长输燃气管道高后果区规划管控方法研究

邱小群，刘科，杨嘉怡，徐晨

（1.常州市规划设计院，江苏 常州 213000；2.常州市自然资源和规划局，江苏 常州 213000；3.江苏筑森建筑设计有限公司，江苏 常州 213000）

1 研究背景

1.1 研究必要性

随着城市建设的不断发展，原本处于城市边缘区的长输燃气管线，经过区域逐渐发展，成为城市新区，以致部分管道穿越区域地区等级发生变化——由现状的一级或者二级地区，转变成三级或者四级地区；由原来的非高后果区变成了人员密集型高后果区。

1.2 概念解析

1）高后果区：根据GB 32167—2015《油气输送管道完整性管理规范》，高后果区是指管道泄漏后可能对公众和环境造成较大不良影响的区域。管道高后果区的识别与管道所处地区等级的划分密切相关。

2）潜在影响区域：管道泄漏可能使其周边公众人身安全或财产安全遭到严重影响的区域。潜在影响区域需要考虑诸多因素，计算过程复杂，ASME B31.8S-2018ManagingSystem IntegrityofGasPipline进行了大量简化，并做了很多假设，得出了输气管道潜在影响半径的计算公式（1）：

式中：r为受影响区域的半径，m；d为管道公称直径，mm；p为管道最大允许操作压力，kPa。

3）高后果区识别：根据完整性管理规范，管道经过人员密集区和特定场所区域，可识别为管道高后果区。高后果区边界设定为距离管道最近一幢建筑物外边缘200 m。

2 长输燃气管道规划管控存在的主要问题

2.1 土地资源和高后果区规划管控之间的矛盾

随着城市发展，长输燃气管线穿越城镇建设密集区成为各城市的普遍问题，盲目执行涉高后果区管道迁移会带来较大的经济和社会矛盾。一刀切执行涉高后果区规划安全距离管控（退让长输油气管道200 m），会不可避免地带来土地资源的浪费。城市土地资源集约、节约利用和安全距离规划管控一定程度上存在矛盾。因此，进一步研究并提出管道两侧用地布局的原则和管控方法，合理划定高后果区规划管控范围和安全距离，既为城市和居民安全提供了保障，又为城市建设与发展提供了空间。

2.2 高后果区安全防护距离标准过低

GB 50251—2015《输气管道设计规范》中规定，埋地管道与建（构）筑物的间距应满足施工和运行管理需求，且管道中心线与建（构）筑物的最小间距不应小于5 m，但规范并未明确管道与人员密集场所的最小距离。GB 32167—2015《油气输送管道完整性管理规范》尽管提出了管道两侧200 m的高后果区识别范围，但没有关于安全距离的明确规定，仅可作为参考。江苏省油气输送管道安全生产专业委员会在油气输送管道保护督查工作中明确，对于密集区和建构筑物群，安全间距不小于30 m。由此可见，现有法律、规范对管道两侧安全防护距离提及较少且标准较低，远远不能满足管道一旦爆炸对周边居民生命财产安全的保护要求。

2.3 各部门认识和要求不统一

《中华人民共和国石油天然气管道保护法》和《输气管道工程设计规范》强调的是城市建设对长输油气管道的安全保护，《油气输送管道完整性管理规范》强调的是油气管道高压运行时对沿线区域可能造成的安全隐患与风险，需及时识别、防范和化解。法律和规范对长输油气管道沿线的管控要求不一致，导致规划管控常常陷入无据可依的窘境。在实践过程中，各部门对法律法规、规范解读以及对高后果区认识不统一。需要统一认识，加强高后果区规划管控的可操作性[1]。

3 管线高后果区的相关管控实践借鉴

3.1 周边城市管线高后果区的管控实践

近年来，部分城市加大了对高后果区的认识和规划管控，南京市明确的长输燃气管道高后果区范围内，原则上不作为医院、学校、托儿所等特定场所的选址。同时，对在役管道两侧用地进行梳理，将高后果区范围内涉及学校、医院等安全敏感性建筑调出，涉及其他类型的项目根据安全评价来明确安全距离。例如，离西气东输南芜支干线95 m的江宁区某拟挂牌出让住宅地块，通过高后果区安全评价明确地块内管道两侧126 m外为个体风险可接受区。无锡市出台了关于加强油气长输管道途径人员密集场所高后果区安全管理工作的通知，明确规划部门应负责做好高后果区用地预控，在新项目选址过程中做好与高后果区的衔接，使项目选址满足相关规范要求，并且在新一轮国土空间规划中，将高后果区作为重点管控区域进行规划管控。

3.2 国外高压燃气管线管控实践

美国、加拿大等欧美国家采用的是控制管道强度来保障管道安全。ASME B31.8-2018根据不同地区等级，设置不同强度系数，通过调整管道壁厚和设计压力等方式，提高管道许用应力来保障管道的安全。俄罗斯管道相关规范则遵循了控制管道和周边建构筑物之间的安全距离来保障周边的公众安全的理念。例如，俄罗斯联邦国家标准ГOCT P 55989-2014《大型管线压力大于10 MPa时的设计标准》中明确：在火车站、机场、学校、医院等人口密集的地区，管道与周边构筑物的最小距离为300 m，在城市中心区，最小距离为250 m。事实上，我国早期的城市建设工程参照了俄罗斯模式，但是随着城市建设的不断发展，管道两侧的安全防护距离越来越无法得到保障。与此同时，管道本身的安全性随着管道技术、材料等的发展不断增强，因此，现阶段我国制定的相关规范主要是借鉴了欧美模式。

4 管线高后果区规划管控建议

4.1 管道高后果区管控范围界定

从概念分析中可知，管道两侧存在高后果区和潜在影响区。根据完整性规范，可以理解为管道高后果区即为管道两侧200 m范围；而潜在影响区受管道设计压力和管径的影响，是一个变化的范围，根据前述计算公示，不同设计压力、不同口径管道的潜在影响半径差异很大（见表1）。相同设计压力、不同管径的管道潜在影响范围也随着管径的增大而增加。由此可见，管道高后果区和潜在影响区域范围并不完全统一。因此，在高后果区规划管控范围划定中，为避免一刀切的以200 m为高后果区管控范围，作者认为应结合管道潜在影响半径划分管控区域更加科学。

表1 不同管径和设计压力的管道潜在影响半径列表

4.2 管道高后果区功能划分

根据管道爆炸可能造成的影响和风险，将管道高后果区管控区域分为核心管控区、重点管控区、建设控制区和应急响应区。核心管控区为管道两侧5 m范围，在该区域内禁止一切与管道无关的建设行为。重点管控区为管线两侧30 m区域，是管道相关单位巡查管理范围，也是规划管控中建筑物距离管道的最小安全距离，原则上在该区域内不得布局经常性活动场所，确实有必要，可以建设部分与市政配套相关的建构筑物。建设控制区是指管道高后果区管控范围，该区域实行建筑功能准入制度，形成正负面清单，禁止布局学校和医院等安全敏感性建筑，同时禁止布置易引发爆炸危险的储油储气站、加油站等。可以布局工业、仓储等不形成人员密集型高后果区的建筑功能。因此，在长输燃气管道两侧高后果区规划管控范围内，建议在管道两侧尽量引导公共绿地、河道、工业、仓储等用地功能，依次向外可布局办公、居住等建筑功能。另外，为降低事故造成的人员伤亡和财产损失，在管道两侧1 000 m范围内应布置应急响应区，规划布局应急管理相关设施，保障应急设施快速响应。

4.3 管道高后果区安全距离确定方法

尽管在上文中提出了管道高后果区的划定方法和用地布局的相关建议，但是在具体建设项目落地的过程中，仍然需要运用更科学的方法保障公共安全和土地集约利用，因此，建议通过安全评价来进一步明确建筑物和管道之间的安全距离，避免规划管理一刀切。另外，根据相关评价规则，安全评价主要在项目实施阶段根据实际项目来进行评价，为了更好地实现规划引导，建议将安全评价适当前置，由项目阶段开展提前至规划条件阶段开展，这样更有利项目初期决策和后续安全管理。

4.4 管道高后果区规划管理建议

高压燃气管道两侧的安全问题除了上述技术角度的保障外，管理显得更加重要。

1）要加快推进管道高后果区相关立法工作，建立健全管道保护、规划建设和安全生产等多维度法律法规体系，将管道高后果区安全距离等相关标准和要求纳入法律、法规和规范等范畴，保证燃气管道相关管理部门在选线、规划建设和实施过程中有法可依。

2）在规划管理中，建议将管道高后果区规划布局和规划管控要求依法纳入国土空间规划，并在后续规划管理阶段严格落实，保障安全距离有效执行。

3）建议发改部门、应急管理部门、管道权属单位和规划部门要建立协作机制，统一认识。

4）加强高后果区运行管理，对新形成的高后果区进行风险评价，分析管道失效的可能性及后果，判定风险水平，及时发现并排除安全风险。

5）加强安全宣传和应急处置能力。充分利用公共媒体资源，全面开展管道保护、安全法规知识的宣传，提升管道沿线企业和群众对燃气管道保护的自觉性和事故预防处置能力。

5 结语

安全生产是贯穿规划全过程的重要思想。本文是基于规划思维的探索，在研究的过程中，发现规划管控只是其中一部分，只有高后果区管理切实落实到位，管道安全才有说服力，城市安全才能真正意义上得以保障。目前，关于如何从规划管控的角度来保障城市安全的研究和应用还很少，希望本文的撰写能给规划和管理提供一个视角或者契机，引起更多的人从规划的角度，合理利用长输燃气管道两侧用地，确保管线安全和社会安宁。