气候变化应对案的法律化：内涵界定与诉权基础

李树训

（武汉工程大学 法商学院，湖北 武汉 430205）

2016 年6 月2 日，最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（下文简称为《审判意见》），其第四条言明应“积极探索气候变化司法应对举措”。2021 年5 月27 日，世界环境司法大会通过《世界环境司法大会昆明宣言》，其第1 条强调应通过司法手段应对气候变化，推动实现“碳达峰、碳中和”目标。2021 年10 月28 日，最高人民法院发布《关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》，其第15 条提出要依法审理涉碳公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。诉讼作为最重要的司法救济手段，其意义毋庸置疑。但谈及诉讼，我们势必首先面临“谁得向谁，依何种法律规范，主张何种法律权利”[1]这三个基础性问题。而这取决于是否存在相应的解决机制和明确的法律依据。脱离法律规定无所谓气候变化诉讼，只有被法律明确定义为“气候变化诉讼”的诉讼才能称得上是气候变化诉讼。质言之，未来气候变化诉讼要顺利实施，我们至少需从形式上确立正式的法律规范，从内容上确定稳定的权利义务关系，否则，一旦发生法律纠纷，在无法可依的语境下势必会影响法院审判工作。因此，本研究的核心主题有两个，即是否需要进行气候变化立法以及如何立法，并以立法形式回答“原告因何提起何种诉讼”这一根本性问题。

一、我国气候变化诉讼面临的问题

尽管我国最高人民法院早在《中国环境资源审判（2019）》第一条第（四）项既已明确提出应“依法审理气候变化应对案件”，但具体应如何审理此类案件并未给出确定性意见，严格来讲，在现有法律体系当中尚无直接相关的法律依据，也因此产生了一系列问题。

（一）定义模糊易引起分歧

目前，学界经常所谈论的气候变化应对案件主要指向域外地区，例如被众多学者引做示范的美国马萨诸塞州诉环保署案、康涅狄格州诉美国电力能源公司案、荷兰环保组织Urgenda 诉荷兰案等。虽然我国已引入“气候变化应对”这一概念，但多停留在政策性文件中，尚无专门法律规范予以明确定义，导致各界在认知上莫衷一是。

根据2016 年《审判意见》第四条规定，气候变化应对案件包括碳排放相关案件，节约能源相关案件，绿色金融、生物多样性保护相关案件。根据《中国环境资源审判（2019 年）》第一条第（四）项规定，气候变化应对案件涉及到“可再生能源、能源效率、可持续交通、臭氧层消耗物质控制、土地利用变化和林业管理等领域”，具体包括妨害环境资源保护的犯罪案件，非法生产、销售、使用、进出口消耗臭氧层物质的犯罪案件，碳排放重点行业领域及新能源开发利用的节能减排案件，碳汇交易纠纷。上述两种文件皆是通过列举形式进行间接定义，在所涉范围上，后者相较具体，但排除了绿色金融和生物多样性保护类案件。2021 年1 月4 日最高人民法院印发《环境资源案件类型与统计规范（试行）》（下文简称为《环境案件类型》），其第5.1 条规定，“气候变化应对类案件是指在应对因排放温室气体、臭氧层损耗物质等直接或间接影响气候变化过程中产生的刑事、民事、行政以及公益案件”。与前两种界定方法不同，该释义采用概括形式并将案件范围限缩至与温室气体或臭氧层损耗物质排放相关的情形，包括气候变化减缓类和适应类案件。但在界定过程中最高人民法院采用开放式构造——包括但不限于温室气体。这既是我国常用立法技术，也是增强规则适应力之举。但从语用效果上观察，在以是否“影响气候变化”作为判断准据时，使用“直接或间接影响”这种弹性表述致使该定义缺乏决定性的辨识特征，无疑会无限扩大其涵摄空间。整体来说，上述三种定义仍旧非常笼统。若边界继续模糊不清，势必会与其他案件类型产生重复和交叉，例如碳排放权和碳汇交易案件，虽然与碳相关，但交易中所涉运行原理和具体规则实属合同法范畴。此类案件是否适宜归入气候变化应对案件的行列，有待商榷。除上述解释方式之外，最高人民法院在《中国环境资源审判（2019）》中尚选择三件典型案件以辅助说明。

案例一，北京市朝阳区自然之友环境研究所诉国网甘肃省电力公司一案①参见中国裁判文书网（2018）甘民终679 号民事裁定书。。原告认为，被告违反《可再生能源法》第十四条关于“可再生能源发电全额保障性收购制度”的规定，致使未被收购的风电和光伏发电继续采用燃煤形式，产生二氧化硫、氮氧化物等空气污染物，从而污染环境、破坏生态。该“弃风弃光案”不仅被最高人民法院视为气候变化应对案件，也被部分学者作为气候变化案典范(或被称为“准气候变化诉讼案”)加以阐释[2]。但亦有学者持反对意见。该争议显然与气候变化诉讼定义不明相关。

案例二，权世杰诉丹东市生态环境局生态环境管理行政处罚一案②参见中国裁判文书网（2019）辽0603 行初63 号行政判决书。，该案原告权世杰因违反《消耗臭氧层物质管理条例》的规定，无消耗臭氧层物质生产配额许可证从事一氟三氯甲烷的生产，被行政处罚。

案例三，海南森源置业有限公司诉海口市人民政府有偿收回国有土地使用权一案③参见中国裁判文书网（2019）琼行终324 号行政判决书。，该案所涉土地因水源保护、生态绿带控制性规划等问题不能按原用途开发，被政府有偿收回。

从最高人民法院提供的定义来看，案例二中关涉到臭氧层物质，如此，似乎可以称为气候变化应对案件，但若观察该案的争议事实和请求内容，本质上乃是行政处罚案件。而案例三在逻辑上稍显牵强。总之，何谓气候变化应对案件，或者说气候变化应对案件应当具备哪些特征，从已有释义中难以找到一个内涵和外延皆明确的答案，致使众人在认识上难以产生共识，而对于追求精细化操作的审判实践而言，这种模棱两可之语更会令其无所适从。

（二）司法需求与立法现实脱节

2016 年6 月2 日，最高人民法院发布《审判意见》，按照其第二、三、四、五条的规定，环境资源类案件包括环境污染防治和生态保护案件、自然资源开发利用案件、气候变化应对案件以及生态环境损害赔偿诉讼案件四类。2020 年5 月8 日，最高人民法院发布《中国环境资源审判（2019）》，其第一条将环境资源类案件分为五种类型，即环境污染防治类、生态保护类、资源开发利用类、气候变化应对类、生态环境治理与服务类。2021 年1 月4 日，最高人民法院印发《环境案件类型》，根据第1.3条规定，环境资源类案件包括“环境污染防治、生态保护、资源开发利用、气候变化应对、生态环境治理与服务等五大类型”。这是第一次以条文的形式正式确定环境资源案件的子类型。此外，2021 年12月26 日，我国首部《生态环境法典草案专家建议稿及说明》正式出炉。该建议稿包括总则、污染防治、自然生态保护、自然资源开发利用中的环境保护、能源节约与资源综合利用、循环经济与废弃物综合利用、应对气候变化等共七编一千零三十五条。经观察不难发现，上述政策文件、司法解释和学界意见之间存在一个共同之处，即均将气候变化应对案件视为一类新型的独立案件，在地位上，将其与环境污染防治类案件并列而立（而非包含与被包含关系），这种共识足以说明其特殊性。有案件即有审判，但要顺利完成审判工作，尚需立法机关及时为法院提供相应的裁判规范。

2006 年我国编制首部《气候变化国家评估报告》，针对气候变化问题提出部分基本对策，并分别于2007 年和2008 年发布《中国应对气候变化国家方案》和《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书。2009 年8 月，全国人大常委会发布《关于积极应对气候变化的决议》，为我国制定气候变化应对法提供了决策依据。2012 年3 月，向社会公布气候变化应对法（建议稿）并公开征集意见。2014 年7 月，完成气候变化应对法（草案）起草，但时至今日，“气候变化应对法”仍旧没有出台。为实现“碳达峰、碳中和”这一目标，虽然我国生态环境部相继公布《碳排放权交易管理办法（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等规范性文件，但其中并未涉及气候变化应对案件应如何救济的问题。而从最高人民法院和学界的理解来看，气候变化应对案件应作为一种新类型案件予以对待和调整，这是否意味着我们需创设一种与该类新事物相适应的救济方式，亟须立法给予确定答案。

二、既有法律进路及抉择

从《大气污染防治法》《审判意见》等规范性文件中可知，大气污染和气候变化并非同一问题，亦非属种或种属关系。在这种背景下，如何对待气候变化应对案件，众多学者纷纷建言献策，试图从中找出一条合法合理的最佳路径，但在具体方案设计和选择上莫衷一是。

（一）技术进路

1.延展“污染气体”外延，续用大气污染防治规则

一般而言，化石燃料在燃烧过程中会同时排放大气污染物和二氧化碳等温室气体，因此，大气污染和气候变化具有同源性和共时性，一定条件下，两者产生相互强化的作用。基于这一客观事实，我国有部分学者认为，可将温室气体纳入“污染气体”的范畴，形成包含关系，从而直接适用大气污染公益诉讼，即将大气污染公益诉讼和气候变化诉讼同一[3]，“通过既有的大气污染防治法律规则和机制调控温室气体排放”[4]，这是大气污染防治法为应对气候变化作出反应最便捷的途径[5]。而为实现这一目标，主张同时修改相关技术规范，将此前被我国《大气环境质量标准》《环境空气质量标准》《大气污染物综合排放标准》等相关规范排除在外的二氧化碳等温室气体纳入评价和调整空间。至于这一路径可行性问题，则多以美国司法实践经验为支撑。2007 年美国联邦最高法院对马萨诸塞州诉美国环保署—案作出判决，其认为二氧化碳符合《清洁空气法案》中关于“空气污染物”的界定，因此，美国环保署应当针对温室气体是否有害作出判断，如果存在危害，应制定相关法规、政策进行管理。如此，则将二氧化碳等温室气体纳入“污染物”的范畴。这种技术进路可称为借势，即借助大气污染公益诉讼的外壳完成应对气候变化的司法救济任务，但其忽视了一个根本性问题。一种方案究竟是否可行不能仅仅从技术和便利的角度断言，其首要任务在于判断该项方案在内在逻辑和基础理论上是否妥当与合理。若纯粹站在物理事实的角度比较，不可否认两者具有同源性，但当结合规范的视角反向观之，两者间存在显著差异，从而影响相互通约。

第一，调整对象不同。根据《大气污染防治法》第二条规定，大气污染类案件主要针对“颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物”的排放，这类物质本身附带污染属性，而气候变化应对案件则主要以二氧化碳等温室气体为规制对象。前者会直接威胁到人类健康和生态环境，但作为温室气体代表的二氧化碳对人类身体并无害处，反而是人类生存和生活不可或缺的物质，而且人人都是生产者。因此，严格来讲，控制温室气体不是用于保障空气清洁，而是预防温室气体累积过多从而产生其他后续危害，从这个角度上，其本质上是一种“量”的控制，而空气污染物则偏重“质”的控制。

第二，损害范围不同。针对大气污染问题，可由污染源所在地国家和地区采取相应措施加以防治，表现出局部性、地方性特征，但气候变化问题则需要全球共同治理，人类共同合作，而非一国一地的事情，涉及到国家主权、外交、国家安全、国际政策等系列问题。例如为应对气候变化，多国已共同签订《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等国际条约。这种复杂性导致在治理难度和成本上呈几何倍数上升。

第三，治理方式不同。在大气污染物排放标准约束下，大气污染通常涉及到部分企业违法违规排放行为，通过行政监管措施或司法手段即可达到整改目的。而气候变化问题不是一个或几个企业的问题，是一个行业、一种产业、甚或是一国经济发展方式等结构性问题。如果将其一律归入“大气污染物”，并一律遵照行政处罚、行政命令、行政强制和司法诉讼等制度对其管制，对于能源需求旺盛的我国而言，这必会阻碍我国经济持续发展。

第四，两国国情不同。在马萨诸塞州一案中，联邦最高法院之所以将“温室气体”归为“空气污染物”，存在三个关键前提：其一，“空气污染物”这一概念相较宽泛，至少并未明确排除温室气体。其二，法院以公共健康或福利为参照，从而认为温室气体同样具有危害性。其三，1970 年国会修订《清洁空气法》，其第302(h)条明确承认“福利”一词包括天气变化和气候变化[6]。这三个关键前提在我国并不具备。首先，我国《大气污染防治法》第二条明确将大气污染物和温室气体视为两类物质。其次，美国在救济程序上无严格公法和私法之分，在“保障公共健康或福利”目标下，可统一由公民诉讼予以解决。而我国诉讼结构相较复杂，公益诉讼和私益诉讼并行，且不同诉讼模式已形成较为稳定的适用条件和运行机理。因此，美国这种以侵权为由请求司法审查的诉讼现象在我国不太可能发生。最后，从现有文件看，两者分化的趋势反而愈发明显。

2.通过“公共利益”覆盖，径直嵌入环境公益诉讼

一般认为，之所以设立与发展气候变化诉讼，主要是为专门解决与气候变化相关的法律问题，但为减缓和应对气候变化问题是否必须设立气候变化诉讼制度，对此，首先需考虑现存其他诉讼制度资源能否实现这一目的。质言之，若能够将气候变化问题直接纳入环境公益诉讼的调整范畴[7]，则无另行构建气候变化诉讼的必要，且可节省立法成本。如果说上述技术进路主要从实体法角度着手，此处则立足于诉讼法思维。

伴随温室气体排放量继续增加，其会带来气温升高、海平面上升、自然灾害发生频率增加等一系列问题。如果不及时制止排放行为，对于人类生存条件和生活环境势必造成不可逆转的破坏。据此，可以从中提炼出这样一种逻辑链：排放温室气体—气候异常—损害公共利益—环境公益诉讼。这种思维路径省略了在案件属性——究竟是大气污染案抑或是气候变化案的问题上进行纠缠与区分的困扰，直接以“公共利益”这一极富弹性的概念进行统一涵摄。例如上述北京市朝阳区自然之友环境研究所与国网甘肃省电力公司环境民事公益诉讼一案，原告即以被告损害社会公共利益为由提起公益诉讼。

即使能够以“公共利益”这一抽象概念涵括温室气体排放行为，但是否宜采用环境民事公益诉讼，尚待研究。根据《民事诉讼法》第五十五条，《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条等规定，适用环境民事公益诉讼的前提条件可分解为两个：第一，存在损害或者具有损害重大风险的行为；第二，污染环境或破坏生态环境。在当前关于气候变化应对案件的既有定义中并未发现关于“污染或破坏”的强调，而是采用“减缓和适应”这一中性表述。若从这一角度出发，气候变化问题很难被视为纯正的环境污染或生态破坏问题，因为二氧化碳等温室气候自身并无明显危害。为进一步说明，以大气污染案件为例。据《环境案件类型》2.4.1.1 条规定，一旦大气遭到污染，不仅会损害人身、财产等私益，亦会直接影响大气质量。在“二元”结构下，前者适用私益诉讼，后者归为公益诉讼，权利脉络相较清晰。但何谓气候变化应对案件，至今尚未形成统一意见。虽然《环境案件类型》第5.1 条暂且为我们提供一种释义，但在“损害”和“损害客体”这两项基本构成要件上均未给出相对清晰的界定。不仅如此，诉讼资格、诉权、管辖权、证明责任等关联问题亦充满疑问。因此，笔者认为，在前提条件尚未明朗和确定的前提下，不宜贸然直接塞入环境公益诉讼这一“大筐子”里面。总之，在制度选择过程中，我们不能仅从功能与结果上观察，同时需考量制度运行的内在逻辑。

（二）规范进路

如果说技术进路是立足于传统法律资源，仅试图对部分条文作出较小幅度的修改或进行扩大解释，从而维持现有法律规范文本，规范进路则倾向于突破或创新。

1.优化现有规范体系

在我国当前法律体系中，与气候变化直接和间接相关的法律规范主要包括以下几类：其一，污染防治法律体系中的相关立法，例如《大气污染防治法》《清洁生产促进法》等涉及产业减排问题。其二，生态保护法律体系中的相关立法，例如《森林法》等涉及碳汇问题。其三，能源法体系中的相关立法，例如《煤炭法》《可再生能源法》等涉及低碳发展问题。其四，其他关联法，例如《气象法》等。虽然这些规范皆与温室气体控制相连，但并未直接针对气候变化及其相关问题进行详明阐释。在适用过程中，即使这些规范可以为我们提供一种参照，但因内容过于笼统，也难以涵盖所有细节，致使可操作性较弱。因此，需要进行补充与完善，为我国治理行为和审判实践供给充足完备的法律资源。

这种优化不局限于某一条文或者某一概念的优化，而是对现有环境法（包括污染防治和生态保护）保护体系和能源法体系进行整体性修改。经归纳，主要包括两种路径：第一，在维护现有法律体系基础上，将“应对气候变化”作为《环境保护法》的立法目的之一，并在分则中增加专门救济条款予以细化和说明，同时对原有关联条款进行修订，围绕同一目的构建应对气候变化的专门规则体系[8]。第二，采用整体系统观，将其与污染防治法、生态保护法等传统内容一并嵌入《生态环境法典》。在操作方式上，如我国首部《生态环境法典草案专家建议稿及说明》所示，可以在正文当中新增一章“应对气候变化”。

2.单独制定专门法

除上述方式之外，也可制定专门法，针对法律责任、救济方式等一系列问题，期冀以专门法的形式作更加全面详细的规定。对此，域外部分国家已有立法先例，如《欧洲气候法草案》《英国气候变化法》《日本全球气候变暖对策基本法》《新西兰零碳法案》《芬兰气候变化法》《德国联邦气候保护法》《加拿大净零排放问责法案》等。此外，菲律宾、韩国、墨西哥、丹麦等国已经制定相应的气候变化法[9]。这从侧面说明，这种立法路径具有一定的合理性。我国环境法领域著名学者吕忠梅教授在十三届全国政协期间曾建议，从2026 年到2035 年，正式启动“气候法”或“气候变化法”的立法工作。

经综合比较上述两种进路四种方式，笔者认为，未来应在《生态环境法典》统领下，制定《气候变化应对法》，同时修正其他单行法中的关联条款。理由如下：其一，技术进路的不适应。归根究底，技术进路实质上是一种功能主义观，且是一种没有保障的功能主义观。如上所述，气候变化应对案件具有自身特殊性，且所涉利益颇为复杂，这就导致我们在调整手段和规制方式上应有所变通，这些客观情势不许我们沿用一刀切的固定思维。其二，基于立法效益的角度。只要有发展，气候变化问题将会持续存在，这本身即为发展的一部分。与此相应，在规制方式上亦会因应时势，伴随新问题制定新的规则，内容自会愈发充实、丰满。若续用现有法律体系，虽依托修改、增加、补充和解释条文等技术方法，或许可以暂时应对审判之需，但日积月累，这些分散在不同单行法中的规则不仅会显得零碎、杂乱、臃肿，增加适用难度，彼此之间甚或产生冲突、重复等诸多弊端。而《生态环境法典》立足于整体系统观，可以有效形成具有综合协调力的法律体系，从而预防上述问题的发生。其三，从内容质量的角度。与大气污染、生态破坏等规制办法相较，气候变化应对问题尚关涉到国际法和国内法的关系以及相应的国际义务，所以我们应在更广泛的层面上展开顶层设计。虽然我国已经签订多个国际条约，但未来应如何解释和适用这些国际条约，在司法实践中是否应将其纳入考量范围，承认其“反射效力”，当国际条约和国内法冲突之际应如何衔接等相关疑虑，既有法律体系难以容纳和化解这些难题，唯有专门法可予以回答。总而言之，相较于技术进路，规范进路在调整内容等方面更显完整和全面，同时符合未来发展趋势。

三、立法回应：诉权基础及诉讼模式

规范进路仅能为我们解决无法可依的形式问题，而为强化气候变化案件的可诉性，尚需往这个框架中增添实质性的内容。而对于审判实践而言，亟待我们回答的首要问题应是原告因何提起何种诉讼。

（一）气候变化应对案件的范围

理论上讲，一套完整的制度体系是由各种规则条款以及相应原则等其他构成要素共同组成，而其中的法律概念不仅反映着该指称事物的本质属性，同时是制定和实施任何法律规则的逻辑起点[10]，也是区分此规则与彼规则的判断标准。如何界定气候变化应对案件，目前存在多种认知，经归纳，大致可分为广义上的，中等范围上的和狭义上的理解。

根据《联合国气候变化框架公约》第2 条，气候变化是指“除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由人类活动直接或间接地改变全球大气组成所导致的气候改变”。按照这种定义，气候变化应对案件包括与气候改变关联的所有情形，这是一种最广义的解读。而澳大利亚学者Osofsky 和Peel 则采用类型化的方式将其范围限定为四种：以气候变化作为核心事由的案件；在案件中明确提出气候变化问题；以气候变化作为动因以及对减缓和应对气候变化具有明显影响的诉讼[11]。与广义相较，其在空间上有所收缩，但外延依旧较宽，可视其为中等范围意义上的解释。

2017 年联合国环境规划署发布《气候变化诉讼状况全球报告》，其认为气候变化案件是指提交给行政、司法和其他调查机构的、提出的有关气候变化科学和气候变化减缓和适应努力的法律或事实问题的案件[12]。据此，尽管某一行为看似对实现减缓或应对气候变化这一目标有所助益，但该定义排除那种不在案件中直接提出与气候变化有关的事实和法律问题的情形，例如请求停止排放污染空气的案件。无独有偶，伦敦政治经济学院格兰瑟姆气候变化与环境研究所持相同立场，且对其内涵进一步细化，即案件中至少应有一个以下关键词：气候变化、全球升温、全球变化、温室气体、海平面上升[13]。这种狭义理解方式已经获得我国部分学者的支持，尽管不能给气候变化诉讼下达一种清晰的定义，但至少确定的是，其是“与‘全球变暖’‘气候变化’及‘温室气体’排放等有关的诉讼”[14]。是故，当事人在诉讼过程中应以明示的方式“直接提出气候变化法律问题、政策问题、事实问题”[15]。

经比较，在概念解释上，上述三种定义方式大致遵循这样一种路径：与气候变化相关—以气候变化作为诉因或者对气候变化有明显影响—与气候变化直接相关的法律问题和事实问题。不难发现，广义和中等范围意义上的解释主要立足于因果关联的角度，是一种源于事实层面的观察，如此，势必会将清洁能源适用、大气污染、破坏自然资源等与气候变化相关的所有案件一并纳入气候变化应对案件范畴当中。而且极易陷入循环解释论，例如大气污染与气候变化之间，两者往往互为因果。总体而言，这种界定致使其调整边界模糊不清，缺乏关键性的区分和辨识特征，从而会与其他案件类型形成交叉和重叠，违背最高人民法院将环境资源案件分类认知的初衷。故笔者倾向于狭义论，但在定义过程中并非从发生原因或是否存在关联的角度出发，而应立足于规范的视角，准确地说，借助我国传统理论资源，以诉讼标的作为判准。诉讼标的是当事人诉讼和法院裁判的对象，在大陆法系中，诉讼标的始终被认为是民事诉讼法基本理论体系的一个重要组成部分，也是区分此诉与彼诉的关键因素。关于诉讼标的相关学说在理论界存在许多，其中主要观点可以分为三大流派：旧实体法说，诉讼法学说（包括一分肢说、二分肢说等），新实体法学说。基于气候变化应对类案件的广延性，为确保取得清晰的边界，同时显化该类案件的特质，本研究支持二分肢说。该学说认为，诉讼标的由诉的声明（或诉讼请求）和事实理由两部分构成。结合上述狭义论，气候变化应对案件需满足：本案核心争议事实必须与温室气体直接相关，且诉讼请求应以减碳（例如停止超标排放等）作为主要目标。该定义将排除以下几种情形：不具有司法可救济性；核心事由与温室气体无直接关联（例如绿色金融、破坏林木草原等）；诉讼请求与减碳无关联（例如侵权赔偿、交易违约等）[16]。

（二）因何起诉：诉权的来源

1.诉权的溯源与类型

诉权主要用以研究和解决当事人为什么可以提起诉讼的问题，即当事人之所以能够成为当事人并进行诉讼的原因。一般认为，诉权这一概念可以追溯至罗马法中的actio（诉权），彼时主要表现为开启诉讼这一现象，当事人需根据案件性质差异采用相应的诉讼形式，但并未从权利人地位的角度或者说权利人何以可以开始诉讼的意义上予以理解。经过多年发展，其中代表性学说大致可分为两种：其一，私法诉权说。该学说由19 世纪德国诉讼法学者萨维尼提出，其认为，当实体法上的权利遭受侵犯，该权利即转化为诉权，请求法院进行保护。其二，公法诉权说。与私法诉权说不同之处在于，这种学说试图使诉讼法从实体法阴影中分离和独立出来。根据内容差异，可以将其分为四类：1）抽象的诉权说。这一学说认为，诉权是法律赋予私人请求法院作出裁判的权利，但不涉及裁判的具体内容，即使法院驳回起诉，诉权也已实现。2）具体的诉权说（也被称为权利保护请求权说）。这种学说认为，原告有权请求法院按照自己主张的权利作出判决。为此，当事人需具备权利保护要件—实体要件和诉讼要件，其中诉讼要件包括当事人适格和拥有法律上正当利益两部分。3）本案判决请求权。这是介于抽象和具体诉权说之间的一种解释。其强调诉讼在于解决纠纷，待法院作出判决以后方能确定当事人有无诉权。4）诉讼内诉权说。该学说认为，诉权是请求法院作出符合实体法规定的司法行为的权利。无论判决有利于哪方，这仅仅是审判权运行的结果，而非应诉权之义[17]。除上述几种之外，尚有诉权否认说、二元诉权说等其他学说。而在英美等以普通法作为法律渊源的国家，诉权和起诉权之间并未被精细地界分，缺乏与大陆法系国家类似的系统性研究，通常从宪法和法理的角度来阐释当事人因何能够提起诉讼的问题。在审判实践中，法院常以原告是否具有可保护的法定利益作为一种重要的判断依据。

2.既有诉权进路

关于因何提起气候变化诉讼，学界主要沿袭上述诉权理论，从权利角度展开阐释，包括以下几种路径：

第一，国际人权。1969 年美洲人权会议通过《美洲人权公约》，1979 年通过《美洲人权法院规约》，并成立美洲人权委员会和人权法院等保障机构。因气候变暖冰川融化，2005 年因纽特人极地会议即以其中人权条款为据，向上述人权委员会请愿[18]。2009 年联合国人权理事会发布《人权与气候变化决议》，其指出气候变化对人权具有一系列直接和间接影响。2015 年《巴黎协定》提出缔约方在采取行动应对气候变化时，应当尊重、促进和考虑它们各自对人权、健康权等其他权利的影响，进一步肯定气候变化与人权之间的关系。这些关涉人权的国际条约为受害人提起气候变化诉讼提供了基本依据，也“鼓励更多的人关注到气候变化对人类的影响”[19]。

第二，清洁空气权、生命健康权。在美国，“原告依据普通法中侵权行为责任理论，以《清洁空气法案》或是《国家环境政策法》等法律为请求权基础，向法院寻求禁令救济或损害赔偿，达到减少导致全球变暖的温室气体排放的目的”[20]。例如在美国马萨诸塞州诉EPA 一案中，原告即以享有清洁空气权作为请求内容。

第三，财产权。在康涅狄格州诉美国电力能源公司一案中，原告即以财产利益受损为由请求法院限制被告（美国最大的温室气体排放者）排放温室气体[21]。在美国阿拉斯加原住民村落起诉埃克森美孚公司等24 家公司一案中，法官承认被告作为碳排放巨头，这种气候侵权能够造成财产损害[22]。

第四，气候稳定权。在朱莉安娜诉美国一案中，原告主张他们享有在稳定气候下生存的权利，但因飓风、洪水等灾害，多次被迫迁移，导致身心受害。法官认为，生命、自由和财产是基本权利，但如果没有稳定的气候，这些权利将无法实现[23]。该项权利是指“每个人均享有稳定气候的权利。包括气候人权、财产权、参与气候治理的权利等”[24]。作为一个权利束，其同时涵括实体性权利和程序性权利。

第五，形成中的权利。虽然不能从既成权利中找到依据，但可视为一种形成中的权利，以风险预防原则为指引，通过司法对此加以保障[25]。

第六，自然资源国家所有权。该权利同时包括单个资源要素和整体生态环境，而气候变化导致了对环境利益的损害[26]。

总之，上述这些进路本质上是一种权利本位的角度，这也是传统诉讼结构建构的主流模式。但若完全以这些权利（例如生命权、健康权、环境权等）作为请求权基础，我国会面临几个无法解决的问题：其一，我国立法上并未明确承认环境权。虽然2016 年最高人民法院在《审判意见》第一条第2 项中曾提出要“保障人民群众在健康、舒适、优美环境中生存和发展的权利”。且2021 年国务院在《国家人权行动计划（2021—2025）》第三章中使用“环境权利”（而非环境权）的表述。但这种见之于政策文件的权利并非为法律规定，若作为请求权基础，在效力位阶上欠缺适当性。第二，气候变化的损害路径和作用机理与大气污染等问题显著不同，它是一种间接损害。虽然气温升高、冰川融化、海平面上升等这些异常现象可以从科学上预见，但并非人人都能成为法律上的受害者，至少我国内陆地区即不适以海平面上升为动因提起诉讼。为此，原告需首先证明气候变化与权利受损之间存在特定因果关系，将抽象的损害具现化，否则，没有损害即没有诉的基础。同时，原告需追溯被告的身份，但气候变化问题并非一时一国一地一人所为，通常表现为多因一果，而且关涉主体无法分割。因此，原告欲准确识别被告、证明权利受损以及证成因果关系皆极为困难。第三，在权利不明的前提下可能诱发滥诉现象。“气候变化同烟草行业一样都有其独一无二的政治历史”[27]。我国作为社会主义国家，与美国等其他资本主义国家的经济体制不同，电力、石油、煤炭、钢铁等这些作为排碳大户的行业实际上是由国家管控和支持发展的，关乎国家经济命脉。尽管我国正在向低碳经济发展模式转型，但以化石能源作为生产基础的现实在短期内无法骤然改变，一旦打开了将这些公司作为被告的诉讼之门，可能会动摇整个经济体系。因此，权利进路在我国很难成立。

3.我国确立诉权的应然逻辑

美国联邦最高法院大法官霍姆斯认为，“无论是在逻辑上还是时间上，义务均优先于权利，没有强于义务之强制的法律权利”[28]。因此，下文拟从“义务论”角度或者说公法秩序角度进行阐释，即以国家义务作为请求权基础。当然这种选择并非否认“权利论”的合理性，而是在可适用性、可操作性和可控制性等方面，“义务论”相较符合我国应对气候变化的现实需要和特殊国情。我国未来应“将低碳理念和环境义务理念作为‘应对气候变化法’的立法理念”[29]。理由具体如下：

第一，理论依据。根据法国教授莱昂·狄骥所言，诉讼存有客观诉讼与主观诉讼之分。鉴于此，气候变化诉讼也可以相应分为“主观权利保护与客观秩序维护这两种司法模式，前者重在保护主观权利及特定利益，后者旨在维护公共利益及客观秩序”[30]。主观权利保护模式首先需从规范上解决“权利为何”的问题，在此基础上，同时须结合利害关系理论确定起诉资格，管辖法院等系列问题，遵循权利—救济这一传统迈进逻辑。但在我国公益诉讼制度建构过程中呈现出“救济先行，权利滞后”的立法特征，也即“去实体化”。这一点从环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼发展过程以及迟迟未能确认环境权等现象中不难察觉到。另一面，之所以应对气候变化乃是为人类生存提供一个稳定和安全的生存环境，此项任务需要各国政府、企业、社会组织和个人同心协力完成，体现出集体性、公共性等特征。故笔者立足于此端，以维护公共利益及客观秩序为基点和目标，即诉诸司法手段并非为保护某种主观权利，而是旨在维护用于应对气候变化的公法秩序。

第二，法律依据。“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，这是我国《宪法》第26 条明确规定的国家义务。同时2018 年我国修正宪法，将政治话语“建设美丽中国”作为其中一项根本任务纳入宪法序言部分。而温室气体大量排放造成的气候变化异常势必会影响到公众的生活环境以及生态环境本身，鉴于此，将其视为一种公害应无多少疑问。质言之，积极应对气候变化乃是完成国家义务和根本任务的题中之义与内在要求。事实上，“义务论”在国际上也已得到部分国家承认。在乌尔根达基金会诉荷兰政府一案中，海牙地区法院根据国际气候公约的目标和原则等内容证立国家注意义务[31]。海牙上诉法院参照《欧洲人权公约》第2条和第8条规定，其认为，为保护公民生命权和私人家庭生活权，国家应尽减排责任，积极履行义务，采取合理和适当预防措施。除此之外，《多米尼加宪法》第九章第194 条规定，根据适应气候变化的需要，政府应有效和可持续地利用国家的自然资源[32]，《突尼斯宪法》第45 条规定，国家保障健康和平衡的环境权利以及参与气候保护的权利，国家应提供消除环境污染的必要手段[33]。总之，虽然这种国家义务可以追溯至《宪法》，但我国《宪法》本身不能直接作为法院裁判的依据。为增强可操作性，建议未来在编纂《生态环境法典》以及制定《气候变化应对法》过程中，将由《宪法》确立的这种国家义务进行实体转化，统一纳入法典和专门法当中，并通过具体条款对其进一步补充，以此作为气候变化诉讼的法律基础。

第三，现实依据。气候变化案件具有高度复杂性，可能涉及到一个行业、一项政策、一种生产方式以及国际关系等问题，可谓牵一发而动全身。因此，无论是立法、司法皆需面临利益衡量的难题，必须关注和预见判决所造成社会效果和政治效果，而不仅仅是违法性问题。美国早期气候变化案件通常以政治问题不审查为由，驳回起诉，与此不无关联。在这种背景下，我们在为改善气候问题而努力的过程中需考虑其特殊性。与传统法律观最大不同之处在于，应对气候变化是我国以一种高度负责的人文主义精神为改善人类命运而自我施加的义务，是主动追求和达成某种效果，而不再单单是消极地为人类生存提供最低限度的保障，也不是基于亚里士多德口中的矫正正义——为一种损害提供与其相对应的补救方式。总之，针对气候变化问题，我们不能仅仅停留在事后救济损失或填补损害这一传统侵权法的价值观上，而应站在时代需求的层面“建设清洁美丽的世界”“满足人民日益增长的优美生态环境需要”展开阐释。而这也恰恰与我国《宪法》第二十六条，《环境保护法》第三章“改善环境”的义务相契合。所谓“改善”，顾名思义，蕴含“使原有状况更加美好”的意思，而传统侵权观则是使损坏的状况及时恢复，在主动性上两者存在本质差异。

（三）如何起诉：诉讼模式的选择

针对气候变化应对案件，下文主要从民事和行政诉讼角度观察，前者包括侵权诉讼，环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，后者包括行政诉讼和行政公益诉讼。如何选择和配置，既要符合气候变化应对案件这一概念的内涵，同时应与“义务论”的价值取向保持内在的一致。而根据《行政诉讼法》第十二、十三条关于受案范围的规定，行政诉讼主要用于调整行政机关侵犯公民、法人或其他组织人身权、财产权的行为，本质上是一种私权利进路，不符合此类案件的特征，故先予以排除。

目前，气候变化应对案件尚是一个正在形成中的概念。《中国环境资源审判（2019）》将其分为气候变化减缓类和气候变化应对类两种类型，前者主要针对能源、资源、交通等领域有关臭氧层消耗、温室气体排放的行为，后者旨在推动政策规划及相关行动以强化气候变化适应措施，提升气候变化适应能力。这种划分主要立足于目的的角度，是一种功能主义式的解释方法，虽然有助于我们从宏观上进行认知和把握这类案件的粗略特征，但于讲究精细化操作的审判实践而言，则需另觅一项标准。根据当下政策内容、域外案件和传统法理，可从私法和公法角度将其解构还原为两种类型：关涉特定当事人利益的案件，例如碳排放权交易、碳金融；关涉不特定当事人利益的案件，例如政府不作为、乱作为。而在诉讼法上，前者一般被称为私益诉讼，只有后者才被归入公益诉讼的范畴。两种诉讼并列而行。在荷兰Urgenda 一案中，原告以民事侵权为基础，以请求判令荷兰政府削减温室气体排放量（公益）为目的，这种公私混同的做法在我国难以发生。本研究认为，气候变化应对案件旨在维护气候环境利益，对其宜适用环境行政公益诉讼，但应从主体和客体两个方面加以完善。

首先，行政公益诉讼契合“义务论”的内在要求。我国《宪法》第二十六条明确将保护和改善环境的义务施予国家，第八十九条赋予国务院领导“生态文明建设”的职权。质言之，应对气候变化是行政机关当仁不让的法定职责。从权利与义务相对这个意义上说，当行政机关怠于履行或不当履行相关义务时，原告产生诉的利益或诉的需求。其次，从手段和效果上观察，与大型化石燃料公司相比，对国家政府提起诉讼的效果会更加显著。站在发生学的立场观察，对于气候变化问题，这些碳排放大户（主要为企业，包括生产、销售和直接使用化石燃料的企业）起到重要推动作用，但若因此一律诉诸环境民事公益诉讼，并请求其承担损害赔偿、赔礼道歉等法律责任，如此，不仅会影响经济发展，而且在法理上过于牵强。气候变化的原因非常复杂，追根溯源，既有历史累积的因素，也是发展经济不可避免的一部分，不宜以违法为由过度追究其民事责任。实际上，针对这种相较棘手的复杂性难题，政府更加适合作为应对气候变化问题的主体。而行政公益诉讼恰好可以起到相应监督作用：督促行政机关严格落实气候影响评价，合理制定碳排放技术规范，积极核查重点排放单位的报告，认真执行信息披露制度等相关要求。

但在具体诉讼机制上，按照既有法律规定，仅能由检察院通过检察建议或诉讼的形式督促其承担自身治理职责。但若仅止步于此，尚且不够。未来立法应从两个方面予以完善：第一，扩大起诉主体范围。若检察院自身拒不或者怠于提起行政公益诉讼，应许可社会组织等主体针对行政机关提起行政公益诉讼。与普通行政诉讼不同的是，这种诉讼并非源于民事上的私权利，而是宪法上的公权利。考虑到司法空间、诉讼成本、诉讼能力、诉讼意愿、防止滥诉等现实因素，并非人人皆适宜起诉，所以此处的社会组织仅是作为人民的代表人，也可称之为法定诉讼担当，其实质内核乃是“义务论”，即国家义务——人民监督。第二，扩大审查对象范围。目前行政公益诉讼仅针对行政机关“违法行使职权或者不作为”这两种情形，不仅在功能上囿于建议或督促，且在范围上亦窄于普通行政诉讼，发挥作用相对有限。根据我国《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或其他组织如果认为“国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。现阶段在缺乏“气候变化应对法”统一规定背景下，为防止各地各行其是，这种审查尤为必要。但与美国不同，基于我国关于立法机关、司法机关和行政机关的职能定位和制度安排，不宜贸然扩大审查范围，应将审查对象严格限于国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，从而与《行政诉讼法》第五十三条内容保持一致。

此外，未来在具体条款形式设定上，应充分考虑气候变化案件的复杂性和难度，宜采用“倡导性规范（应当怎么样）＋法律责任”的句式结构，而不适合沿用“禁止性规范＋法律责任”这种强命令的句法。尽管这两种调整方式皆带有强制色彩，但后者更易遭受抵触。

四、结语

针对气候变化问题，我国政府已明确表示要积极应对，承诺在预定期限内达成“双碳”目标。司法应发挥相应作用。气候变化应对类案件涉及到多种因素，站在司法可操作性的角度，应采用狭义解释，并根据诉讼标的进行判断。在权利本位进路下，固然可以为气候变化诉讼提供依据，但基于我国立法现实和经济体制，以《宪法》中“义务”作为诉权基础更具合法性和正当性。为促使行政机关积极执法，应施用行政公益诉讼发挥监督和督促作用。但我们应当正视和承认，气候治理具有阶段性。因当下法律留有大量空白或模糊地带，应容许某些情形暂时处于“有害但不违法”阶段，这是立法固有特征带来的必然结果。伴随立法健全，未来将逐渐进入全面规制阶段—“有害且违法”。