成渝双城经济圈与长三角地区医疗合作比较

彭依宁

（伯明翰大学商学院，英国 伯明翰 B152TY）

2021年10月，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，其中涉及卫生医疗服务领域的建设规划极具指导意义，提出了医疗行业提供跨行政区服务、跨省市异地就医门急诊医疗直接结算，完善联防联控常态机制，优化医疗资源配置等建设要求。在具体建设措施中，“统筹”“合作”“共建”成为常见的高频词。这说明推动成渝双城经济圈建设，加强成渝两地的医疗合作是必然选择。然而，成渝双城医疗合作的前景虽然令人期待，但医疗合作的实现却不是一蹴而就的。尽管成渝双城在医疗合作问题上已迈出了积极步伐，但两地在医疗资源分布、技术水平、发展方向等问题上仍然存在诸多差异，推进医疗合作依然任重而道远。不过，从更宽广的视域看，成渝两地医疗合作并非个例，其中长三角一体化发展中的医疗一体建设尤其值得参考借鉴。因此，比较成渝双城经济圈与长三角地区推进医疗合作的政策举措、进展程度，准确把握两地的差异和特点，明确努力方向和建设目标，有利于更好更快地推进成渝双城医疗合作。

1 医疗合作定位

根据2019年12月中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，对于医疗服务，提出长三角的发展规划目标包括：推动城乡公共服务（含医疗服务）一体化、标准化和便利化，共享高品质医疗资源，协同公共服务政策（含医疗保险和医疗政策）等。根据《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，成渝地区双城经济圈的医疗服务目标是增加医疗供给，允许医疗等行业有序提供跨行政区服务。加快基层医疗卫生机构标准化建设，提升基本公共服务（含医疗服务）便利化水平，推动公共卫生和医疗养老合作，包括优化医疗资源配置、推动优质资源下沉等。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》强调增加优化医疗资源配置，增加医疗供给，而《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》更强调推进一体化、标准化和便利化，推进高品质医疗资源共享及公共服务政策的协同。这些差别决定了两地在推进医疗合作的内容、重点、领域和方向上有所不同。

2 医疗资源存量

医疗资源是进行医疗、卫生等活动的运行基础。从长三角地区数据看，2020年，上海市常住人口为2 488万人，拥有卫生技术人员22.6万人，床位16.2万张，每万人拥有卫生技术人员约为91.0人，床位58.0张。浙江省常住人口为6 468万人，拥有卫生技术人员54.8万人，床位36.1万张，每万人拥有卫生技术人员为84.7人，床位55.8张；江苏省常住人口为8 477万人，拥有卫生技术人员66.5万人，床位53.5万张，每万人拥有卫生技术人员为78.4人，床位63.1张；安徽省常住人口为6 105万人，卫生技术人员41.2万人，床位40.8万张，每万人拥有卫生技术人员为67.5人，床位66.8张。

与长三角地区对应的是，2020年，四川省常住人口为8 371万，拥有卫生技术人员63.3万人，床位65.0万张，每万人拥有卫生技术人员约为75.6人，床位77.6张。重庆市常住人口为3 124万人，拥有卫生技术人员23.8万人，床位23.6万张，每万人拥有卫生技术人员约为76.2人，床位75.5张。

单纯从数据上看，成渝地区与长三角各省市医疗资源每万人拥有量并不存在根本性的差别，但深入分析可见，两地真正的差别体现于两个方面：一是医疗资源的质量和技术水平。从复旦大学医院管理研究所发布的2020年中国医院排行榜看，排名前20的医院中，成渝地区仅四川大学华西医院上榜（排名第2），而长三角地区有6家医院上榜。此外，根据2017年全国第四轮学科评估结果，成渝地区与长三角地区临床医学学科建设水平差距较大。其中，成渝地区的四川大学临床医学学科评选为A-，重庆医科大学临床医学学科评选为B+。而长三角地区上海交通大学、浙江大学临床医学学科评选为A+，复旦大学临床医学学科评选为A。二是医疗资源的便利性。成渝地区医疗资源的分布仍具有很强的极化特点，具有一定知名度的医院和院校主要集中于成渝两市，但由于交通、信息等基础设施建设上的差距，导致远离成渝中心城市的普通居民获得医疗服务尤其是优质医疗服务的便利性上，与长三角地区相比明显不足。

3 医疗机构合作

医疗机构合作不仅是医疗合作的重要形式，而且对加强地区间经济交流具有重要意义。由于医疗卫生服务的公益性，医疗机构合作不仅要考虑经济效益，更要考虑社会效益。因此，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出医疗合作的重要目标是推动高品质医疗资源的共享，而《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》则强调的是优化医疗资源配置、推动优质资源下沉等。这决定了长三角地区医疗机构合作更多的是要解决优质医疗资源的均衡问题，而成渝地区医疗机构合作更多的是要解决成渝双城之外的其他地区的医疗资源缺乏问题以及提升医疗服务的便利性。从具体举措上看，这种差别更加明显。长三角推动医疗机构合作的重要措施是推动“1+1+N”医联体建设。医联体是以“三甲”医院为龙头，二级医院为衔接，基层医疗卫生机构加入而形成的医疗联盟[1]。以苏州为例，该市在调研市内各级医院专科发展情况的基础上，以出资或以补贴形式鼓励医院引进上海顶级“临床医学专家团队”，既提高了引进科室的临床水平和学科建设水平，也培养了大量的优秀医学人才。安徽省也组织了22家省市县级医院分别与上海医疗机构签订合作协议，加入长三角各种专科医联体或专科联盟。通过这些形式，长三角地区不同类型和层级的医疗机构形成一种协调有序的组织形式，逐步形成一二三级医院分工协作的医联体运行模式，从而推动区域医疗资源的最优配置，盘活长三角医疗服务各要素，达到整合区内优势卫生资源的目的。

相较于长三角，目前成渝地区医疗机构合作正处于起步加速阶段，主要体现为以下两方面：一是成渝地区优势医疗机构的合作。2015年10月，四川省卫生计生委与重庆市卫生计生委签署两地医疗合作协调备忘录，推动两地省际医疗机构加强合作，主要内容包括学术交流与学科共建、联合诊疗合作、开展医学实验和先进医疗技术临床应用、建立远程医疗平台、检查和临床检验结果互认等[2]。2020年4月22日，重庆市卫生健康委与四川省卫生健康委再次推动成渝地区双城经济圈建设川渝卫生健康一体化。合作内容包括推进两地重要疾病的大数据协同应用、组建跨区域专科联盟和医疗联合体建设、建立重大疫情和突发公共卫生事件联防联控机制、建立成渝双城卫生人才专家库等。二是中心城市优质医疗资源的转移。例如，华西医院建设上锦分院和温江分院、重庆医科大学在宜宾市第一人民医院建设非直管附属医院等。

总体而言，与长三角地区相比，成渝双城的医疗机构合作仍然存在较大的层次差异。虽然中心城市之间的医疗机构合作已经展开，但一体化仍处于起步阶段。同时，中心城市优质医疗资源向医疗薄弱地区的转移和扩展仍然不够。目前的转移扩展大多仅限于郊区、新城、成渝周边地区，医疗机构间跨行政区的深度合作仍处于起步阶段。此外，中心城市医疗机构对周边地区医疗机构的拉动作用不明显，大数据协同应用、跨区域专科联盟和医疗联合体建设刚刚启动，这与推动医疗服务的便利化和优质医疗资源下沉的目标仍然相差较大。

4 医保合作

自2018年9月起，长三角三省一市率先开展了跨省异地就医门诊医疗费用直接结算。目前，长三角区域异地就医门诊医疗费用直接结算已经覆盖全部41个城市，联网医疗机构达8 100余家，三省一市居民在长三角所有城市门诊或住院可持卡就医、实时结算，实现了长三角医保一卡通，长三角三省一市医疗保障部门的政策协同度、管理融合度不断提升。而从2020年4月起，重庆市医疗保障局也已和四川省医疗保障局签署医疗保障合作协议，决定在跨省异地就医直接联网结算、医疗服务项目价格协同、医保缴费年限跨省转移互认等10个方面加强合作。目前，川渝两地所有二级及以上定点医院住院已全部纳入直接结算范围，并将持续扩大跨省普通门诊和药店购药直接结算范围。从长三角和成渝双城经济圈医保合作的进程看，虽然成渝医保合作的推动时间较晚，但在推动力度和实施效果上与长三角地区差距并不太大。其主要原因在于成渝双城经济圈的医保合作毕竟仅限于两地的政策协同，而长三角地区涉及三省一市，协同范围相对更大、条件要求更高。这说明与长三角地区相比，虽然成渝双城经济圈在医疗资源、质量水平、经济环境、技术条件上存在诸多差距，但在政策协调、合作效率、合作领域等方面仍具有局部优势，毕竟成渝两地在经济社会发展水平包括医保政策上更加类似，且具有更强的历史同源性。

5 应急医疗合作

卫生应急作为政府公共服务的重要组成部分之一，在地区经济协同发展过程中起着重要的保障作用。2019年底以来的新冠肺炎疫情防控实践证明，面对突发公共卫生重大事件、重大疫情，建立医疗卫生服务领域的联防联控机制十分重要。因此，无论是《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》还是《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，均对此有专门要求。特别是2020年，习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上，强调长三角地区要充分发挥协同合作机制，建立重大突发公共卫生事件应急体系。因此，疫情期间，长三角三省一市多次召开联合视频会议，分阶段、分重点建立联合协同机制，部署疫情防控工作，区域内实现信息实时共享、物资互济互帮、医疗救治合作，提高疫情防控能力，特别是利用数字技术实现不同地区防疫和复工的差异化管控，保证了对疫情的科学有效防控，取得了明显成效。与此同时，成渝两地在疫情联防联控上也迈出了重要步伐。2020年3月，重庆市政府、四川省政府签署了两省市《协同加强新冠肺炎疫情联防联控工作备忘录》，着力从疫情信息动态互通共享、人员流动互认互通、两地务工人员安全有序返岗服务协作、应急生活物资互帮互济、共保物资运输车辆通行、合并撤除交界处防疫检查卡口、社会治安联合管理、完善两地卫生应急联防联控长效机制等方面建立协作机制。

比较成渝双城经济圈与长三角地区的应急医疗合作建设可以看出，长三角地区的应急医疗合作其实早于疫情暴发前就已启动，是主动作为的结果，并在专业领域已取得一定实质性成果。例如，早在2019年10月，中国职业安全健康协会化工职业健康专业委员会就携同上海化学工业区医疗中心发起成立了“长三角化工园区一体化应急医疗救援联盟”，联盟重点围绕职业健康、应急医疗救援、中毒救治、智慧医疗等内容，紧密依托区域内应急医疗救援单位，提高长三角化工园区化学中毒应急医疗救援综合处置能力，为长三角化工一体化发展提供有力保障。然而，成渝地区的应急医疗合作目前大多限于疫情防控，更多专业领域的应急医疗深度合作尚未展开。

6 医疗科技合作

医疗服务水平的提升，既有赖于卫生医务人员业务水平的提升，也有赖于医疗科技整体水平的提高。早在2016年，“长三角城市群医院协同发展战略联盟”就已成立，该联盟通过医疗协作融合地区医疗资源，同时通过建立专科联盟开展医疗领域的科技合作。其运作模式主要有两类，一类是以产品为导向的应用示范类项目，项目单位以沪苏浙皖综合性“三甲”医院、高校、科研院所以及技术研发型企业为主；另一类是以技术推广、专科培训为导向的应用示范类项目。即核心城市的国家临床重点专科与各个中小城市相关科室挂钩联合，以专科联盟的形式开展医生培养、远程医疗指导、疑难患者会诊和定向转诊以及多中心临床研究，促进长三角地区医疗服务品质化、规范化、可持续化及医疗卫生空间一体化发展[3]。实践证明，这种以医疗机构主动发起而非行政力量推动的医疗科技合作，不但有利于实现长三角地区医疗一体化，而且对于促进长三角的一体化建设也大有裨益。然而，在成渝双城经济圈医疗合作中，受经济条件、技术实力等诸多因素制约，尚未有类似的举措或合作项目。

7 讨论

比较成渝双城经济圈与长三角地区的医疗合作，并不是单纯比较差异或差距，而是通过深入研究两地医疗资源禀赋和合作形式的差异，认识成渝双城经济圈医疗合作的条件、进展和领域，从而更加科学地推进成渝双城经济圈的医疗合作。

7.1 医疗协作应以优化医疗资源配置、推动优质资源下沉为主要目标

川渝地区地域辽阔，人口上亿，医疗服务需求巨大。然而，除成都、重庆两大中心城市外，其他地市医疗资源相对匮乏，难以承受巨大人口的负荷。成渝双城要在坚持公益性的原则下，鼓励所属优质医疗资源四川盆地腹地等医疗资源薄弱地区有序转移，鼓励大型医疗机构（“三甲”以上公立医院）跨行政区开展办分院、委托管理等合作，增加成渝城市群优质医疗资源有效供给，满足人民不断增长的医疗服务需求。

7.2 医保一体化是成渝双城经济圈较易实现的医疗合作

成渝双城历史上曾同属同一行政区，现有大量居民曾在两地参加过医疗保险，两地经济社会发展条件类似，推动医保一体化障碍较小，社会经济效益明显，有利于增进川渝两地居民医疗保障福祉。

7.3 加强医疗技术合作

就医疗技术水平而言，成渝两地大型医疗机构与全国一流医疗机构并无明显差距，甚至在某些专科领域具有相对优势。因此，成渝双城应综合两地优势医疗机构技术力量，加强医疗技术合作研发，打造特色专科，带动西南地区整体医疗技术水平和影响力的提升。

7.4 鼓励社会力量办医

与成渝双城经济圈相比，长三角一体化鲜明的特点就是社会力量的参与非常活跃。因此，在医疗合作上，成渝双城经济圈也应协同出台相关政策，营造良好环境，引入多方力量促进成渝双城医疗服务合作。事实证明，鼓励社会力量办医不仅有利于扩大优质医疗资源，增加有效供给，而且有利于公立医院提质增效改善服务，实现多方共赢，其意义不亚于成渝双城经济合作。