罗斯出口收入的70%，油气收入占俄罗斯预算收入的52%。总之，欧盟大量从俄罗斯进口能源，双方均受益于此，但如前文所述，全球已进入“能源丰裕”新常态，欧方对俄能源依赖并非坚不可摧。

除了表面上的能源进出口，美西方与俄之间的相互依赖事实上非常隐蔽。俄罗斯的能源贸易高度依赖美西方国家提供的相关服务，如与海运石油贸易相关的航运、保险、贸易融资、海关中介等服务。比如，超过一半的俄罗斯海运石油是通过希腊船只运输的，大约95%的俄罗斯海运石油是通过总部位于伦敦的国际保赔协会集团（International Group of P&I Clubs）投保的。尽管主要是欧洲公司为俄罗斯石油贸易提供服务，但美国所发挥的作用也相当重要，这是因为充当俄罗斯石油交易中介的相关银行不得不依赖美国主导的全球金融体系。

美西方对俄实施油价上限制裁后，如果俄罗斯及其石油用户以低于上限的价格进行交易，就可以使用美西方提供的“服务”；如果他们以超过上限的价格进行交易，就不得不另寻他途，但是会倍加困难。而且，如果不能使用美西方国家的服务，俄罗斯可能无法继续以目前的水平进行海运原油交易；如果他们以超过上限的价格进行交易并违规使用美西方服务，可能会遭受后者处罚。因此，美西方在服务业上的紧密合作所形成的“服务提供商卡特尔”，[7]是其用来拿捏俄罗斯软肋的重要手段之一。

总之，美西方深刻把握与俄罗斯在能源上的相互依赖关系，整合自身在银行保险、海运服务等方面的经济优势，共同对俄实施油价上限政策，旨在扭转欧洲劣势，精准打击俄罗斯。油价上限将进一步给俄罗斯增加能源交易成本，挤压石油收入，并对其石油工业构成严峻考验。因此，对石油部门实施油价上限制裁成为美西方对俄制裁的重要内容。

2022年12月30日拍摄的俄罗斯天然气工业股份公司停车场内的石油运输车。（SHANNON VANRAES/澎湃影像/IC photo图片）

对俄油价上限制裁凸显未来大国竞争态势

乌克兰危机后，美西方从安全到经贸、能源等众多领域对俄实施制裁，且制裁持续深化、扩大。在参与主体层面，从美欧国家逐渐扩展到几乎整个西方国家，形成一种前所未有的全方位、多层次对俄挤压态势。在能源领域，主要发达国家出台的许多制裁相同或类似，特别是在对俄油价上限制裁上密切合作。美西方阵营内部，各国能源条件差距极大。有的高度依赖俄罗斯能源，有的与俄罗斯经贸联系微乎其微，导致美欧以往的对俄政策存在显著差别。然而，在此次乌克兰危机中，上述国家在对俄问题上却空前团结，在能源制裁上达到高度一致。这种巨大变化以美西方的意愿与能力为基础，显示出他们之间较强的政策协调能力。不能排除未来美西方这种协调联动继续在大国战略竞争中出现的可能。

第一，美国通过安全和价值观纽带进一步拉紧盟友。乌克兰危机作为外部安全冲击，成为美欧加强同盟体系建设的一个重要契机。美欧对俄制裁空前激烈，经贸制裁、政治施压、舆论围攻和外交孤立无所不用，从而使对俄制裁真正成为俄乌战场的延伸。早在2009年俄罗斯切断欧洲天然气供应之时，欧洲就曾决心通过能源多样化摆脱对俄能源依赖。“乌克兰危机被喻为欧洲历史的转折点。面对重大的安全威胁，欧盟及其成员国展现了前所未有的一致性，其政治选择愈发受到军事安全因素的影响，并展现出强烈的地缘政治色彩。”[8]在美国的推波助澜下，欧洲利用此次危机加速在能源领域多元化、去俄罗斯化。

在以往俄乌摩擦中，很多西方发达国家基本采取中立态度，不愿加入美国对俄制裁，这表明这些国家并不愿轻易卷入美俄之间的大国竞争。但是，此次乌克兰危机后出现了前所未有的变化，瑞典、芬兰等欧洲中立国正在履行加入北约的程序。此外，2022年6月，欧盟宣布乌克兰和摩尔多瓦为正式成员候选国。借乌克兰危机，美欧大西洋伙伴关系再次被拉紧。

第二，美国积极调动资源助盟友止损。面对乌克兰危机带来的能源冲击，美国助力欧洲积极寻找化石燃料的替代来源、加速可再生能源发展以及减少能源使用、提高能效等。一方面，美国增加国内产能和对欧出口。2022年3月，拜登承诺增加对欧盟的液化天然气出口。美国目前是世界上最大的石油生产国。美国能源信息署（EIA）预测，2022年美国原油产量平均达到1200万桶/日，到2023年将达到创纪录的1260万桶/日。此外，美国与盟友、伙伴合作释放战略石油储备。美国于2022年3月宣布，未来六个月内从战略石油储备中释放1.8亿桶石油，同时，IEA的合作伙伴释放6000万桶石油。[9]

另一方面，美国加强对外协调，拓宽欧洲油气供应来源。美国与欧盟密切合作，专门成立了“美欧能源安全联合工作组”（U.S.-EU Task Force for Energy Security），加速欧洲降低对俄能源依赖的进程。[10]美国还积极帮助欧洲与中东、北非国家开展能源合作，支持欧洲能源供应多样化。2022年6月2日，OPEC+成员国同意提高当年在7月和8月增产的目标产量，包括根据协议扩大俄罗斯的生产配额。在美国推动下，阿尔及利亚和卡塔尔已承诺维持（并尽可能扩大）对欧洲的天然气供应。阿尔及利亚已同意通过跨地中海天然气管道(Transmed)增加对意大利的供应，并提升Medgaz管道向西班牙输送天然气的能力。2022年6月，美国促成以色列、埃及和欧盟签署协议，计划在埃及液化以色列天然气并出口到欧洲。结果，欧洲在2022年大幅减少了对俄罗斯的油气进口。到2022年底，来自俄罗斯的管道天然气约占欧盟天然气进口的8%，远低于2022年初的40%。[11]

第三，大国竞争愈发呈现阵营化与竞争工具精准化趋势。美国借乌克兰危机使得俄罗斯与整个西方世界走向对抗与对立，也使自身重塑了阵营主导权和领导力。美国在“灰色区域”综合使用战争门槛以下的各种手段，经济、金融、能源、科技、政治、外交、舆论等都成为美国的战略工具。最为突出的趋势是，美西方通过集团内部整合转化优劣势，精准打击竞争对手的要害部门。对俄油价上限由美西方共同实施，体现出美国加强与同盟在技术、投资、金融等领域开展密切合作，使相关对外政策发挥协同效应。

结语

乌克兰危机后，美西方立即对俄实施全面制裁。2022年12月5日生效的油价上限制裁，给俄罗斯带来额外的经济挑战。乌克兰危机叠加新冠疫情带来的不确定性，导致增加油气供应以维护进口国能源安全重回国际社会视野。但同时，伴随应对气候变化和落实《巴黎协定》的需要，全球正加速绿色低碳能源转型。上述两方面因素相较而言，前者是短期因素，后者是长期趋势。只有告别高度动荡的传统油气市场，加速向绿色、低碳、高效的能源系统过渡，才有望实现能源安全。石油本是美西方国家对俄制裁中较难实施的政策领域，但美西方国家基于对安全和价值观共同纽带的认同，依靠完善协调机制、整合经济优势、改进制裁手段等措施，通过对俄实施油价上限制裁，削弱俄罗斯的经济基础，这或将成为未来美西方应对大国战略竞争的一种策略选择或可能趋势。

2023年1月28日，意大利总理梅洛尼访问利比亚期间，两国签署了价值80亿美元的天然气协议。（HAZEM AHMED/澎湃影像/IC photo图片）

[1] US Department of the Treasury, “FACT SHEET: Limiting Kremlin Revenues and Stabilizing Global Energy Supply with a Price Cap on Russian Oil,” December 2, 2022, https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1141.

[2] David McHugh, “Explainer: What’s the Effect of Russian Oil Price Cap, Ban?” December 3, 2022, https://apnews.com/article/russia-ukraine-business-moscow-europe-european-union-825506b6a349cce7e5971c0ac550aeaa.

[3] OPEC, “OPEC’s World Oil Outlook 2019 Launched in Vienna,” November 5, 2019, https://www.opec.org/opec_web/en/press_room/5731.htm.

[4] “Brazil Confirms It Will Buy as Much Diesel as Possible From Russia,” July 14, 2022, https://orinocotribune.com/brazilconfirms-it-will-buy-as-much-diesel-as-possible-from-russia/.

[5] IEA, “Government Energy Spending Tracker,” December 2022, https://www.iea.org/reports/government-energy-spendingtracker-2/government-energy-spending-tracker.

[6] IEA, “Transport: Sectoral Overview,” September 2022,https://www.iea.org/reports/transport.

[7] Edward Fishman, “How the Price Cap on Russian Oil Will Work in Practice,” November 30, 2022, https://www.energypolicy.columbia.edu/research/qa/how-price-cap-russian-oil-will-work-practice.

[8] 鞠豪：《俄乌冲突后欧盟政治的新变化》，载《俄罗斯学刊》2022年第12期，第67-85页。

[9] US Department of Treasury, “The Price Impact of the Strategic Petroleum Reserve Release,” July 2022, https://home.treasury.gov/news/featured-stories/the-price-impact-of-thestrategic-petroleum-reserve-release.

[10] The White House, “FACT SHEET: United States and European Commission Announce Task Force to Reduce Europe’s Dependence on Russian Fossil Fuels,” March 25,2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2022/03/25/fact-sheet-united-states-and-europeancommission-announce-task-force-to-reduce-europes-dependenceon-russian-fossil-fuels/.

[11] Kristin Archick, “Russia’s 2022 Invasion of Ukraine: European Union Responses and U.S.-EU Relations,” December 8, 2022, https://crsreports.congress.gov/product/details?prodcode=IN11897.