民事“执行难”成因及解决路径探析

罗志红 陈 静

1.成都大学，四川 成都 610106；2.四川川达律师事务所，四川 成都 610041

如果民事生效判决、仲裁裁决、调解协议能够彻底执行，对保护债权人利益，维护交易秩序，保障法治的实施，改善社会风气都有很大价值。虽然从上到下采取了各种措施，然而，由于各种原因，民事“执行难”还没有根本扭转。因此，有必要深入探讨“执行难”的成因及解决路径。

一、“执行难”的涵义、特征及本质

众所周知，执行主要包括刑事执行、民事执行和行政执行。本文所展开论述的主要是民事执行。民事执行是指执行机关根据法律的规定，以生效的、具有民事给付内容的法律文书为根据，行使民事执行权，采取措施强制债务人履行义务从而实现生效法律文书确定的内容，并解决因此形成的争议的活动和程序。［1］本文所讲的“执行难”是指“民事执行难”。

“执行难”在实务界主要指“被执行人难找，执行财产难寻，执行协助人难求，应执行财产难动”。［2］“执行难”是人民法院在执行活动过程中，因遇到主客观因素的阻碍执行目的无法实现的现象。

在理论界，“执行难”是指生效法律文书确定的权利义务经过强制执行程序仍未全部实现的客观状态，包括执行不力和执行不能两种情形。前者是指被执行人具备执行条件，而法院没有及时执行到位，后者是指被执行人不具备执行条件，法院无法执行到位。［3］

作为我国社会经济转型期、过渡期一种特殊的法律现象，可以把“执行难”理解为一种功能相当有限的法律程序直接面对过于复杂的社会现实，不得不处理远超过其制度容量的问题时不堪重负而引起的制度扭曲或制度紧张。［4］

二、“执行难”的历史演进

“执行难”第一阶段是中华人民共和国成立后至改革开放初期。这一时期是前“执行难”时期。限于当时的政治、经济和社会原因，“执行难”问题还没出现。

第二阶段是改革开放初期至1998年。这一时期是“执行难”出现和爆发的时期。这一时期，随着国家经济体制由计划经济向市场经济全面转变，各种经济纠纷不断增多，诉讼案件随之不断增多，而实际执行到位的案件却不多，出现了大量“执行难”的案件。1987年，最高人民法院在工作报告中首次使用“执行难”一词。随着经济的进一步发展，“执行难”逐步蔓延到传统民事诉讼中，“执行难”问题也逐步爆发。

第三个阶段从1999-2009年。这一时期是“执行难”与破解“执行难”的拉锯战时期。1999年，中共中央下发《关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》，最高人民法院在全国法院开展“执行年”活动，“执行难”初步得到缓解。但是由于暴力抗法、非法干预、地方保护主义等诸多因素，“执行难”问题仍然没有得到根本好转。

第四阶段从2010年到现在。2008-2009年的全球金融危机造成了我国经济下行，经济纠纷大幅增长，案件执行难度不断增加，从中央到地方，各部门，特别是人民法院千方百计破解“执行难”，取得了较大成效。［5］

三、“执行难”的现状及成因

1999年，中共中央《关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》列举了“执行难”的突出表现：“人民法院在个案执行中遇到的抗拒、阻碍、干预执行的问题令人触目惊心：有的肆意撕毁人民法院的查封令、扣押令，擅自处置被执行的财产；有的恶意串通，搞假破产、假抵押，逃避债务；有的将人民法院依法扣押被执行人财产当做‘抢劫’案件处理，或者重复查封、扣押、冻结人民法院执行的标的物，划拨人民法院冻结的款项；有的具有法定协助执行义务的单位和个人不配合、不协助，刁难执行，甚至为当事人通风报信，帮助当事人藏匿、转移财产；有的暴力抗拒执行，殴打、围攻、非法关押甚至杀害执行人员等等”。

现在，案件执行难度不断增加。主要表现为：案件构成中执行难度大的案件比例上升；案件结案后进入执行程序的比例大幅反弹；未执行到位的比例大幅反弹。［6］综合来看，“执行难”的成因有如下几点：

（一）社会管理体系不健全

改革开放以来，我国经济持续快速发展，经济活动频繁，交易频率加快，但是社会管理没有随之增强，导致需要法院、公安、国土、工商、税务、银行等各部门紧密配合才能解决的“执行难”问题长期得不到根本解决，债权人利益受到很大影响，人民群众对人民法院执行工作的满意度降低。此外，社会信用体系不健全，不动产登记系统全国没有联网，其他财产信息执行人员不能便捷查询。这些让有的债务人有恃无恐，规避、逃避履行债务，甚至要求其亲朋好友积极帮助他们逃避执行，人民法院的执行工作就变得更加艰难。

（二）规范市场主体的法律不健全

第一，我国至今没有一部完整独立的“民事强制执行法”，这使得人们对民事执行的地位、重要性认识不足，有关部门对执行工作不紧密配合，也使得在执行工作中不少问题因为没有法律根据而无法解决，从而导致问题越积越多。

第二，我国现行《民事诉讼法》虽然增加了执行编，但还是有不足之处。一是没有进行科学精确的分类，适用起来较为困难；二是民事执行措施的数量过少，不能满足民事执行实践的需要；三是对执行措施的适用程序与要求没有作出明确规定。

第三，对不执行及妨碍执行没有规定严厉的制裁措施。“对于拒不执行生效判决、裁定罪的刑事诉讼程序繁琐，《刑事诉讼法》的相关规定不够具体，操作不便，导致对规避执行行为依法追究刑事责任的甚少，无法对规避执行行为人造成强大威慑。”

第四，新类型强制措施缺乏可操作性。“限制出境、限制高消费、在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息等新的执行措施，缺乏相应的配套制度，其作用难以充分发挥。”

（三）社会风气、社会观念存在不少问题

由于封建思想的影响和法治社会建设不健全，全社会尊重法律，诚实守信的风气还不够浓厚，遇到该履行债务时，有的人想方设法逃避执行，甚至暴力抗拒执行，也有人积极支持、帮助他们逃避、阻碍执行，导致“执行难”长期得不到根本好转。

至于社会观念方面，则存在许多经济主体因经营风险、商业风险意识不够而没有签订规范、严谨的合同。一旦自己处理不了纠纷就希望法院完全解决其损失，加之人们权利意识增强和法院实行立案登记制，大量案件涌入法院就是必然的，一定程度上造成了很多案件的堆积，加剧了“执行难”问题。

（四）执行机关也存在不少问题

既然民事执行权是由执行命令权、执行裁判权和执行实施权构成，那么民事执行机关内部就应该设立执行立案庭负责行使执行命令权，设立执行裁判庭行使执行裁判权，设立执行实施庭负责行使执行实施权。为与此相适应，民事执行机关也应当配备执行法官和执行官两类人员，分别行使执行命令权、执行裁判权和执行实施权。

四、解决“执行难”的价值

（一）保护债权人利益，维护法律尊严

“执行难”是多年来困扰人民法院的重大难题，解决了“执行难”最直接、最明显的价值就是保护债权人的利益。解决了“执行难”就会让全社会知道，欠债必须还而且一定会还，债务人就不会想方设法逃避执行，法院的威信得以维护，法律的尊严也能够得以维护。

（二）促进社会风气的好转和社会观念的转变

如前所述，“执行难”让本来就不够浓厚的尊重法律、诚实守信的社会风气更加恶化。解决“执行难”让大家，特别是债务人看到不尊重法律，不诚实守信是行不通的。长此以往，尊重法律、诚实守信的风气就会越来越浓厚，社会风气就会越来越好。

解决“执行难”也可以促进社会观念的转变。如前所述，许多经济主体因经营风险、商业风险意识不够导致巨额债权得不到偿还。解决“执行难”这个过程会让他们认识到即使由法院强制执行也是很艰难的，也不能保证如愿以偿。那么，他们在以后的经营交易中就会增强风险控制的意识。这些意识传播开来就会促进全社会相应观念的转变。

（三）促进法治建设的进步

我国规范、约束市场主体的法律还有诸多不足，解决“执行难”就要逐步完善这些法律，而且还要根据情况的发展变化制定新的法律法规。这样，我国的相关法律法规就得以逐步完善。这就会促进法治建设的进步。

（四）改善投资环境，提升国际形象

境外公司企业到我国来投资可能会与我国的或境外的公司企业发生经济纠纷。他们也可能在我国注册成立公司，成为中国法人。这就更可能与其他经济主体发生经济纠纷。如果他们成为债权人，债权却得不到法律保护，自然会影响他们投资的积极性。相反，如果相关案件得以顺利执行，那么就会在很大程度上改善我国的投资环境，提升我国国际形象。

五、解决“执行难”的路径

（一）加强社会管理

社会管理体系不健全是造成“执行难”的重要原因之一，因此要加强社会管理，理顺相关部门的关系，促进相互之间的配合，确保执行工作得到各部门的支持；还要“普及法律知识，树立和增强公民的市场交易风险意识，降低无财产可供执行案件发生的概率”。

这些是从源头上防止“执行难”发生的关键点，必须加以高度重视。社会管理加强了，社会风气、社会观念都会随之转变。这些反过来又有利于解决“执行难”的问题。

（二）加强社会信用体系建设

强大的社会信用体系能够保证市场主体比较便捷地查询到交易对方的资信状况，从而判断是否可以与之发生交易。市场主体也可以预见如果自己不诚实履行债务就会发生多么不利的社会后果。这些就会在很大程度上防止经济纠纷的发生。即使发生纠纷，债务人也会自觉履行。这种机制的作用比法院的执行更经济，更有效。法院的执行是纠纷发生后债务人不履行时发生的，是“马后炮”，费时费力，因此要大力加强社会信用体系的建设，从根本上解决“执行难”问题。

（三）健全相关法律体系

如前所述，我国规范市场主体的法律体系不健全，至今没有一部完整独立的“民事强制执行法”，现行《民事诉讼法》还有不少不足之处，对不执行以及妨碍执行没有规定严厉的制裁措施，新类型的强制措施亦缺乏可操作性。针对这些问题就要制定相应的法律法规，约束相关法律主体的行为，同时也规范执行机关的行为，根本解决“乱执行”“执行难”等问题。

（四）改革执行运作机制

执行权运行的法理决定了民事执行机关内部应该设立执行立案庭负责行使命令权，设立执行裁判庭行使裁判权，设立执行实施庭负责行使执行实施权，那么在司法实践中民事执行机关就应该这样改革。同时，对执行人员的准入、培训、考核、管理等等都要加强，以改变社会对民事执行工作的负面印象。

六、结语

民事“执行难”有其历史渊源和现实原因，而解决“执行难”又对我国社会发展具有重大价值，因此我们要想方设法解决“执行难”的问题，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。