青州市农业水价综合改革存在问题及解决对策

赵振霞

（青州市水利局，山东 青州 262550）

1 水价改革的必要性

1.1 青州市水资源特点和开发利用情况

1.1.1 水资源特点

青州市水资源总量不足，人均和亩均占有量均偏低。青州市多年平均地表水资源量1.57亿m3，地下水资源量2.26亿m3，全市水资源总量3.15亿m3。青州市地表水可利用量1.15亿m3，地表水可利用率73%；地下水可开采量1.70亿m3，地下水可利用率75%。青州市人均水资源量333 m3，与全省平均基本持平，但仅为全国人均用水量平均水平的1/6；亩均用水量273 m3，仅为全国亩均用水量平均水平的1/7。随着人口不断增长和国民经济持续发展，水资源将会变得更加紧张，供需矛盾更加尖锐。由于降水量分布不均及水文等条件的差异，青州市水资源量地区分布存在着较大差异，总的趋势是南部比北部丰富、弥河流域较其他流域丰富。青州市水资源年际、年内变化大，开发利用难度大。青州市水资源量年际变化幅度较大，丰水年、枯水年水资源量相差较悬殊，经常出现连续的丰水年、连续的枯水年；水资源年内变化不均匀，年内降水量一般主要集中在汛期6—9月，占年降水量的72%左右，过度集中的水量易造成洪涝灾害，非汛期则水量枯竭易造成旱灾。各河流多年平均6—9月天然径流量一般占全年的75%～85%。水资源年际年内变化剧烈的特点，是青州市发生洪涝灾害和干旱灾害的原因，同时对水资源开发利用造成了极大困难[1]。

1.1.2 水资源利用存在的问题

地表水利用率低。全市黑虎山、仁河2座中型水库完成除险加固和灌区配套工程建设，22座小型水库也基本完成了灌区配套工程建设，这些水库的总兴利库容6 824万m3，从供用水情况看，地表水利用率较低。地下水开发利用不尽合理。全市水资源开发利用量主要为地下水，而地下水开发利用的不尽合理导致了部分地区地下水超采[2]。尤其是北部平原区，地下水位持续下降，形成了局部超采区，造成供水井越打越深，提水设备不断更新，灌溉成本增加。全市农业灌溉用水占到用水总量的73%以上，而农灌方式大都沿用传统的大水漫灌，水的利用率低；乡镇、企业对节约用水重视程度不够，致使生产工艺落后，水的浪费较大，导致工业方面水重复利用率依然很低；居民生活用水跑冒滴漏的现象仍然存在，浪费水的现象严重。全市多数河流受工业污水和生活污水大量排放影响，水质污染严重，河道生态受到严重破坏，水环境不断恶化。水质污染加剧了水资源的供需矛盾。

1.2 青州市农田灌溉中存在的问题

青州市农业节水灌溉虽取得了一定成绩，但仍然存在着农业节水工程建设速度缓慢、标准不高，管护体制、用水机制不健全，先进节水技术及管护机制发展不匹配，不能满足农村经济发展和水资源科学合理高效配置利用要求等问题[3]。

1.2.1 节水灌溉工程发展力度不够，建设标准不高

青州市农业节水灌溉与农业现代化发展和节水型社会建设要求相比，还有较大差距。全市农业节水灌溉工程依然以防渗渠道及管道灌溉为主，田间农业节水水平发展不高，喷灌、微灌、滴管等高效节水技术发展缓慢。在已有节水灌溉面积中，喷灌、微灌大多局限用于经济作物，节水灌溉新技术、新设备的推广力度小，有待于在更大范围和更大规模推广。

1.2.2 运行管护缺乏长效机制，浪费水现象普遍

部分已建节水灌溉工程不同程度上存在着产权关系不明、管理职责不清、管理经费缺失、监督激励机制缺乏、管理粗放等一系列问题。重建轻管的现象普遍存在，工程不能长久发挥效益。农业节水工程管理机制不健全、管理体制改革难度很大、部分农民节水意识不强、浪费水现象比较普遍，灌溉水有效利用系数和水分生产率依然偏低[4]。由于农业用水灌溉产生效益相对较低，部分地区采取按亩收费并且收取率较低，农业灌溉水费标准低并长期得不到调整，农业水价与成本倒挂的矛盾非常突出，灌溉工程缺少日常维护经费，进一步加剧了农田水利设施老化失修、效益衰减。由于水价机制不健全、水费征收制度不完善、市场机制未建成、公众参与节水意识程度不高，部分地区存在无计量设施、不收费等现象，致使部分取水户用水无节制，有限的水资源难以得到有效利用。这些问题都不同程度影响了节水灌溉的发展。

2 农业水价改革的原则及目标

2.1 农业水价改革基本原则

2.1.1 坚持统筹施策

强化农业水价改革和其他有关政策的有效衔接，建立体制机制，采用工程设施配套、技术推广、结构优化、价格调整、财政补贴和创新管理等有效举措，顺利推进水价改革进行。

2.1.2 坚持两手同时发力

既保证市场在资源优化配置中的决定性地位，有效提高农田灌溉节水，又要充分发挥当地政府部门作用，保障粮食等农作物的灌溉用水要求。

2.1.3 坚持统筹供水需求

不但提高供水管理保障水平，设立运行管理保障机制，提升供水服务率，而且要更加注重加强用水管理，全面改善农业灌溉用水的管理水平，有效推动农田灌溉节水形式的改变。

2.1.4 坚持因地制宜

有效结合本地水资源条件、农田灌溉特点、种植结构形式、经济发展方式等差异状况，根据土地经营方式、流转情况，激发农业水价改革方面存在的巨大发展潜力，建成既符合当地实际状况又具各自特点的改革经验办法，从而有效促进水价改革进行[5]。

2.1.5 坚持尊重农民意愿

水价改革必须以尊重农民群众意愿为前提条件，保护农民的合法权益，提高农民农业增收，不增加农民群众生活负担。水价必须在农民可承受的范围之内，必须保障最大范围的农民群众利益，不仅让群众注意节约用水、用得起水，又能共享改革成果。

2.1.6 坚持科技先行

发扬区域农业产业化经营的优良传统和技术优势，着力推进规模化经营、标准化生产、企业化运营、社会化服务。通过各级各部门的引导，激发大众创业、万众创新热情，推进以科技、信息、组织管理为核心的全面创新，大力发展农业用水、节水、管水的新技术、新模式、新业态。

2.2 农业水价改革目标

通过全面推行农业水价综合改革，创新农田水利体制机制，优化农业种植结构，使农业用水方式从粗放式向节约集约化转变，实现农业用水精细化管理，充分发挥价格杠杆促进节水的激励约束作用，建立促进农业节水、反映供水成本、确保农田水利工程有效运转、与投资保障制度适应的水价综合制度体系，保障农民在有效用水的前提下用得起水，保证农民群众的种粮积极性，确保国家粮食安全。具体而言，包括以下内容：①农业灌溉用水成本达到农田水利设施的运行管护成本，经济作物、特色农业种植达到完全成本；②基层农业用水组织规范且实现长效运转，农业灌溉用水水费征收到位；③实行农业用水控制总量及定额管理，推广使用先进的农业灌溉节水技术；④建立农业灌溉用水精准补贴和节水奖励补贴机制[6]。

3 农业水价改革的主要内容

3.1 建立科学合理的农业水价形成机制

根据农民承受能力及水资源稀缺程度，建立体现供水成本、便于节水和与农田工程管护匹配的水价改革制度。青州市水利局、物价局共同制定青州市农业用水指导价格和管理办法。

3.2 完善农田水利工程体系

用水计量是制定水价、水费征收、发放精准补贴及节水奖励的有效依据。区域内已建农田水利工程设施的，按农业灌溉取用水计量标准健全完善计量设备；区域内未建农田水利工程灌溉设施的井灌区，实施取水井口计量；对于由公共财政进行投资新建、改建及扩建的农田水利工程设施，按要求配套必要的供用水计量设备，纳入预算管理范围之内。

3.3 构建科学合理的农业取用水初始水权制度体系

农业的取用水水权，是指在农业土地上从事农业生产经营活动形成的取用水资源的农业用水权。依据最严格水资源管理制度，在用水总量控制指标的基础上，结合农田水利工程灌溉情况，本着“公平、公正、公开、节约”的原则逐步推进水价改革。

3.4 制订用水补贴及节水补贴奖励制度

建立农业用水精准补贴和用水节水奖励，总体上应按既不增加农民负担又能保护农民合法用水权利，同时和农业用水节水效果、经济状况及水价调整等相匹配的原则进行。在资金总量有限的情况下，优先满足精准补贴需求。农业用水补贴奖励机制，由市水利局组织，市财政局负责监督，工程管理运行单位、维修管护单位、供水管理经营者相互配合共同完成。

3.5 健全农业取用水管理制度

建立农业取用水管理制度是实行水价改革的保障，也是水价改革的抓手。在改革实施区鼓励引导社会组织、企业及个人参与农田水利工程的建设维护，建立日常水价监督管理制度，加强水价审查，保证公平、公正及公开[6]。

3.6 开发信息运行管护系统

紧紧围绕农业水价改革和信息化发展要求，既要立足当前发展又要面向未来需要，由青州市水利局负责组织开发农业取用水管理系统，系统包含基础信息、取水计量、水费征缴、水量统计、水权交易、运行维护、综合报表和地图展示八大功能及八大模块，如图1所示。

图1 农业取用水管理系统

4 保障措施

4.1 加强组织领导

成立青州市农业水价综合改革领导小组，由行政一把手担任组长，由市财政局、发改局、水利局、物价局、农业局、民政局、工商局、各镇（街）等为成员单位，负责农业水价综合改革的日常管理和推进任务[7]。

4.2 明确责任分工

各相关职能部门在职责范围内做好农业水价综合改革相关工作。市发改局负责落实农业水价改革预算内项目建设计划；市物价局负责用水灌溉价格的核定、农业灌溉成本的核算、分类水价及超定额累进加价的制定，负责有效执行水价监督管理责任；市财政局负责奖励补贴资金的落实，绩效评价、资金监管；市水利局负责农田水利工程建设管理、灌溉用水总量及定额管理、初始水权分配、工程产权确权、水价改革的日常管理工作；市农业局负责调整农田种植结构、推广农田节水措施、农业精准补贴；市工商局和民政局负责基层农业用水组织的登记管理。各乡镇（街道）负责本辖区内农业水价综合改革的具体实施，包括本辖区内小农水设施日常管护检查考核、管护资金的筹集管理使用、监督管理各行政村工程台账等工作。

4.3 加大资金投入

青州市利用财政资金对水价改革的带动作用，实行农田水利工程资金向农业水价改革倾斜。设立市级财政资金投入奖励制度，农田水利工程资金向有农业水价改革项目的地方进行倾斜，同时对积极实行农业水价改革、工作成绩突出的给予奖励。以有偿交易水权为纽带、农田水利工程产权为基础、投资回报为吸引，通过采取政府购买服务、水利工程抵押贷款、与社会资本合作等方式，支持社会资本积极参与农业水价改革工作。

4.4 加强检查督导

青州市农业水价改革领导小组对实施区农业水价改革执行情况，定期组织检查及相关技术指导，按照上级要求接受考核，对进度滞后的负责人进行约谈，对工作不力的单位责令整改。市水利局定期向市农业水价综合工作领导小组、上级水行政主管部门汇报全市农业水价综合改革工作。

4.5 强化宣传培训

紧紧围绕加快农业水价改革的相关要求，定期举办业务培训和现场会，提升相关人员的业务能力；各有关单位同时做好自身相关工作，加强各方面交流，保证各项政策落到实处。解释好农业水价改革的有关政策，让农民群众知道改革出发点、落脚点及改革具体措施办法；及时公布改革进展，积极宣传改革典型事例，让农民群众充分享受到改革成果；有效发挥有关媒体的宣传带动作用，加强广大农民群众节约用水、有偿用水意识，形成农业水价综合改革的良好氛围。

5 结语

青州市通过农业水价综合改革，建成了农业水价形成机制、节水补贴与奖励机制、取用水管理制度，建立了农业取用水管理系统和信息运行管护平台，为青州市进行水价改革奠定了基础，确保了水价改革的顺利推进。