治理效能提升视角下的法治乡村建设研究

邓光辉

中共邵阳市委党校，湖南 邵阳 422000

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出：“到二〇三五年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。”党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“将我国制度优势转化为治理效能。”［1］法治乡村建设是法治国家建设的基础和重点，也是实现国家治理现代化的难点。2020年3月，中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》提出：“因地制宜开展法治乡村建设，勇于探索创新，注重工作实效。”治理效能提升是法治乡村建设的基本目标向度。

一、提升治理效能建设法治乡村的重大意义

（一）建设法治乡村是实现乡村振兴的重要保障

乡村振兴的基本要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。治理有效必须实现乡村治理的法治化。乡村治理法治化是在有效组织保障的基础上进行的，党的领导、人民当家作主、依法治理乡村是有机统一的；规则意识和契约精神向乡村延伸，和乡村人心向善的德治传统实现内在契合，法治成为乡村产业振兴的基石；创建文明和谐、秩序井然的平安乡村，保障乡村居民对美好生活的向往，逐步实现共同富裕，离不开法治的护航。

（二）建设法治乡村是全面依法治国的基础工程

乡村治理的法治化，是全面依法治国的基础工程，是打造共建、共治、共享的社会治理格局的基础环节。法治是乡村治理的基础手段和有效保障，法治乡村建设的目的是使农村人民群众平等参与和平等发展的权利得以有效保障。在保障权利的基础上，法治内化为人民群众的行动自觉。乡村广大干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，全面依法治国就有了最广泛的根基。

（三）建设法治乡村是治理现代化的题中应有之义

全面深化改革和全面依法治国是“鸟之双翼、车之两轮”，相互联系不可分割。法治乡村是全面依法治国的基础和重点，也是要着力解决的难点，建立在法治基础上的治理现代化必然包括乡村治理的现代化。在我国这样一个大国，曾经官本位思想比较重、人治色彩较为浓厚，民主法治观念淡薄，因此实现国家治理体系和治理能力现代化新征程必须运用好法治这一项治国理政的基本方式，打通法治乡村建设的“最后一公里”。

二、提升治理效能建设法治乡村的现实瓶颈

（一）法律供给不足

法律供给是乡村有效治理的制度前提。法律保障的不平衡性在乡村表现得比较突出。一是立法的缺失亟待填补与完善。例如，集体经济组织的经营体制和法律地位在《宪法》和《民法典》中都有明确规定，但其具体施行需要专门的法律予以细化，使其在市场投资、金融贷款、纳税缴费等方面不会受到经营限制，让其为乡村经济振兴真正注入活力。二是法律的滞后需要更新与完善。如“三权分置”的农村土地流转探索了很多经验，需要在《土地承包法》中予以明确与完善。关于宅基地使用权的规定，也要做到与时俱进，可允许有偿退回、流转等。三是乡规民约的进一步完善。乡村振兴需要继续发挥乡规民约等习惯法的作用，同时要注重成文法和乡规民约的协调。

（二）法律能力阙如

目前法治乡村建设存在的一个突出问题就是“法律明白人”的缺少和基层党员干部依法决策和依法办事能力不足。一是基层党员干部法律能力阙如。乡村党员干部法律素养不高，处理问题很多还停留在传统的“家长式”作风阶段，讲理的成分多一些，讲法的成分少一些，很多时候对矛盾的双方“各打五十大板”。补足基层党员干部法律素养课，还有较长的路要走。二是农民法律能力阙如。受文化水平制约，农民理解不了抽象的法律条文，弄不明白部门法律的区别，遇到法律问题，对于该依照什么程序进行处理一知半解或者完全不懂，所以“遇事找法”就成为一句空话。

（三）法律公信不强

长期以来，礼治传统和宗法伦理在乡村社会占据主流地位，这是乡村社会处理纠纷不信赖法律的思维惯性，但更重要的原因是执法和司法的不公对好不容易建立起的法制传统的巨大破坏。习近平总书记有一个形象的比喻：100-1＝0，“一个错案的负面影响足以摧毁九十九个公正裁判积累起来的良好形象。执法司法中万分之一的失误，对当事人就是百分之百的伤害”。［2］因此，我们要切实践行“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。［3］

（四）法律意识薄弱

法治乡村建设，需要着力破除传统观念和熟人社会的影响，破除农民有法不用、厌诉厌讼的传统。文化的浸润是一个长期的过程，法治观念的养成、法治信仰的培育是“冰冻三尺非一日之寒”，需要久久为功。法律必须被信仰，否则它形同虚设。乡村社会法治意识的改变，要着力改变重点人群的法治意识，也就是要抓住基层党员干部这个关键少数，再扩展到乡村公民绝大多数。

三、提升治理效能建设法治乡村的主要路径

（一）健全涉农法律制度，着力保障法律供给

1.以维护农民权益为中心

健全涉农法律制度，必须以维护农民权益为中心，这也是以人民为中心思想在法律领域的具体践行。对于农民生存权及生命健康权等，主要靠民事刑事行政等基本法律予以保障。法治乡村法律供给需重视农民发展权的法律保障，也就是保障农民机会均等和发展利益共享的权利。要保障农民发展权，除了完善如《民法典》等基本法律之外，重点是制定和完善专门法律、单行法律及地方性法规等，如《农业法》《土地承包法》《种子法》《农产品质量安全法》《基本农田保护条例》等。注重立法的科学性和系统性，重视立法评估工作，及时立改废，全方位多层次保障农民权益。

2.实体与程序并重

对农民权益的保障，必须实体与程序并重。法治乡村的建设中，实体法治科学配置了农民的权利与义务，有效激发农民参与乡村振兴的热情和动能。但权益的最终实现，必须有程序性保障。程序法治有利于预防和化解各类争议，构建和谐乡村；有利于保障有序政治参与，规范乡村公共权力；有利于实现资源利用效率的最大化，提高治理效能。在制定完善实体法基础上，需要大力制定和完善保障农民权益的程序法，如《村民委员会组织法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等。程序与实体相得益彰，形成最大合力。

3.发挥乡规民约作用

保障农民合法权益，促进乡村有效治理，要处理好国家立法与民间立法的关系，实现国家法与民间法的协同共治。“乡规民约是乡村社会维护社会治安、调解民间纠纷、处理公共事务、实现村民自治，由村民共同商议、共同制定、共同遵守的行为规范。”［4］作为乡村成员自己制定的行为规范，体现了乡村成员的共同意志，是自治、法治、德治相结合的制度机制，其实施有先天优势。乡规民约是“合理规范”，是乡村治理的有效方式，在法治乡村的进程中，乡规民约更要实现现代化演进，成为“合法规范”，提升其规范性、实用性、程序正当性，发挥其定纷止争、引领风尚的更大作用。

（二）推进乡村依法治理，着力补足法律能力

1.培育“法律明白人”

法治乡村建设要突破法律能力阙如的瓶颈，就要着力培养“法律明白人”。“法律明白人”是乡村人才振兴的题中应有之义。一是培育懂法律的乡村党员干部。乡村党员干部是乡村的关键少数，乡村治理沿着法治轨道，综合运用“三治合一”手段，实现有序有效治理，关键是发挥领路人的作用。第一书记、大学生村官、村支两委干部要积极参加政策和法律学习培训班，努力提升自身法律素养；乡村企业负责人要引领乡村企业和合作社合法合规发展；村民理事会、人民调解委员会人员也要提升依法调处纠纷能力。二是培育懂法律的新型农民。乡村振兴的主体是农民，农民法律意识的提升是个渐进的过程，需要润物细无声地常抓不懈，加大普法宣传和送法下乡力度，让农民权利意识和法治观念入脑入心，发挥乡村“法律工作室”的带动作用，实施一户一名“法律明白人”工程。

2.提升依法决策、依法办事能力

法治乡村的建设，干部是关键因素，要不断提升乡村干部法治意识、着力培养乡村干部法治思维，尤其是要提升其依法决策和依法办事能力。乡村干部是党和国家政策的宣传者和执行人，乡村发展、基础设施、公共服务、生态环境等村级事务需要科学决策、民主决策、依法决策，推行村级重大事项“四议四公开”。同时，乡村干部肩负着化解乡村矛盾、维护社会稳定的主要任务，实现问题解决在基层、矛盾化解在基层，主要的手段是法治，因此，要不断提高乡村干部依法处理矛盾纠纷的能力，切实提高平安创建、综合治理能力。

3.提高公共法律服务水平

补足乡村法治建设法律能力不足的短板，除了挖掘乡村自身潜力外，必须发挥外力帮扶作用，因此，需要不断提高乡村公共法律服务水平。“加快建设12348公共法律服务热线、中国法律服务网、公共法律服务工作站（室）三大平台”，提供优质高效法律服务；继续完善一村一法律顾问制度，创新服务方式，切实保障村级问题有效解决；加大对农民工的法律援助力度，重视农村留守儿童、妇女、老年人合法权益的公共法律服务保障。

（三）规范执法公正司法，着力提升法律公信

1.规范乡村执法

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”张居正的这句名言，说明了法律执行的重要性。法治乡村的建设，必须规范涉农执法。一是加强乡村执法队伍建设。合理配置资源，解决乡村执法力量不足的问题，重视执法人员能力培训，提升其法律素养和职业素养。二是规范乡村执法行为。落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，做到文明执法，公正执法。三是强化乡村执法监督。设立村级执法举报信箱，完善执法投诉举报机制，重视对执法过程中违法行为的追究。

2.保障乡村司法

乡村是法治建设必须打通的“最后一公里”，司法公正必须保障到这“最后一公里”。加强人民法庭建设，完善巡回审判机制，减少群众特别是边远地区群众的诉累；持续推进农村扫黑除恶工作，坚决打掉黑恶势力保护伞；依法打击和处理破坏农村生态环境、侵占农村集体资产、侵犯农民土地承包经营权等违法犯罪行为；坚决打击拐卖农村妇女、农村儿童犯罪，坚决打击农村地区贩卖毒品、赌博、地下六合彩、电信诈骗等违法犯罪；加强对涉农案件的执行和监督力度，加强对困难群众的司法救济。

（四）加强乡村普法宣传，着力增强法治观念

1.多措并举创新普法形式

法治观念的培养非一朝一夕之功，因此，需要建立普法宣传的长效机制，要祛除普法形式主义弊病，努力收获普法实效。扎实推进普法“六进”活动，扩大普法受众面和空间范围。发挥新媒体的作用，利用互联网、微博、微信、公众号等可以随时随地进行普法的优势；发挥传统媒体阵地作用，形成传统媒体和新媒体普法合力。创新普法形式，开展法治讲座，注重文学艺术、影视作品等普法宣传。

2.移风易俗培育法治文化

传统乡村向现代乡村的转型必须移风易俗发挥社会主义法治文化等先进文化的重塑作用。法治乡村建设就是要让法治文化成为乡村振兴的文化基因，完成农民行为再塑。具体而言，就是要推进“宪法进万家”活动，深入宣传《民法典》等与群众息息相关的法律法规，重视案例的教化和警示作用；打造乡村法治文化阵地，推进法治长廊、法治院落、法治书屋等建设；实现法治文化与民俗文化、乡村特色文化的深度融合，夯实乡村法治建设的文化基石。