基于市域治安问题防控路径的思考

刘瑾泽，赵 欣

（1.上海公安学院，上海 200137；2.上海理工大学，上海 200093）

近年来，随着我国城市化进程的深入推进，社会观念、社会心理、社会行为产生了复杂而深刻的改变，一系列社会变革所带来的物质层面的设施建设、新技术应用以及非物质层面的观念更新、文化冲突等在客观上也引起了治安实体的激烈变化。治安主体履职质效低下和治安规范调整滞后的现状使得乏力的治安服务供给无法满足现代城市社会的多元需求，市域治安实践中的矛盾愈加凸显。随着经济社会高速发展，截至2021 年，我国城镇化率达64.72%①关于我国城镇化率的数据来源及扩展信息，参见http://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2022/indexch.htm，2023 年2 月9 日访问。，城市已经成为人口流动频繁、思想文化交汇碰撞、资源要素高度集约、社会系统高速运转的空间区域。城市社会群体结构、社会组织架构、社会关系以及社会事务的复杂性决定了市域治安工作的复杂性。相较于乡村治安问题，市域治安问题在宏观上涉及的人员范围更广、隐含的矛盾纠纷更复杂、违法手段的形式更多元、事件与案件的发生情境更多样，涵括了经济利益纠纷、情感纠纷、医患矛盾纠纷、征地拆迁纠纷、危险物品管理、特种行业管理等方面所引发的一系列治安事件与案件，反映了我国城市社会转型过程中的“阵痛”。

社会基础秩序决定着治安秩序状况，治安秩序状况反映着社会关系的协调程度。根据乌尔里希·贝克的“风险社会”理论，社会生产力的大幅提升必将带来不断攀升的社会风险[1]。因此，市域治安实践活动不能脱离城市社会发展的现实样态，要增强市域治安防控工作的系统性和综合性，审查市域治安问题产生的深层次社会原因，将社会治理同治安秩序维护进行统筹协调，以强化市域治安实践的柔性、弹性和韧性，减少资源浪费，提升工作质效。

一、当前我国市域治安问题产生的新挑战

（一）治安失序的扩散与跃迁

在市场经济体制深入发展的背景下，城市经济与社会建设取得了巨大成就，但在以往高速、粗放的发展模式下，同时产生了发展失衡、物欲横流、价值混乱、信仰丧失等负面效应，传统治安问题与新型治安问题相互交织，市域治安秩序紊乱的“惯性”在短期内难以“刹车”，“头痛医头，脚痛医脚”的传统治安实践模式在应对当前市域治安问题时已经力所不逮。

我国城市社会目前面临着发展不平衡、不充分的矛盾。一方面，城市中既有白领精英人群，同时也有大量社会地位较低的务工人群，阶层之间的实力差距较大；另一方面，我国中产阶级群体规模的占比不高，社会分配仍存在不合理之处。罗伯特·默顿的紧张理论，又称文化失范理论，能深刻揭示我国“金字塔”型社会结构所面临的现实风险。由于城市社会中存在较大规模的低阶层社会成员，其基本生理和安全需求的保障程度较低，比如经常面临的风险有经营不善或失业、“五险一金”等社会保障不到位、工作条件差、人际交往危险易遭侵害等诸多问题，使他们缺乏自尊感和归属感。低阶层社会成员因缺乏获取正当与合法权益的机会和途径，极易滋生怨恨、嫉妒、抑郁、焦虑、暴躁等负面情绪，加之在低自尊感和低归属感的影响下，他们容易倾向于通过非法手段获取不法利益。这些不法利益既有常见的物质性内容，又有“造成影响”、“获得关注”、“发泄不满”等精神性内容，但最终都会造成扰乱市域治安秩序的后果。

与此同时，由于多元文化与价值观念在城市社会中相互碰撞，其中关于“秩序与自由”的价值冲突导致了公众对治安实践的认识分化，使现实中具体的治安实践屡遭质疑和争议。这种认识分化不仅存在于治安主体和被管理对象之间，还广泛存在于社会成员的群体内部。例如，对于民警的盘查工作，有的市民对此表示理解和支持，而有的市民则产生抱怨、厌恶和抵触情绪。社会成员之间文化和价值观念的差异使其对社会事件的理解不尽相同，容易形成观点对立，引发“网络骂战”，甚至发展为“线下冲突”。由于现代信息网络几乎不受时空制约，治安舆情扩散迅速，甚至可能发生治安事件与案件跨地域联动的“跃迁效应”，进而对其他地区的治安秩序造成破坏。

（二）基层组织的退行与失能

基层组织既指以公安派出所为代表的国家基层治安主体，也指治安保卫委员会等基层社会治安主体；既指街道办事处等基层政府派出机构，也指以居民委员会为代表的基层群众性自治组织。基层组织与民众接触的广度和深度远超其他层面的社会组织和国家机关，基层组织履职质效的良好与否能够广泛影响市域治安秩序状况。

基层组织在治安秩序维护乃至社会治理中发挥着基础性、决定性作用，但目前其存在工作方式退行、职责履行失能的问题。第一，基层组织与人民群众的联系不够紧密，调查研究工作不到位。例如，当前居民委员会陷入自治组织和行政组织的双重角色之中，在组织形式、身份意识、服务意识上存在偏差。行政权力的渗透使居民委员会身份变质，导致居民在参与社区事务中的话语权丧失[2]，造成社区矛盾得不到及时发现、沟通和化解，矛盾的积压使社区治安隐藏着不稳定因素。第二，各类基层组织之间常态化沟通协作机制不畅通，形成“治安信息孤岛”。公安派出所、治安保卫委员会、街道办事处、居民委员会在进行治安秩序维护和社会治理活动中往往各自为战，直到问题凸显才被动地进行沟通和寻求解决之策，缺乏对治安风险隐患的识别和预警，对市域治安问题的预见性不足。第三，基层组织的工作理念和方法不适应社会治理的现代化要求。自由和秩序两者是对立统一的，其中一方若逾越合理限度，则必然导致另一方的价值被侵蚀，进而造成“自由—秩序”的价值失衡[3]。维护治安秩序从根本上讲是为了保障绝大多数社会成员的自由，但现实中一些基层组织片面强调治安秩序稳定，其治安实践和社会治理行为超越了应然边界，形成了“一刀切”的工作方式，侵犯了民众的合理自由与合法权利，极易引起他们的抵抗并产生治安舆情。第四，基层组织工作人员素质不高、履职不力、能力不足。作为维护治安秩序一线力量的基层组织工作人员在开展具体工作时，常发生精神懈怠、推诿逃避、处置不当、沟通不善等情况，往往被民众当作对立面而遭受舆论攻击，导致基层组织公信力被削弱，在开展治安实践时易受到各方质疑、阻碍和对抗。

二、市域治安问题成因的多维剖析

（一）冲突：广泛存在的社会现象

由于当前城市社会系统未必能够按照预期目标运行，从而导致各类社会冲突存在其社会生活的方方面面。从社会冲突论的视角来看，冲突具有保障社会连续性、避免社会僵化、促进社会整合的正面作用，但市域治安问题则是社会冲突的一种负面效应。社会学意义上的冲突既包含不同社会阶层之间的经济冲突或分配冲突，也包含异质文化之间的文化冲突。城市社会冲突既是物质性的也是精神性的，其冲突的维度相较于乡村社会而言更加丰富。

我国现代化社会治理正在有序推进，但其仍存在与经济社会发展水平不相适应的方面。其一，社会治理主体仍以政府机构为主。地方政府基于对城市社会矛盾复杂性等现实因素的考量，对其他社会主体参与社会治理始终存有不完全信任的态度，在社会治理事务中放权不彻底、管理不适时、服务不周到，过度强调全过程监管，对其他社会主体的专业化治理过程施加负面干扰，陷于“一管就死，一放就乱”的治理困境。其二，完善的社会治理制度体系尚未形成。现行社会治理制度体系的责任和监督机制不清，时常会形成制度运行“空转”的局面。其三，随着“市民社会”兴起，市民的权利意识高涨，但他们对公民意识的认识仍不全面。市民对参与社会治理的责任和义务往往采取漠视和逃避态度，这是因为他们缺乏“共享社会治理成果”的获得感，因而对地方政府包揽社会治理的现状抱以“不合作”的消极态度。

当城市社会缺乏共建共治共享的治理平台，同时市民又缺少自治和自助渠道时，在矛盾冲突事件中就容易出现市民同以公安机关为代表的国家治安主体发生直接碰撞的情形，进而导致市域治安问题产生。奥斯丁·西奥多·特克的权力冲突理论认为，社会秩序建立在强势社会主体对于一致性和强制性的平衡之上[4]。当前无论是在市域治安实践还是社会治理方面，地方政府及其公安机关作为强势社会主体，对社会治理的权利义务分配缺乏思考，导致强势社会主体介入社会治理的边界模糊，进而引发民众与强势社会主体之间的冲突。比如扰乱治安秩序的行为人可能在事前缺乏畅通的表达诉求、协调利益、保障权益的渠道，在自认为相关利益遭受侵害后，其往往会转而通过以非法方式进行“维权”。

异质文化之间的文化冲突不同于前述冲突。文化冲突不仅是索尔斯坦·塞林的文化冲突理论所认为的社会主流文化同从属文化之间的冲突，其还存在于实力相近、地位对等的社会主体之间。有时，冲突的双方并无显著的实力和地位差距，只因在“文化观念”、“价值判断”、“行为模式”、“对某一社会现象或事件的认识”等方面存在差异且无法调和，进而发生文化冲突。例如，江苏扬州一女孩身着cosplay 服装乘坐公交车，被一老年乘客持续谩骂的事件，就体现了双方之间的文化冲突对公共安全秩序造成的不良影响。这种发生于平等社会主体之间的“文化冲突”也是导致市域治安问题产生的深层次原因。

（二）情境：犯因性因素交织的社会环境

犯因性是指可以诱发违法犯罪心理、提供违法犯罪机会或条件且具有互动性的各种情境因素的性质体现。米尔顿·巴伦的犯因性社会理论认为社会及其文化中蕴含着的犯因性因素——片面追求成功和地位的价值观、抗拒权威、盛行欺骗的文化环境等，容易导致治安或犯罪问题的产生[5]。从宏观的犯因性社会视角来看，城市社会中犯因性因素的增加会导致市域治安问题的统计数据上升。

随着传媒和信息技术的发展，信息交互和文化传播在网络空间中高速且频繁地运行着。互联网已经成为深刻影响现实社会人类活动的空间[6]。当前，由于监管力度不足、干预措施滞后、治理效能低下等现实困境制约，网络空间极易成为城市社会生活的“阴暗角落”。民众常用的网络社交媒体中藏匿着大量诸如散播功利主义价值观、煽动社会对立等各种有害信息，这些信息快速地交互和传播于民众之间，导致社会的犯因性因素不断得到确认和强化，受其影响的社会成员逐渐形成小团体，并不断吸纳新成员加入，极易成为影响社会治安的不稳定因素，加之城市公共空间中也存在诸多犯因性因素，有违法犯罪倾向的人受其影响后，就可能实施危害社会治安秩序的行为。例如，一些城市有部分区域存在社会治理的缺位，出现市容和卫生状况不佳、基础设施损坏却无人及时维修等状况，这都会形成“破窗效应”，给潜在的违法犯罪分子以“该地区权力真空、无人监管”的心理暗示，降低了其违法犯罪的风险成本预判，进而促使他们选择实施危害社会治安秩序的行为。

（三）控制：人际关系的淡化和萎缩

社会原子化使人际关系的纽带断裂、分化、萎缩，社会关系朝着非人格化方向退化。一方面，在城市人口广泛流动的社会背景下，城市拥有规模庞大的外来常住人口。以上海市为例，截至2021 年末，本地常住人口为2489.43 万人，其中外来常住人口高达1031.99 万人①关于上海市常住人口的数据来源及扩展信息，参见http://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2022/indexch.htm，2023 年2 月9 日访问。。多数外来常住人口只身前往城市谋生，脱离了其原生家庭和原属人际关系网络，在快节奏的生活和巨大的工作负荷压力下，他们极易被边缘化，形成缺乏归属感的“外群体”。另一方面，由于受当前“独居文化”、“单身文化”、“孤独文化”等思潮的影响，许多城市居民缺乏与他人形成社会联系的积极性，邻里关系淡漠、朋友寥寥无几、很少参加社交活动的现象普遍存在于青年市民群体之中。人际关系淡化和萎缩结果的社会心理机制仍很复杂，当前社会群体结构和社会组织架构的变化迫使相关人群走向了这一结果。他们内心对人际关系的淡化和萎缩实际上处于一种类似于回避型依恋的紧张状态，而这种积压于内心的紧张最终会以各种形式爆发和释压，由此可能会引发各类市域治安问题。

社会原子化将会导致社会联系的萎缩，社会联系的萎缩将会引起社会控制的削弱，社会控制的削弱将会造成违法犯罪威慑遏制力量的衰退。特拉维斯·赫希的社会控制理论认为，人之所以没有实施违法犯罪行为，不仅是出于对该行为本身风险和成本的顾虑，同时还出于对实施该行为后可能会导致其社会联系遭受损失的顾虑[7]。社会联系就是个体的人际关系网络和社会组织关系，包括与亲人、朋友、邻里、同学、同事、学校、雇主、工作单位、社团组织等方面的联系。市场化改革以来，人们的集体意识逐渐衰弱，相较于单一计划经济体制下单位制和街居制的社会管理模式，市场经济体制下现代城市社会各单位对其成员的控制力大幅下降，社会组织架构的变化导致了社会控制被削弱。各单位对员工的基本生活和福利保障越不力，则单位对员工的控制力就越低，大量的市域治安问题肇事者属于社会经济地位较低的群体。总之，当前市域治安问题频发的主要原因之一就是社会联系的萎缩等问题导致了社会控制的削弱。

三、市域治安问题防控路径的优化

市域治安问题防控是一项系统性、综合性工程，既要依靠治安主体发挥治安秩序维护的主导作用，又要依托基层组织发挥现代化社会治理的根本作用。市域治安问题的产生和频发有其社会根源的深层次原因，应当坚持系统观念、坚持“三治融合、四防并举”理念，将完善社会治理的战略目标与维护治安秩序的终极目的相融合，从整体层面思考和规划市域治安问题防控路径的优化。

（一）缓和社会紧张，化解社会对立

缓和社会紧张是避免市域治安问题产生的治本之策，既要从客观上提升弱势社会成员的社会经济地位，又要从主观层面化解其内心的紧张状态。首先，要建立健全重点覆盖弱势社会成员的社会保障体系。社会治理主体应当协同有关部门想方设法提高弱势社会成员的物质报酬，并为其提供获得更多合法利益的渠道。公安机关要协同其他基层组织做好调查研究工作，在对市域治安问题进行常态化统计的基础上分析其人口统计学特征，并深挖导致问题产生的宏观社会原因，以治安秩序维护为出发点和落脚点提出完善社会保障体系的建议。其次，在城市管理的相关决策活动中，要善于考量后续的衔接举措，对利益攸关者做出妥善合理的安排。例如，2023 年2 月实施的《上海市住房租赁条例》以立法形式明确禁止将住房用于群租。对此，政府部门则要考虑原租户的居住需求，并给予相关政策帮扶。再者，要加强社会心理服务体系建设，打造“心防”工程。在社区、企业、工厂、学校等基层单位设立心理健康和精神卫生服务机构，推进服务的网络化和全覆盖；同时，加强队伍建设，招募具备社会学、心理学、犯罪学等专业知识背景的社会工作者，面向基层单位提供心理咨询服务，开展心理辅导和治疗，以及进行心理健康宣传教育。最后，要对大众传媒中存在的“急功近利”、“拜金主义”、“唯利是图”等消极价值观内容进行限制，充分利用大众传媒广泛宣传和谐包容、理性平和的正能量价值观内容，提高对自食其力劳动者的社会评价，增强他们对自身的职业认同感。

化解社会对立是减少市域治安问题发生的有效途径。一方面，要完善分配制度，通过初次分配、二次分配和三次分配，缩小贫富差距，努力形成“橄榄型”社会结构。另一方面，社会治理主体应当持续发挥引导作用，并积极同文化部门进行协作，提供交流平台，主动发声引导，鼓励社会参与，促进城市社会中多元文化之间的交流互动与改良融合，进而有效推动世界多元文化同中国特色社会主义文化之间的交流与适应。同时，在网络空间中要注重化解不同文化价值理念之间的冲突与对立，及时阻断相关各类矛盾的传播和扩散，努力促进多元社会治理主体共建共治共享和谐网络环境的形成。

（二）贯彻“零容忍”处置理念，治安行为精细化运作

“零容忍”处置理念体现的是有利于填补社会治理漏洞，有利于提升市域治安问题防控的综合性和系统性，进而有利于保障治安秩序维护目的实现的治理思维。20 世纪90 年代，纽约市警察局开展的“零容忍”警务，在短期内迅速扭转了本市治安秩序混乱的局面，随后“零容忍”警务策略被全球各地广泛借鉴并获得普遍成功。社会治理也需要借鉴“零容忍”处置理念的警务经验，以“治早治小”、“防微杜渐”的工作模式将社会失序遏制在萌芽阶段，以此防范“破窗效应”。社会治理主体要在城市市容卫生、环境保护、工商管理、交易消费、社区管理、建设开发、网络治理等方面建立社会治理快速反应机制，对相关领域中的破坏行为实施“零容忍”策略，对细微的破坏行为进行及时干预，适当增加惩处力度，进而不断消除城市社会生活中的犯因性，最终通过营造良好的社会环境为优化治安治理创造条件。同时，还要持续加强社会治理基础设施建设，推进前沿技术在社会治理中的应用，以实现“嗅探敏锐、数据共享、实时交互、协同配合”的智能化社会治理愿景，推动社会治理向社会“智”理转型，用科技为“零容忍”处置理念的社会治理赋能。

治安行为是联结治安主体、治安规范和治安实体的中枢，也是治安秩序结构中的核心要素[8]。提升治安行为效能有利于修复治安秩序结构，而实现这一目标的路径是治安行为精细化运作。治安行为精细化内涵不仅要求治安行为不应过分介入社会生活，还要求对治安行为本身加以优化和完善，使治安行为的运作既精准又细致。一方面，要为治安行为划定合理边界，使公安机关减少参与非警务活动。通过优化空间治理，为治安行为的介入设限，既要平衡秩序与自由的关系，又要保障治理张力和社会活力，以促进治安秩序的再生产[9]。另一方面，公安机关进行治安实践活动时，要落实责任和监督机制，强化预案编制和各警种、各部门的协调联动，实施分类管理、分级处置，对日常的治安秩序维护和突发的治安事件与案件的处置进行流程再造，提升工作质效和应急处突能力。公安机关要联合其他社会治理主体针对市域辖区范围内的治安秩序状况进行调研和评估，及时掌握治安实体产生的新变化、新形式，通过事前预防和预警、事中控制、处置、报告、舆情管控、事后治安秩序重建等工作流程，开展多方位、全过程的治安实践。

（三）理顺基层治理逻辑，提升基层治理质效

市域治安问题防控与社会治理重心在于维护基层稳定，打造共建共治共享的社会治理格局是理顺基层治理逻辑，提升基层治理质效的动力保障。

首先，要理顺政府与其他社会治理主体之间的关系。在基层治理中，政府要对非必要管控领域和非核心安全领域放权，发挥其他社会治理主体的专业化优势，推进其他社会治理主体的依法自治。政府的角色应当由主导向负责转变[10]，对其他社会治理主体辅之以必要的人力、物力、财力支持，政府不必参与或监控基层治理的各个环节，而是要建立基层治理考核评估机制，注重对治理质效结果的评价。政府要通过宣传教育提升市民的公民意识，鼓励他们参加各类社会治理组织，同时鼓励其他社会治理主体广泛搜集民意，引导市民为基层治理建言献策，并要以社会治理成果之“共享”反向促进社会治理之“共建”和“共治”。

其次，要理顺基层组织之间的关系。对属于市域治安问题范畴内的防控工作，应当坚持以公安机关为核心，通过创新合作方式推进社会治安防控体系建设的宽度和广度[11]。公安机关对基层治理中可能存在的影响市域治安秩序的因素要向其他基层组织进行通报并寻求协同解决之策；其他基层组织发现可能影响市域治安秩序的情况后也应及时将相关信息报至公安机关。公安派出所、治安保卫委员会、街道办事处、居民委员会之间要建立常态化治安信息共享机制，通过搭建治安信息共享平台，强化各方沟通协作；同时要推行治安隐患排查和治安风险评估机制，持续推进治安预警关口前移。

最后，基层治理要兼顾线上和线下同步运行。社会治理主体要加强对网络社交媒体内容的审核监督，畅通民众的举报渠道。尤其要对传播极端功利主义等错误价值观的各种负面信息、虚假信息、煽动性信息等内容及时进行清理，同时采取适当措施削弱网络空间中的“匿名化”效应，持续加强对扰乱网络传播秩序行为的惩处力度。社会治理主体应当重视自身在网络社交媒体中话语权的体现，通过自主设立社交媒体账号或培育扶持合作账号等方式积极发声，打破“沉默的螺旋”以正本清源，不断消除网络环境中的犯因性。

（四）构建亲密社会，强化社会控制

基层组织要在增进市民人际关系、修复社会联系、构建亲密社会、强化社会控制等方面发挥组织引领作用，同时各基层组织之间也要积极协同配合，共同织密市域社会人际关系网络。公安派出所和治安保卫委员会要在各自的管辖范围内对市域治安问题背后隐藏的市民人际关系矛盾纠纷产生的深层次原因进行挖掘，掌握和分析辖区民众的人际关系基本情况，并及时将相关问题反映给辖区街道办事处和居民委员会，为其开展工作提供信息支撑。

基层组织要在管辖范围内为市民设定共同的价值目标、创造共同的体验经历，使他们共享社会服务及治理成果。首先，基层组织要在市民中开展宣传教育。选择社区内人际关系和谐的典型事例，利用丰富多样的宣传和推广方式，消解“独居文化”、“单身文化”、“孤独文化”等带来的负面影响，营造亲密和谐的社会氛围。其次，基层组织要在社区内积极开发各种类型的“邻里守望”项目，并以项目为平台，建立社区志愿者队伍。要掌握社区内独居老人、独居青年、留守少年儿童、单亲家庭、经济困难家庭、失业者、残疾人等弱势人员的基本情况和现实困境，发动社区内的普通民众、社区志愿者、基层组织等一起对弱势人员进行帮扶，开展经常性走访慰问，并鼓励他们参与社区事务和活动。再者，基层组织要增强对社区民众矛盾纠纷的化解工作能力，优化调解流程。要善于组织发动社区民众共同聘请退休法官、退休基层干部、律师等人士担任调解员，吸收热心民众参与矛盾纠纷调解过程，以强化调解的专业性、民主性和公信力，将矛盾纠纷化解在基层。最后，基层组织要广泛开展丰富多样的文化活动和社交活动，为促进市民和谐人际关系的形成搭建平台。同时，各社会治理主体也要加强对企事业等单位的劳动保障监督，多措并举维护劳动者的合法权益，以持续增强企事业等单位的社会控制力。