优化民主党派民主监督效能的五维向度论析

耿百峰

（中共济南市委党校、济南行政学院、济南市社会主义学院，山东 济南 250100）

2021年6月25日，国务院新闻办公室发表的《中国新型政党制度》白皮书指出：民主党派民主监督“在中国特色社会主义监督体系中具有独特的、不可替代的重要作用”[1]，但是，当前民主党派民主监督效能的发挥与其理论上的应然状态之间还有一定差距。优化民主党派民主监督效能，对提高中国共产党的执政能力，彰显中国新型政党制度的优势，发展全过程人民民主具有重大意义。

一、营造民主党派民主监督的良好政治生态

民主党派民主监督的实践“弱位”现象制约其效能发挥，一些不重视民主党派民主监督的现象仍然存在。有的民主党派成员民主监督主体意识淡薄，怕得罪人、怕越位、怕惹事，因此，批评少，赞扬和希望多，在这里，我们把这些消极的态度或行为概括为民主党派民主监督时的实践“弱位”现象，这种现象无疑削弱了民主党派民主监督的效能。

民主党派民主监督效能发挥取决于执政党营造良好民主氛围。邓小平同志指出，党要领导得好，“就要接受监督，就要扩大党和国家的民主生活。”[2]270“苏联模式”的一个严重弊端就是执政党长期缺乏有效异体监督[3]，党的权力集中到少数人乃至个人手中，党的干部贪污腐败严重，这成为苏共垮台的重要原因。前事不忘，后事之师。中国共产党应以此为镜鉴，营造风清气正的政治生态，坚持党内监督和外部监督相结合，不仅要尊重民主党派的自主地位和合法权益，还要增进对民主党派民主监督的社会认同，在全社会大力培育监督文化，消除民主党派的各种顾虑，把接受民主监督摆上议事日程，真心诚意欢迎民主监督，闻过则喜，从善如流，为民主党派履行民主监督基本职能创造必要条件和政策支撑。民主党派也应该在党派内创造良好的民主监督氛围，只有一起共同努力，才能真正推动形成重视、支持民主党派发挥民主监督作用的政治生态。

执政党权力运作的开放程度影响民主党派民主监督的深度。作为执政党，处于核心政治生态位置，这就决定了中国共产党更加需要来自民主党派的监督。早在20世纪50年代，邓小平就提出，“所谓监督来自三个方面：……第三是民主党派和无党派民主人士的监督”[2]270-271。民主党派是履行政党监督的行为主体，其他监督形式与这种政党监督不能相提并论。执政党应站在提高党的长期执政能力、发展全过程人民民主的战略高度，重视发挥民主党派的民主监督作用，提升其政治高度和严肃性，大力拓展和丰富民主监督的内容，把民主党派的广泛性民主监督和专项民主监督结合起来，全方位激发民主党派民主监督活力，使民主党派民主监督的过程真正成为发扬民主的过程。

“在场”是防范实践“弱位”现象的重要举措。“参政党民主监督同样是在场监督才能更具实效。”[4]中国共产党应自觉将民主党派成员纳入干部管理队伍中，让民主党派成员以个人身份介入到国家政权之内。只有进入权力运行的关键环节，民主党派成员才能更好地实现知情和参与，才能通过自身的影响力切实有效发挥对执政党的监督。基于此，执政党应该优化干部选拔培养机制，让更多的优秀民主党派干部担任各级领导职务，确保他们有职有权，有位有为。同时，鼓励他们勇担中国共产党和国家赋予的神圣职责，敢于为中国共产党“建言献策”，充分发挥“异体监督”的功能作用。

二、正确认识民主党派民主监督属性

民主党派民主监督是我国政党监督的重要内容。民主党派民主监督能够体现民主党派的政党价值，作为党际监督，它是现代政党政治运行机制在我国的突出体现。与西方尔虞我诈的政党监督相比较，不难发现，西方政党制度中的党际监督在强化权力制衡的同时，暴露出诸多弊端，民主党派民主监督不具有政治竞争意义上的对抗性，而是一种非权力监督，是以挚友和诤友的身份对执政党进行的合作性监督和建设性监督，其监督方式主要是协商讨论、批评和建议，这种党际监督是根本目标上具有一致性的民主监督，有力避免了“一党制”缺乏监督的局面，与西方谩骂攻讦的竞争性政党监督存在着根本性区别。

民主党派民主监督具有高层次性和广泛性。民主党派民主监督既是非权力监督，又不同于社会监督，充分彰显了统一战线鲜明的政治性特色和协商民主广泛的协商性特色，能够凝聚最大政治共识，代表和表达统一战线各领域各方面的意见与建议，具有广泛的代表性和包容性，无疑有助于预防和惩治腐败。英国历史学家阿克顿曾说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[5]“木受绳则直，金就砺则利”，遏制权力腐败问题的根本出路在于对权力实行制约。实践表明，全面从严治党离不开来自党外的异体监督，民主党派民主监督作为一种高质量的异体监督，有着较高的组织化程度和透明度高、视角独特等优势，对加强和改善中国共产党领导具有重要意义。

无论是执政党还是民主党派都必须摒弃对民主党派民主监督属性的认识“错位”。就执政党而言，只有充分认识和把握民主党派民主监督的政治权利属性和正当性，才能进一步树立和增强被监督的意识。就民主党派而言，应进一步增强政治责任感和政治参与意识，提高民主监督的主动性和积极性，把敢于监督和善于监督结合起来，把纠偏和防错功能发挥出来。让接受监督和履行监督成为政治自觉，共同一体推进、协同共进，使民主党派民主监督效果最大化。

三、加强民主党派民主监督制度化建设

民主党派民主监督制度化建设与顶层设计理想初衷的匹配差距制约其效能发挥。实践中，民主党派民主监督顶层设计主要着眼于民主监督的性质、地位、作用等的原则性规范，有关文件和《中国共产党统一战线工作条例》等虽然对民主党派民主监督作出了规定，但还过于宏观。民主党派民主监督仅有一般原则性的规定显然是不够的，缺乏具体详细的监督内容、形式和程序的规范性指导，导致实践层面民主党派民主监督没有达到其顶层设计的初衷，出现了按照顶层设计和安排的民主监督与实践中民主监督制度化建设不足，民主监督成效不一等困境。

程序化建设是制度化建设的基础内容。程序本身就是制度化的体现，遵守程序，才能使民主监督落地落实。德国学者哈贝马斯把民主比喻成旋转的陀螺，在旋转的过程中程序的作用至关重要。[6]民主党派民主监督注重形式的运行方式，还不能充分满足民主监督的需要。日本京都大学法学院教授谷口安平说：一旦同意了程序，无论结果如何，人们必须接受。[7]因此，优化民主党派民主监督效能，必须着力从知情、沟通、反馈、保障等诸多环节入手，进一步加强民主监督的程序化建设。

知情是程序化建设的前提。知情才能监督，不知情无从监督，知情有限则无法监督到位。美国学者乔治·艾米克曾指出，通常政府是在暗中关起门来，放下窗帘运行，细菌自然就滋生了，阳光是消毒剂，要让阳光照亮体制。[8]确实如此。腐败经常是一种黑暗中的勾当。知情愈细、愈广，则愈有助于最大程度减少腐败。因此，要使知情权得到落实和保障，就必须通过制定相应的制度，进一步强化信息公开的“刚性约束”，使民主党派获取信息更及时、更合理、更全面、更有价值。

沟通是通向监督的桥梁和纽带。在民主监督的主客体之间建立起良好的沟通机制尤为重要。沟通意味着双向的互动，可以在民主监督主客体之间实现上通下达。但是，民主监督主客体的良性沟通行为离不开科学的制度机制的规范，从而有效避免民主监督流于“空循环”的状况，而且能够保证民主党派的意见、建议在传递中不受阻、不失真，到达有关各方，真正实现监督的目的。

反馈是民主监督取得成效的关键环节。制定相应的制度，明确反馈部门、渠道和时限等，能够对相关部门和人员的反馈行为形成有效制约，提高反馈质量和监督成果转化率，保持民主监督生机，增强其自主性。对于质量高、反馈情况好、落实效果显著的单位和人员应予以大力表彰，反之则应通过建立相关的制度，进行批评和追究责任，避免让傲慢权力做空民主权利。

保障制度有助于强化制度的执行力。民主党派有顾虑，与监督权利能否得到充分保障不无关系。对民主监督应坚持“不打棍子、不扣帽子、不抓辫子”，条件成熟时，可参照我国人大代表发言免责权设定，确保行使民主监督权利时免受不应有的干扰，这不仅有助于解决机制性梗阻，还能使民主党派民主监督有效进行，做到监在“点子上”、督到“关键处”，使民主监督真正做到无后顾之忧。

四、形成民主党派民主监督与其他监督的良性互动

民主党派民主监督尚未与其他监督形成合力，制约了其监督效能的发挥。民主党派民主监督既有自身优势，也不可避免具有自身的局限性。在我国多元监督体系下，民主党派民主监督要提升实效性，就必须加强与其他监督形式的配合协调，优势互补，形成监督合力，避免出现监督空白。但是，民主党派民主监督目前基本上还是“单兵作战”，不仅影响了民主党派民主监督的功能效果，而且不免会出现“整体功能小于部分功能之和”的状况。

民主党派民主监督具有区别于其他监督形式的独特优势。与党内监督、人大监督等其他监督形式一样，民主党派民主监督与它们同在监督体系之内，目标指向是同一的。与其他监督形式相比，民主党派民主监督作为一种非权力性与非对抗性相统一的柔性监督，本身虽然缺乏刚性的约束力，但是也具备其他监督形式所无法替代的功能价值，彰显了鲜明的政治性特色、合作性特色、协商性特色，这种监督为人民民主提供了具体的现实性和恰当的表达形式。要想形成全方位、立体式的监督网络，民主党派民主监督就必须与其他监督形式实现合力造势，这不仅能为民主党派民主监督赋能，增强其威慑力和硬效力，有效避免监督不到位的现象，同时提升了其他监督形式的有效性，形成1+1>2的效应，在防止权力滥用、消除腐败上发挥制约作用，保障我国政治生活健康发展。

民主党派民主监督与中国共产党的党内监督相辅相成。很显然，民主党派民主监督是一种来自异体的监督，对于中国共产党和民主党派来讲，监督者与被监督者之间不存在隶属关系，因此，更具灵活性与回旋优势，对中国共产党党内监督是一种有益补充，能够产生互补效应。民主党派作为参政党，人才荟萃，所处位置又相对超脱，能够有效减少中国共产党党内监督中可能出现的“盲点”。实践表明，在全面从严治党的态势下，由于民主党派具有中国共产党的“好参谋、好帮手、好同事”的角色定位，其监督形式又兼具针对性与实效性、客观性与公正性，能够实现坚持党的领导和加强对党的监督的统一，对促进中国共产党提高执政水平起着举足轻重的作用。

民主党派民主监督与其他监督形式互为条件。在我国比较完备的社会主义监督体系中，任何一种监督形式都不可能独自承担起全部监督任务，每一种监督形式都会或多或少遇到疑难问题，这就需要统一认识和行动，增强协同和互助意识，加强不同监督形式之间的沟通协同。同群众监督相结合，民主党派民主监督可以获得更多的民意支持，大大增强监督的广泛性；民主党派民主监督同法律监督相结合，可以实现“刚柔”相济；民主党派民主监督同舆论监督相结合，可以为民主监督提供有效平台，大大增强监督的实效性，扩大社会影响力。目前，有些地区已经开通了“民主党派人士”网络监督直通车。各级纪委监委、统战部和民主党派组织应进一步加强协调，合力推动我国监督的体系化建设。

五、提高民主党派民主监督能力与水平

民主党派民主监督的能力与水平事关其监督效能的发挥。民主监督效能是指民主党派民主监督的能力、水平以及实现的程度等。浙江省社会主义学院针对民主党派各种能力评价的调查问卷显示，“监督执政党和政府的能力”是最差的。虽然民主党派成员以专家学者为主，但随着现代政务活动日益专门化和技术化，对民主监督技术的掌握程度和跨行监督的弱权威性等，导致有的民主党派成员出现了不善于开展监督，甚至“不会监督、监督不了”的状况。

民主党派提升民主监督能力与水平离不开理论支撑。目前对民主党派民主监督的本质内涵、运行机制和科学规律等内容的理论研究还不够深入全面，还没有形成系统完整的理论体系，相关理论宣传还不够到位，因此，加大民主监督理论研究力度势在必行。但是，这种理论研究应该在统战部门、民主党派、高校、科研机构等范围内有组织地进行，坚决避免借口理论研究，鼓吹西方两党制或多党执政的倾向。通过对民主党派民主监督的本质内涵、性质、定位、边界等进行系统深入的研究，着力构建不同于西方的中国特色社会主义参政党理论，才能夯实民主党派民主监督的理论基础。

思想政治素质奠定民主党派成员分析和解决问题的重要基础。民主党派成员能否发现、提出、分析和解决问题，考验着民主党派成员的思想素质和政治素养。思想决定行动，指引行动方向。提升思想政治修养，首先要加强学习，完善常态化的教育培训制度。民主党派领导干部以及机关干部队伍要率先垂范，加强对多党合作史、本党派史以及习近平新时代中国特色社会主义思想的学习，同时，要引导广大党派成员认真学习贯彻《中国共产党统一战线工作条例》和习近平总书记的重要讲话精神，增进政治认同，自觉保持坚定正确的政治方向，切实把提高民主监督的能力与水平当成自己的生命线。

优秀人才是提升民主党派民主监督能力和水平的保障。根据2021年6月发布的《中国新型政党制度》白皮书，目前全国八个民主党派成员人数达131.89余万人。民主党派自身建设的关键就是要大力加强队伍建设。2018年以来，中共中央出台了一系列关于民主党派队伍建设的文件，统战部门应积极贯彻落实文件要求，切实发挥主导性作用，注重民主党派优秀人才的发现和培养，为民主党派民主监督工作不断储备和输送人才。民主党派自身应善于发现人才，让更多有能力的优秀年轻人才加入到民主党派队伍中来。但也要把好民主党派新成员入口关，提升民主监督队伍的整体质量。人才只有真正“用起来”，才能切实发挥自身的独特优势。各民主党派应做到不拘一格降人才，正确把握推荐原则，遴选参政能力强、监督经验丰富并为群众所认可的党派成员担任负责人，特别是应高度关注人才的后续使用问题。

总之，民主党派民主监督具有独特的性质定位、优势和价值，是中国新型政党制度的光辉亮点，也是新时代发展全过程人民民主的重要实现机制。在全面从严治党不断向纵深发展的背景下，大力激活民主党派的参政党特性，优化其监督效能，既是中国共产党加强自身建设的重要课题，也是民主党派加强自身建设的题中应有之义，这对于推动新时代中国特色社会主义民主政治发展，跳出“其兴也浡焉，其亡也忽焉”的历史周期率具有重大意义。