程 伟
黑龙江省黑河市人民检察院,黑龙江 黑河 150000
现行《俄罗斯联邦检察院法》第六条、第九条、第二十二条、第二十七条、第三十条、第三十三条等条款,对检察官具有行政违法行为监督权进行了规定。现行《俄罗斯联邦行政违法法典》第十七条,对监督权的行使、违反检察官法律要求应承担的行政责任进行了细致规定。
第一,规定了监督范围和监督对象。《俄罗斯联邦检察院法》规定,检察官有权对联邦各部委、服务机构、执行机构、地方自治机构、军事管理机构等行政权力机构及其行政人员的法律执行情况进行监督,对监督中涉及的商业和非商业组织以及法律直接规定的其他从事行政管理事务的管理机构及其工作人员,均有义务在法律规定的期限内履行检察官的法律要求。《俄罗斯联邦行政违法法典》第28.4 条规定,在对《俄罗斯联邦宪法》的遵守情况和俄罗斯联邦境内现行法律的执行情况进行监督时,检察官有权监督法律规定的任何行政违法行为。
同时,检察官的监督范围包括公民选举权领域①《俄罗斯联邦行政违法法典》第5.6 条、5.7 条、5.21 条、5.23-5.25 条、5.45 条、5.46 条、5.48 条、5.52 条、5.58 条。、未成年人权利和合法利益领域②《俄罗斯联邦行政违法法典》第6.19 条、6.20 条。、国有财产和土地使用领域、通信信息领域等③《俄罗斯联邦行政违法法典》第7.24 条、第7.35 条,第8.32.2 条,第12.35 条,第13.14 条、第13.19.1 条、第13.27 条。。
第二,明确了监督权的具体内容。根据《俄罗斯联邦检察院法》的相关规定,检察官在行政违法案件中具有调查权、参与审理权、提出异议权、建议给予行政处罚权等。《俄罗斯联邦行政违法法典》以及俄罗斯联邦总检察长2015 年第78 号令规定,检察机关在行政违法案件的审理中承担起诉任务,检察官不仅对行政违法案件的立案作出决定,而且参与法院审理。
《俄罗斯联邦检察院法》第二十二条明确规定了检察官在行政违法行为调查中所具有的权力:第一,有权进入相关组织机构办公场所和工作地点;第二,有权查阅、访问相关文件资料;第三,有权对所掌握的有关违法行为情况和法律执行情况进行检查;第四,有权要求行政机构管理人员提交必要的文件、统计数据等资料;第五,有权咨询相关专业领域专家;第六,有权对涉嫌行政违法行为的单位或其下属单位进行检查、调查;第七,有权要求行政机构人员对违法行为作出解释。
第三,确定了追究行政责任的具体罚则。2001年颁布的《俄罗斯联邦行政违法法典》第十七条规定,对未按照规定遵守检察官要求的须承担相应的行政责任。这一条款后又经过两次修改:2007 年对该条款的内容进行了技术性调整,即行政责任中罚金以卢布为计算单位,并且不以最低工资为计算标准;2013 年该条款又补充了一个新的责任主体,即法人主体。
根据修改后的《俄罗斯联邦行政违法法典》第十七条之规定,故意不履行联邦法律规定的检察官要求的,检察官有权要求对公民处以1000 卢布至1500 卢布罚金;对政府公职人员有权要求处以2000 卢布至3000 卢布罚金,或取消资格6 个月至1 年;对法人有权要求处以5 万卢布至10 万卢布罚金,或暂停其活动最长达90 天。可以说,现行《俄罗斯联邦行政违法法典》第十七条的具体责任的规定,是确保政府行政机关及其工作人员履行义务的重要手段之一,缺乏这种责任将严重削弱检察官对行政违法行为进行监督的权威性和法律可能性。
根据《俄罗斯联邦检察院法》的有关规定,检察官对在规定期限内未遵守检察官法律要求的情况有权启动行政责任追究程序,具体包括以下情形:拒绝接受检察官的法律审查的;违反检察官要求提供信息资料时间的;在警告停止后或消除行政违法行为后又进行的;联邦颁布新的生效法规,地方政府当局未遵守法律法规要求的;以及其他拒绝检察官的合法要求的。
2014 年俄罗斯联邦总检察院研究所经联邦总检察长办公室批准,对未遵守检察官法律要求追究行政责任的情况进行了专题研究,课题组由时任俄罗斯联邦总检察院研究所所长、法学博士的А.В.Мелехин教授负责。据课题组统计①《对不遵守检察官的法律要求的行为追究行政责任的方法论》课题组由俄罗斯联邦总检察长办公室批准立题研究,由俄罗斯联邦总检察院研究院研究员及检察官组成,课题研究成果主要用于指导检察官司法实践,并纳入检察官专业培训系统。,近年来行政违法行为具有增加趋势,每年检察机关将办理的行政违法案件进行公示,其中多数行政违法行为来自俄罗斯内政部、道路安全监察局、地方政府、国家消防机构等部门。该课题组经过对实践监督情况的分析认为,检察官依据《俄罗斯联邦行政违法法典》第十七条向法院提起要求个人或者法人承担行政责任的最常见理由是:个人或者法人拒绝纠正检察官已查明的行政违法行为,或者拒不采纳检察官提出的书面纠正意见;未提交或未在规定期限内向检察机关提交审查结果的答复;未执行检察机关制定的法律文书中所提出的监督要求;被监督的公职人员在检察机关的法律监督中缺席,未对违法事实作出解释。
同时,2013 年俄罗斯检察机关信息公开的数据显示,因不遵守《俄罗斯联邦行政违法法典》被检察机关提起要求承担行政责任6020 人,受到处罚5315 人。通过上述数据可以发现,在被检察机关提起要求承担行政责任的案件中,检察官的追责要求有的获得了法院的支持,有的未获得法院支持。在俄罗斯目前的司法实践及理论层面对这一问题的立场是:如果行政机关或其工作人员对检察官已经作出具有合理理由的答复,并对检察官的要求提出合理异议,则不能视为未满足检察官的合法要求。本文选取两个案例分别进行说明。
1.基本案情
2018 年7 月6 日,根据某州检察院检察官的调查结果,检察官确定某机场及周边地区违反了航空法的有关规定,并向该机场股份有限公司制发了第0703-2018 号关于消除机场违法行为的建议。某州检察院检察官在对该机场股份有限公司的建议中要求:第一,在检察官的参与下对其进行调查,采取措施消除已查明的违法行为,并附有确定该机场存在行政违法行为的法律依据;第二,通知进行进一步深入调查的时间和地点;第三,建议追究相关责任人的纪律责任;第四,在法律规定的1 个月内,向检察官通报对所提出的整改要求的审议结果和所采取的措施。
根据官方网站上发布的俄罗斯邮政ID 数据RU(3080002509620),该建议于2018 年7 月20日送达该公司。在法律规定的1 个月期限内,某州检察院没有收到该公司对所提整改要求的书面反馈结果,也没有提交关于整改要求的执行情况和采取措施纠正违法行为的任何信息材料。
因该机场故意不履行2018 年7 月6 日检察官提出的规定义务,2018 年10 月16 日,某州检察院检察官根据联邦法律规定的权力,依据《俄罗斯联邦行政违法法典》第17.7 条的规定,对该公司提起了追究行政责任的诉讼。
2.诉讼过程
2018 年11 月12 日法院作出裁定,该机场公司违反了《俄罗斯联邦行政违法法典》第17.7条规定,处以5 万卢布的行政罚款。该机场公司对裁定不服提出上诉,2018 年12 月17 日上诉法院决定维持原裁定不变,对该公司处以5 万卢布行政罚款,并对相关责任人应负的纪律责任进行追究。该公司申诉至联邦最高法院,联邦最高法院2019 年8 月2 日作出最终裁定。
3.判决结果
联邦最高法院认为,根据《俄罗斯联邦行政违法法典》第17.7 条,对不遵守检察官关于消除违反航空法行为的要求、未依法向检察官提交审查材料、未按照检察官要求的时间和地点开展调查的公司,应当追究其行政责任。
根据《俄罗斯联邦行政违法法典》第二部分第2.1 条,如果确定法人有能力履行检察官的要求而无正当理由不履行的,应当承担行政责任。同时,根据《俄罗斯联邦行政违法法典》第30.16条,受理申诉、抗议的法官有权为了合法性利益全面检查行政违法案件,经审查,对该公司处以5万卢布处罚予以支持,对检察院要求追究责任人的纪律责任不予支持。
1.基本事实
2010 年6 月8 日,根据检察官的调查需要,要求一名医疗机构的主任医师在2010 年6 月18日下午3 点前提供采购合同等相关材料。由于主任医生没有在检察官规定的期限内提交所需材料,而是于2010 年6 月21 日提交,2010 年6 月22 日检察官根据《俄罗斯联邦行政违法法典》第17.7 条对主任医生提起了要求承担行政责任的行政诉讼。
2.判决结果
2010 年7 月16 日法官裁决,根据《俄罗斯联邦行政违法法典》第17.7 条、24.5 条,该主任医师不存在行政违法行为。审理法官认为,根据《俄罗斯联邦行政违法法典》第24.5 条,法院在审理此类行政违法案件中对检察官的案件陈述存在质疑时,检察官必须证明其自身要求的合法性。本案中,主治医生的行为没有任何违反检察官要求的意图,所提交的材料是在要求日期(2010 年6 月19 日至20 日为休息日)休息日之后的2010 年6 月21 日提交检察官的。在评估了所有相关事实后,2010 年9 月1 日,审理法官作出该主任医师不存在行政违法行为、终止行政诉讼程序的裁决。
经А.В.Мелехин课题组研究认为,检察机关的行政违法监督权至关重要。保障检察官在法治保障方面的坚定立场,保障检察官正确行使行政违法行为的监督权,能有效避免法律虚无主义的蔓延,改善国家和社会的法治状况,推进依法行政进程。正因如此,检察官行使行政违法监督权应当符合法律要求,更应符合社会期待,遵守法律规定的检察官的要求不仅可以维护检察官的监督权力,还可确保有罪的人依法承担行政责任。
在俄罗斯联邦的司法实践中,因检察官在监督中提出的要求有错误或者瑕疵而直接导致法院作出依法取消追究实施行政违法行为行政责任的决定的情况占有一定比例。如,在没有法律依据的情况下任意传唤官员和公民作出解释。又如,设定不合理的提供材料期限,要求在极短的时间提供大量信息和材料。常见的问题和典型错误主要包括:索取不能应检察官要求提交的文件;以不正当的方式发送检察官的要求,特别是通过传真,且无法确认相关单位和个人是否收到检察官的要求;给予不合理的时间来消除检察官指出的违法行为;错误计算了追究行政责任的时效;检察官发送不基于法律规定的要求等。
启动行政违法责任追究应综合考量违法行为、损害程度以及对受保护的公共利益造成后果的严重性。特别是在法院确定处罚数额时,检察官应将法院的注意力集中在作为(不作为)后果的严重性上,让行政单位承担行政责任的同时并不排除让相关官员承担行政责任的可能性。实践中,重点在于不遵守检察官提出的法律要求的实质把握上,应当从客体、客观方面、主体、主观方面来综合考量。从主观方面看,不遵守法律要求的行为主体主观必须是故意,即要求被追究的行政违法主体知悉其行为的非法性质、预见其行为的有害后果、希望或放任发生这些有害后果。从客观方面看,存在行政违法主体故意不遵守检察官的法律要求的不作为,至于是否产生后果并不重要,可以表现为阻止检察官进入受监督行政单位的工作区域,拒绝出具某些文件和材料,拒绝到检察院做出解释等。
俄罗斯联邦最高法院2013 年至2014 年所作判决的分析显示,存在检察官提起行政违法案件时准备工作不足的问题。为避免此类缺陷,除了提高准备工作的质量外,还需要认真及时研究检察机关监管框架的变化,以及司法实践中的新趋势。在具体的文书资料的制作中,检察官的法律要求必须表达明确,必须以法律为依据。根据俄罗斯联邦总检察长2011 年12 月29 日第四百五十条命令,检察官的审查报告应引用现行法律规范、有实际情况分析、具体履行期限等。《俄罗斯联邦行政违法法典》第二十八条规定,检察机关应当制作行政违法行为处理决定书,且必须包含以下信息:制发的日期和地点;作出决定的检察官的职位、级别、姓氏和姓名缩写;关于被提起行政违法案件的行政单位及其负责人、直接责任人的信息;证人及受害人的姓氏、名字、住所地址(如果有证人和受害人);行政违法行为发生的地点、时间和事件经过等等。以上信息的完整、准确,直接决定是否能够保证检察官的追诉得到法院的支持。