全寿命周期下小浪底北岸灌区PPP 项目监管措施研究

袁榆梁，王璐瑶，张辰，熊玉东

（1.河南省水利勘测设计研究有限公司，河南 郑州 450003；2.华北水利水电大学，河南 郑州 450045；3.河南水投小浪底北岸灌区工程有限公司，河南 郑州 450003；4.河南省海河流域水利事务中心，河南 新乡 453005）

0 引言

PPP 模式在水利领域广泛应用，涵盖基础设施、水资源开发、环境保护、农田灌溉、风险分担、科技创新等多个方面。这种合作方式充分发挥了公私合作的优势，提高了水利项目效率、质量和可持续性，同时改善了水环境质量、农业用水效率，推动了科技创新和数字化转型。

国内外学者对水利PPP 项目监管问题进行了研究，KumaraswamyuM.M 等[1]提出在PPP 模式下政府既要妥善履行指导职能，又要重视参与企业的监管。叶晓甦等[2]认为在PPP 项目中，应首先关注立法体系的完善，帮助政府建立起良好的监管环境。陈婉玲等[3]认为，要实现水利PPP 项目妥善的监管，应该设立专门的政策部门和监管机构。

1 小浪底北岸灌区PPP 模式及监管架构

1.1 PPP 模式的全寿命周期架构

在PPP 项目中有三个关键阶段：伙伴孕育期、谈判期和全面合作期，这三个阶段确定了伙伴关系建立、维系和结束的时间边界（图1）。在伙伴孕育期，政府考虑财政承受能力寻找合适的合作伙伴；在伙伴谈判期，双方通过综合能力考察和协商谈判签署特许权协议；伙伴全面合作期是项目建设和运营的实施阶段，政府和社会资本方按照契约履行权利和义务，共同创造价值。

图1 政府与社会资本方全寿命周期合作伙伴关系图

1.2 小浪底北岸灌区PPP 项目概述

小浪底北岸灌区工程位于黄河北岸，灌区涉及河南省济源市和焦作市的沁阳市、孟州市、温县、武陟县。设计灌溉面积51.7 万亩，设计引水流量为30m³/s，属于大（2）型灌区，工程等别为Ⅱ等。本项目分两期实施，目前一期工程已建，二期工程为新建工程，主要涉及渠道及城市输水工程、排水工程、调蓄池工程、泵站工程以及建筑物工程。

1.3 小浪底北岸灌区PPP 项目监管框架

本项目政府方采用三个层面的监督管理方式[4]：一是行业主管部门和上级行政部门进行行政监管；二是政府方派遣监事和董事参与项目公司内部决策；三是通过中期评估和绩效考核联动机制进行监管，以确保项目规范运作。本项目的政府方为河南省豫北水利工程管理局，其监管框架见图2。

图2 小浪底北岸灌区PPP 项目监管框架图

2 项目建设各阶段政府方监管措施

2.1 项目建设前期政府方监管措施

项目前期工作中勘测、设计、压覆矿评估等工作由政府方通过招标确定单位完成。项目前期工作所需办理的各项审批、备案手续，均先以政府方作为建设单位办理。

2.1.1 招标采购监管

政府方监督项目公司依规开展招投标工作，对招标文件、招标结果和承包合同等均进行监管，如果承包商不具备建设所需的工程施工资格和能力的，项目公司需按照国家招投标有关规定，依法选择满足要求的承包商。

2.1.2 文件变更监管

政府方审核项目公司上报的重大设计变更文件,同意后由项目公司报审批部门审批，必要时报项目主管部门审批；审查、上报工程建设重大技术问题。

2.1.3 风险评估与应对措施

PPP 项目不可预见因素多，需要分析识别主要风险因素，提出规避风险对策，降低损失。项目的风险分布情况分为：（1）法律、政策风险；（2）设计风险；（3）建设风险；（4）投融资风险；（5）运营风险；（6）项目移交及其他风险。

2.2 项目建设阶段政府方监管措施

在项目建设阶段，政府方采取工程质量监管、安全度汛监管、财政监管等措施，以保障项目的顺利进行。

2.2.1 工程质量监管

政府方督促项目公司建立健全施工质量体系、质量管理机构和质量管理制度,落实质量终身制等;监督参建单位质量行为及各级检查、稽察、审计提出问题的整改等工作。

2.2.2 工程建设档案资料监管

政府方督促项目公司建立健全档案资料管理制度；监督各参建单位档案管理工作；监督项目公司关于档案的组织、管理、保管等方面。

2.2.3 合同履约监管

政府对项目承建方履行合同义务进行监管，确保合同规定的工作内容得到准确执行，履约进度符合合同约定，确保项目的合规实施。

2.2.4 安全度汛监管

政府方督促项目公司根据工程项目生产实际,进行隐患排查整改、危险源辨识及管控等制度的制定及落实；督促项目公司编制上报工程度汛方案和防汛应急预案等；监督检查批准的度汛方案、防汛应急预案落实执行情况。

2.2.5 财政监管

政府方监督项目公司融资计划、资金到位计划等落实情况；监督检查项目公司资金使用情况；审核批准大额资金支付；审批勘测、设计、监理、第三方检测等单位付款手续。

2.3 项目运行阶段政府方监管措施

在项目运行期，政府采取了多维度的监管措施，包括合规监测、供水监管、绩效评估等手段，督促项目公司持续改进管理水平，提升公共服务效率。

2.3.1 合规监测

政府方检查项目公司是否按规范建立了运营维护管理体系，监测项目运行是否符合相关法律法规、政策和标准要求。特别是对于涉及特定行业或领域的项目，确保项目在合法合规的范围内运营。

2.3.2 供水监管

政府方负责与引江济淮工程安徽段协调对接,签署相关供水协议;协调本项目水费定价及水价调整事宜。政府方负责监管项目公司全过程管理，确保水质安全。

2.3.3 工程建设档案资料监管

政府方监督项目公司在运行期是否按照国家有关规定执行档案管理制度，是否负责协调相关部门及时提供各种资料和文献，是否确保档案的全面、真实、准确。

2.3.4 绩效评估

PPP 项目营运从组织、安全、运行等管理方面进行考核，政府方与项目公司制定相应的运营期绩效考核细则对项目的运行绩效进行评估，以确保项目达到预期目标并为公众带来实际效益。

2.4 项目移交阶段政府方监管措施

在项目的移交阶段，政府方采取资产评估管理、移交考核监管以及后续管理和运营监管措施，确保项目顺利移交和后续管理有效进行。

2.4.1 资产评估管理

在项目移交阶段，政府对项目产生的资产进行评估，包括土地、建筑物、设备、技术等。这有助于确保资产的正确归属和合理估值，同时可以为后续管理提供参考依据。

2.4.2 移交考核监管

项目移交期考核主要有四个方面：（1）资产质量：资产质量、设备、资料状况符合国家标准或合同约定标准；（2）资产可用：扣除合理正常损耗后，应当达到设计标准要求的使用状态；（3）综合管理：项目资料、图纸等资料的完整情况；（4）权利移交合法合规：资产所有权和收益权等，移交程序合法合规。

2.4.3 后续管理和运营监管

政府组织资产评估、性能测试、法律过户和移交手续，以保护国有资产。承继方负责后续管理和监管，包括定期检查、评估、绩效监控，以及问题跟踪和处理。

3 结论

本文以小浪底北岸灌区PPP 项目为例，分析了项目各阶段的监管措施，强调了全寿命周期监管的关键作用。政府在建设前期进行规划审批、招标等监管，建设阶段关注施工管理和质量控制，项目运行阶段进行绩效评估，项目移交阶段确保后续管理合规。然而，PPP 模式在水利领域还处于初步发展阶段，政府监管面临复杂性，仍需要进一步结合实践经验探讨如何建立合理的政府监管模式，以最大化项目效益和维护各方利益均衡■