东鱼河（济宁段）河权改革实践探讨

王 琰，韩光

（济宁市水利事业发展中心，山东 济宁 272100）

1 东鱼河概况

东鱼河系南四湖流域重要骨干河道，也是山东省西南部最大的人工河流，承担湖西地区防洪除涝任务。起源于菏泽市东明县刘楼村，向东流经菏泽市牡丹区、曹县、定陶区、成武县、单县，济宁市金乡县、鱼台县等8 个县（区），于济宁市鱼台县西姚村北入昭阳湖。全长174km（其中，济宁段长度51km），流域面积5923km²。保护耕地约524 万亩、人口约700 万，其中，济宁段保护耕地面积152.48万亩、人口110 万。

2 河权改革背景

2.1 国家战略背景

推行河湖长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的重要举措。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》把江河湖泊保护摆在重要位置，明确提出各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责。近年来，济宁市水利事业发展中心积极响应习近平总书记建设“造福人民的幸福河湖”的号召，以绿色可持续发展为支撑，以改善水生态环境为重点，以美丽幸福河湖建设为抓手，在深入领会掌握沿河政府政策规划和实际情况的基础上，将日常河道管理保护工作与沿河经济社会发展有机结合起来，加快推进河权改革探索步伐，着力提升当地社会效益、经济效益和生态效益，让济宁因水而美得有形态、有韵味、有温度、有质感。

2.2 东鱼河（济宁段）治理背景

2.2.1 东鱼河（济宁段）治理工程

为补齐全省水利基础设施短板，加快重点水利工程建设，山东省人民政府印发了《山东省重点水利工程建设实施方案》（鲁政字〔2019〕189 号），对包括东鱼河在内的10 条省级骨干河道进行重点治理。东鱼河治理工程于2019 年底开工建设，2022年7 月竣工验收。经过工程治理，东鱼河堤防由四级提升至二级，防洪标准提升至50 年一遇，除涝标准提升为5 年一遇，堤顶防汛路（左岸50.28km、右岸0.72km）参照四级公路标准，按照沥青混凝土路面结构型式铺设。治理工程实施以后东鱼河戗堤区面积1.29 万亩，滩地面积1.01 万亩，共计2.3 万亩；同时收回东鱼河管理范围内土地使用权。

2.2.2 美丽幸福示范河湖创建

2021 年，金乡县水务局将东鱼河仇李桥～霄云大桥段（全长12km）申报创建省级美丽幸福示范河湖，为此，投资约1.6 亿元打造东鱼河滨河观光带和农业产业示范带。项目的成功创建，为实施东鱼河金乡段河权改革创造了良好条件。

2.2.3 鱼台县全域水系生态综合治理项目

项目2021 年度获得18.44 亿元融资授信，2022年纳入省重点项目库，主要对东鱼河等7 条入湖河流进行河道清淤，河道两侧新建植物消落带、漫步道、堤内绿化、防洪护坡、河道护砌、堤顶路、堤外绿化及其他配套设施等生态治理。

3 主要做法

3.1 开展项目调研

2020 年济宁市河长制办公室印发《关于做好洙赵新河、东鱼河堤防绿化建设美丽河湖的意见》，要求沿河县区或乡镇，高标准科学编制美丽河湖建设规划。河道戗堤区等管理范围内允许种植区域，鼓励以乡镇、村或公司等“大户”模式承包，统一经营，改变以往乱耕乱种、难以管理的现象。

项目管理部门大量查阅国内多地先进经验做法相关资料，先后组织到济宁市6 个重点河道管理先进单位进行实地考察，并与东鱼河济宁段沿河2 县8 镇街多次深入座谈交流。编制调研报告、总体规划、实施方案、设计报告等多项制度性、规范性文件。2021 年东鱼河金乡段河权改革试点项目作为济宁市水利事业发展中心重点创新项目予以实施。

3.2 明确权责划分

积极推行河道所有权、管理权和经营权等“三权”分离的权责划分模式，进一步明确河道管理范围内土地所有权、管理权、经营权的三权关系。河道资源所有权归国家所有，管理权归济宁市城乡水务局及济宁市水利事业发展中心，将经营权交由河道所在地乡（镇）政府统一规划实施。

所在的乡（镇）政府通过集体承包、股份制承包、合作社承包、大户承包、公司制承包等多种模式，分段、划片明确土地经营具体流程。发包方与承包方签订土地经营权承包合同，明确甲、乙双方的权利义务、土地交付收回条件、违约处理等情况，建立多位一体的河道开发与管理长效模式。

3.3 创新运行机制

建立准入与退出机制，按照“政府主导、多方参与”的原则，通过竞标方式，进行公开公正公平竞争。以河道所在地乡（镇）为一个标段，整体发包，避免多段承包带来不利于后续规范管理的难题。发包方及河道管理单位对承包方在承包期间的经营行为进行实时监管，定期对河道的环境生态等进行指标检测评价，不合格者予以强制退出。

健全审核报批机制，经营项目需向所在地县级人民政府及河道水行政主管部门进行申报。由县级政府主管部门及河道水行政主管部门组织现场踏勘、核查及专家审查，符合审批条件的出具审查意见书，方可实施；涉及河道开发建设的，同时报所在县水务局批准。

3.4 打造共赢共享格局

将河道管理范围内土地流转，积极引导承包户根据河道地势及沿岸风景、农耕等实际状况，规划河道综合开发方向，打造生态农业、绿色产业、观光休闲的田园综合体，同时为当地务工人员提供就业岗位，实现以河养河的目标。

在满足国家法律法规及甲方要求的基础上，结合当地产业发展和规划建设，通过统一标准、统一规划、统一经营、统一管理，打造沿岸生态水系和休闲观光带，堤坡及护堤地种植油菜花、地瓜、梨树等多种类型的经济作物，实现政府、承包户、村集体、村民多方共赢共享。

4 主要成效

4.1 变环境短板为生态样板

长期以来，东鱼河济宁段沿河地区“四乱”现象突出，危害防洪安全，影响河湖岸线生态环境，且存在极大的安全隐患。河权改革实施后，乡（镇）政府积极挖掘适合本地特色的农业生态、休闲、文化等多元价值，同时与保洁公司签订协议，定期清理沿河周边垃圾废弃物；承包户主动监督举报承包地周边破坏生态环境行为，附近村庄居民积极建言献策，有力推动了河湖沿岸生态文明建设和生态宜居美丽乡村建设，绘就了“河畅、水清、岸绿、景美”生态新画卷。

4.2 变政府管理为社会治理

由“管理”向“治理”转变，是单一的政府管理向多元主体共治理念的转变，也是新的水务改革形式发展的必然。河权改革试点项目，推动了河道治理模式的转变，由原来的政府管理变为政府主导、全民共建，政府和社会各归其位、各担其责。这种模式充分调动承包户、农户、群众参与河道治理的热情，有效解决了散户乱耕乱种、权责收益不清、执法管理困难等一系列难题，降低了政府监管成本，拓展了治理内容，提高了河道资源集约节约利用效益，形成了全民共建共享的河道社会治理新格局。

4.3 变荒乱河道为富民廊道

目前河权改革试点项目在东鱼河金乡段已实施完成。通过公开竞标，金乡县沿岸3 个乡镇30 个自然村与企业签订河堤承包合同，出租堤坡及护底地土地共计1895.41 亩，增加直接收益127.05 万元，解决了沿岸村民483 人就业问题。计划2023 年鱼台县全域水系生态综合治理项目实施完成后，将在东鱼河金乡段成果及经验的基础上，在东鱼河济宁段全域推广实施河权改革试点工作。

5 结语

东鱼河（济宁段）河权改革的试行，不仅降低了政府监管成本，提高了河道资源集约节约利用效率，改善了东鱼河河道生态环境，拓宽了现代水利治理的模式，更给沿河居民带来了致富新路子，实现了河道资源全民共治共享，社会效益、经济效益和生态效益显著，对于探索河权改革经营、激发河湖生态红利具有较好的参考价值■