破局为先：AI法规的“上海方案”

文/本刊记者 黄灵

人工智能（AI）是事关未来竞争力的“硬科技”，是习近平总书记要求上海“集中精锐力量、加快发展突破”的三大先导产业之一；人工智能是引领未来发展的战略性技术，也是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力。

作为我国人工智能产业领先地区之一，加快发展人工智能产业，是上海贯彻落实国家战略部署、提升城市能级和核心竞争力的重要抓手。2022年9月22日，《上海市促进人工智能产业发展条例》（以下简称《条例》）经上海市十五届人大常委会第四十四次会议表决通过，自2022年10月1日起施行。作为国内第一部省级地方性人工智能法规，《条例》将为上海人工智能发展提供有力保障，同时也为我国人工智能治理贡献了“上海方案”。

“上海方案”：《条例》为沪上AI产业发展提供法治保障

结合习近平总书记对上海提出加快打造人工智能世界级产业集群的要求，近年来沪上积极落实国家战略部署，着力建设人工智能上海高地。记者从上海市经济和信息化委员会（以下简称“市经信委”）了解到：当前，上海人工智能产业能级正实现新跃升、创新策源取得新突破、应用示范激活新动能、制度供给引领新发展。目前，沪上人工智能产业规模已从2018年1340亿元提升到3056亿元，产业人才从2018年10万提升到了23万，实现双倍增；高性能云端训练芯片等24块“智能芯”流片已实现量产，亚洲最大AI算力中心启动运营，全球首款AI研发乳腺癌新药进入临床等；截至2022年9月底，已累计开放3批58个应用场景引领城市数字化转型，1000余台智能服务机器人助力疫情防控；通过发布人工智能5年规划、算法行动计划、标准体系等政策举措建设人工智能创新应用先导区，开创了国内“多个第一”。

上海市财经委立法监督处处长张震接受记者采访时表示：

“《条例》中体现的人工智能的上海标准，太新了！新到什么程度？随着2017年国务院发布的《新一代人工智能发展规划》出台，法律制度规划方面上海做得很领先，目前全国乃至全世界都还没有一部这方面的立法，尤其我们立足的是促进人工智能产业发展。

我们的立法扣住属性，关注人工智能是什么（科技和社会属性）。当前，中国对人工智能的运用已经遍布人们的日常社会生活和经济活动。受制度影响，国外应用受到了一定的制约。我们扣住人工智能的科技和社会属性后，重点关注‘科技创兴、促进产业、应用赋能’；立法先规避‘硬币的另一面’（即：产业治理和安全）。

此次《条例》的亮点较多：比如，第9条，‘本市鼓励公民、法人和其他组织在人工智能领域开展各项创新活动，法律、法规以及国家和本市相关规定明确禁止事项除外。市经济信息化部门会同有关部门探索建立人工智能科研、应用等领域的负面清单’。这是作为激发创新的科学家条款。此前，没有机构和个人告诉我们，什么能做，什么不能做。《条例》回应科学家顾虑，鼓励创新，为其解绑……

要知道，这是我们在推自己的人工智能产业发展标准。凡是经过法定程序推出的，将标注我们的（上海）标识。这也是在国际上争夺该领域的话语权，是大国地位的显现。”

产业赋能：立足制度创新，破解发展难题

据上海市人大常委会法工委主任阎锐介绍：“经过多年发展，上海市人工智能产业整体保持增长态势，行业价值红利正加速显现。但产业发展中仍存在自主创新能力不足、场景落地难、治理体系不够健全等堵点难点问题。为此，有必要从地方性法规层面进行制度创新，发挥上海市人工智能产业的生态优势，破解发展中的问题，确保重要战略任务落实落地，为上海数字经济的高质量发展提供法治保障。”

记者了解到：本次《条例》共6章72条。根据上海市人工智能产业发展特点和实际，立足于促进法的基本定位，注重创新性和引领性，以充分发挥有效市场和有为政府的作用，将采取各种激励措施推动人工智能产业高质量发展。《条例》重点规范了以下五个方面的内容：

第一，明确人工智能产业范围，完善管理体制机制。《条例》根据国家有关标准和上海市实际，对人工智能、人工智能产业予以明确，并就管理体制机制等内容作出相关规定：明确各级政府及相关部门在促进人工智能产业发展中的具体职责；设立上海市人工智能战略咨询专家委员会，为产业发展中的重大战略、重大决策提供咨询意见；要求人工智能行业协会及其他相关行业组织，促进产业协同，加强行业自律；鼓励人工智能领域市场主体积极创新；加强人工智能技术、产业等方面的合作，推动人工智能领域科普和宣传。

第二，优化要素资源配置，推动科技创新。《条例》围绕增加人工智能创新的源头供给，促进开源共享，以提升持续创新能力，提出：其一，聚焦算力、算法、数据三大基本要素，加强算力基础设施规划，推进公共算力资源平台建设，保障中小企业获得普惠的公共算力；推动算法模型交易流通，加强对算法模型的保护；突出人工智能领域高质量数据集建设，扩大面向人工智能产业的公共数据供给范围。其二，强化科技创新，尤其是加强基础理论和关键共性技术的研发、鼓励跨学科交叉领域研究；推动相关国家实验室、重大科研平台等创新发展；推动人工智能领域大型科学仪器设施开放共享；推动科研项目立项和组织管理方式改革、探索赋予科研人员人工智能领域职务科技成果所有权或者长期使用权等。

第三，加大政策支持力度，促进产业发展。《条例》通过支持人工智能核心产业发展，强化人工智能企业集聚，推动人工智能产业整体创新突破，提出：突出人工智能软硬一体化生态建设，加强龙头企业、创业企业培育，依托龙头企业带动产业链上下游协同发展，构建人工智能产业生态系统；加大资金支持、强化人才激励与保障、加强知识产权保护等，营造良好的产业发展环境；发挥企业和行业组织在相关标准制定中的作用，使用人工智能“上海标准”的专门标识；突出重点方向，着力促进人工智能基础硬件、关键软件、智能产品等高质量发展。

第四，推动场景应用赋能，融合经济社会发展。《条例》围绕提高经济发展质量、城市生活品质和现代化管理能力，进一步加强人工智能在经济、生活、城市治理等领域规模化应用，提出：明确市经济信息化部门组织制定人工智能示范应用清单，并指导和督促相关方面予以落实；深化人工智能在制造、金融、商务、物流等经济领域的应用；深化人工智能在互联网、教育、医疗、养老等生活领域的应用；深化人工智能在城市治理领域的应用，加强智能感知、智能中枢和智慧司法建设，全面推进城市治理中的人工智能场景应用等。

《条例》的出台，为未来人工智能产业的拓展提供了原则框架和制度指引

第五，构建体系化治理框架，维护产业发展与安全。《条例》兼顾人工智能产业发展与安全可控，明确人工智能产业发展相关行为底线，保障人工智能产业健康、安全发展，包括：坚持总体国家安全观，保障产业链供应链安全；明确市政府及有关部门要根据人工智能快速迭代的特点，制定、修改或者废止相应的监管规则和标准，对高风险和中低风险人工智能产品和服务采取不同的治理模式；规定市有关部门可以就人工智能产业发展过程中的轻微违法行为等制定依法不予行政处罚清单，明确人工智能伦理专家委员会职责，发挥其在人工智能领域伦理规范方面的作用；明确相关主体开展人工智能研发和应用，应当遵守法律、法规规定，增强伦理意识，并不得从事相关禁止行为；注重对劳动者、老年人、残疾人、妇女、未成年人等群体的保护。

相关学界人士表示，《条例》的出台，为相关研发人员和学者提供了理论和实践的宽松环境，也为未来人工智能产业的拓展提供了原则框架和制度指引。

贯彻落实：加快打造人工智能世界级产业集群

《条例》通过后，市经信委副主任张英在接受记者采访时表示，下阶段将主要从以下方面抓好《条例》的贯彻落实：

首先，进一步加大要素供给，夯实产业发展基础。强化算力、算法、数据人工智能三大要素的支撑：算力方面，将研究制定公共算力资源供给办法，推动公共算力资源平台建设，强化算力统筹和智能调度，保障市场主体算力需求；算法方面，将鼓励开展算法模型检测、评估，会同相关部门探索算法模型备案，加强对算法模型知识产权保护；数据方面，将建立市级公共数据动态开放清单，开展人工智能产业数据资源调查，加大面向人工智能产业的公共数据供给，加强行业训练数据集建设。

其次，进一步破解产业瓶颈，提升产业能级水平。市经信委针对《条例》明确要发力的产业细分领域，将进一步聚焦资源予以调整，以推动人工智能高质量发展，如：智能芯片领域，将强化芯片设计与软件协同适配，培育智能芯片应用生态体系；智能机器人领域，将鼓励培育系统集成商，鼓励以产品租赁、服务采购等新模式，拓展应用场景；智能网联汽车领域，将探索在公路、城市道路及特定区域开展测试、示范应用和运营；智能医疗器械领域，将开展人工智能医疗器械注册审批指导服务，支持相关创新产品进入国家创新医疗器械特别审批程序等。

再次，进一步激励应用落地，加快赋能千行百业。市经信委表示，将会同各区各部门，结合城市数字化转型，更好推动人工智能赋能经济、生活、治理等各领域，打造一批城市级应用场景。

最后，进一步强化发展安全，加强产业敏捷治理。围绕《条例》提出的“以人为本、科技向善”发展原则，市经信委将进一步注重促进创新与防范风险相统一：一方面探索分级治理和沙盒监管，研究出台高风险人工智能产品和服务清单等；另一方面成立人工智能伦理专家委员会，制定伦理规范指南，开展伦理安全教育和宣传，促进人工智能产业在规范中发展、在发展中规范。