基础设施项目贷款中保证担保风险应对研究

贾 欢

基础设施现代化是中国式现代化的重要支撑。在我国经济面临国内需求不足，外部环境严峻，经济恢复波浪式发展、曲折式前进的复杂形势下，地方政府、金融机构和国有企业三方合作增加基础设施投资成为当前推动经济回升向好的关键政策工具之一。在这一投资结构中，除有限的政府资金、企业自有资金投入外，银行提供的固定资产贷款构成了基础设施投资中最重要的资金来源。但银行信贷资金通常都需要匹配一定的担保措施，有统计表明，近年来，基础设施项目贷款越来越多地运用第三方（通常为地方性国有企业）提供的单一保证作为融资担保措施。在基础设施贷款中保证担保方式占比过高、增速过快的同时，应当同步关注可能产生的信用风险，做好相应的风险应对措施，确保第二还款来源稳定可靠。

基础设施项目贷款运用单一保证担保的背景

基础设施项目贷款通常是银行向借款企业发放主要用于市政工程、园区厂房、水利路网、公共服务设施等固定资产的新建、改建、扩建及相应配套设施建设的中长期贷款。分析基础设施贷款业务中优先选用单一保证担保方式的深层次原因，要从借款企业、保证人、项目建设内容、银行信贷政策、地方融资环境等多维度、多角度进行综合考察。

实物抵质押担保与基础设施融资项目匹配度较低。《中华人民共和国民法典》规定的担保方式主要有抵押、质押和保证三种。基础设施建设项目中，可实际用于抵押的实物资产主要包括房产建筑物、建设用地使用权、在建工程等，可用于质押的主要是基础设施项目建成后运营预期产生的应收账款。基础设施项目往往由于建设内容丰富、周期较长，单个项目投入资金庞大，相应的融资额度通常也较大，动辄需要融资贷款数十亿元。相较于基础设施项目大额的融资需求，可抵押资产中单个房产、土地等价值相对较低、可担保额度较小，如果要充分满足项目融资担保需求，则需要借款企业协调大量房产、土地为项目贷款提供担保，操作难度较大。同时，由于不动产抵押权的设立也会为后续房产交易、土地开发带来实际困难和障碍，相关权利人主观上也难以接受在不动产上长时间设置抵押负担。抵押之外，如果项目产生的收费、收益等应收账款，贷前不具备质押条件的，借款企业只能通过寻求抵押、质押之外的其他担保方式为项目融资提供增信支持。

基础设施建设中合格担保资源相对稀缺、匮乏。以贷款资金形成的土地使用权、建筑物、机器设备等资产设置抵押，是固定资产贷款中常规的担保方式。但大多数基础设施项目本身即存在市场化程度不足、“公益性”与“经济性”相背离的问题，这些领域固定资产投资所形成的实物资产，天然具有用途特定、变现困难、流动性较差等特征，且在贷款审批发放时尚未全面建成，项目形成的资产抵押价值较低，或根本不具备设置抵押的基本条件。同时，如果项目建设内容同时涉及道路交通、管线管廊、水利设施、保障性住房等公益性资产或准公益性资产，根据现行法律规定，这些资产也不能成为合格押品，无法办理合法有效的抵押手续。除此之外，由于多年以来各地方政府持续加大基础设施领域的投融资力度，可供用于融资担保的优质担保资源呈现紧缺状态，相关领域融资亟须在房地产等传统担保资源之外进一步丰富增信方式。

地方政府能够协调国有企业为基础设施项目贷款提供保证。由于基础设施建设项目承担的是政府的部分公共职能，这决定了这类项目虽然大部分是由地方性国有企业负责建设、融资和运营，但地方政府仍然在其中发挥着决策、投资、规划、审批等关键性作用，即实质主导者依然是地方政府，项目融资人能够以此为由向地方政府寻求补贴救助或融资支持。过去相当长的一段时期内，部分地方政府通过成立城投平台公司，以政府的信用实力、财政收入和资产为基础，为项目顺利获得贷款资金提供支持，但随着中央严控地方政府隐性债务政策的严格实施，这种存在重大合规性风险的融资模式已经基本结束。除平台公司之外，地方政府依托国有资本运营主体，同时还是诸多实体国有企业的所有者，从充分利用国有企业资源的角度出发，完全有条件协调有担保能力的国有企业或融资担保公司为区域内基础设施建设项目融资提供担保。在担保方式选择上，因为保证担保能力测算的是企业的净资产价值，企业资产形态可以灵活多样，相对于抵质押担保“物权法定”的格式化要求，从担保行为偏好上看，国有企业更愿意选择提供保证担保。

集团客户管理增强了关联公司保证的可操作性。近年来，监管政策持续完善集团客户管理制度，要求银行严格开展集团客户认定，将具备股权关联关系或实际控制关系的单一法人客户纳入集团客户管理。由于集团客户识别至集团客户最终实际控制人，国有企业集团可以追溯至政府机构直接控制的企事业法人，民营企业集团能够追溯至实际控制企业的自然人。相对于单一客户，集团客户一般资本实力雄厚、担保能力更强，这在客观上增强了集团客户内部企业融资时，在实际控制人协调下由集团关联企业提供担保的现实可能性。实务中，集团公司及其成员企业日常经营中担保行为的突出特征，即是由集团公司本部或上级母公司为子公司提供内部保证担保，帮助集团公司内各成员企业解决融资增信问题。参与基础设施项目较多的中国建筑、中国中铁、中国交建和部分省属大型建筑类企业，目前基本已经纳入银行集团客户管理范畴，这些企业集团对成员企业参与项目融资的担保管理已经形成了较为成熟的制度性规定。

单一保证担保在基础设施贷款中可能产生的风险

保证人代偿能力可能会发生较大变化。银行在对保证人进行代偿能力调查测算时，集中关注保证人企业现阶段财务报表反映的资产规模、所有者权益、已为他人提供的各类担保余额、信用等级、现金流量、信誉状况、发展前景等指标。而基础设施类贷款项目一般都期限较长，例如，中国农业发展银行近年审批的中长期贷款平均期限约为18年，最长可达45年，如此长的期限内，在保证责任固定不变的情况下，影响保证人代偿能力的各项核心指标则时时都处于变动之中。外部经济形势、行业发展周期、区域营商环境、自身经营状况、股权结构等宏观、微观因素的任何不利变化都深刻影响着保证人的代偿能力，甚至高级管理层人员的变动，都会对保证人的担保意愿产生影响。由此，在基础设施贷款项目的长周期与保证人代偿能力的滚动变化之间产生无法避免的内在张力，一旦保证人的代偿能力或代偿意愿下降，相较于拥有实物资产或权利的抵质押担保而言，保证对银行债权的风险缓释作用更不稳定。

项目政策调整要求保证人承担代偿责任的可能性风险。我国基础设施建设项目先后经历了BOT、PPP、TOT、EOD等不同模式，模式调整的背后是国家出台一系列政策法规，严格规范基础设施项目融资行为，使项目主体逐渐摆脱对政府财政性支出的依赖，主要依靠项目自身的经营收益平衡项目支出。从银行的角度看，项目还款来源中政府的托底责任不复存在，取而代之的是项目的市场化运营收入，如市政工程的特许经营收入、项目资产出租出售收入等。但基础设施项目由于其本身公益性强、收益收入不稳定的特点，往往难以确保项目现金流能够支撑对项目贷款的偿还责任。因此，在项目建设或运营过程中，如因政府债务监管趋严、项目经营模式转换、市场化收入不及预期等因素导致项目公司无法履行还款责任，那么势必会对保证人形成履行代偿责任的现实压力。

国有企业提供保证担保的合规性问题。近年来，随着中央严控隐性债务政策的趋严传导，国务院国资委和各地方国资管理部门先后出台了一系列文件，就各级国有企业的债务风险管控和融资担保管理进行规范。例如，2021年10月国务院国资委印发的《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》（国资发财评规〔2021〕75号）提出，严禁对无股权关系的企业提供担保，严禁对参股企业超股权比例担保，不得对高风险子公司提供担保，不得对子公司超股比担保等。各地国资管理部门也出台了类似规定，甚至进一步对地方国有企业集团内部担保和集团外部担保作出不同要求或限制，防止国有企业债务风险交叉传染。基础设施项目贷款中，由于通常由地方政府协调地方性国有企业为贷款提供融资担保，其中保证担保占据了相当大的比例，这就使得这些保证担保也同样面临着国有企业担保的合规性问题。如果未来项目贷款产生风险，保证人可能会援引保证担保的合规性问题，对银行要求其承担保证责任进行抗辩。

集团客户内部保证担保超高的管理问题。集团客户管理是银行业融资管理中的难点，其组织结构复杂、运作模式多样、关联交易频繁、财务数据繁多、连环担保难以识别等问题，导致集团客户融资内部担保常常“看不清、摸不透、管不住”，信用风险极易交叉传染。特别是，有的集团客户及其成员企业存在着不能在征信报告、财务报表中正常反映的非银行融资、民间借贷，以及关联企业之间“担保链”“担保圈”、违规担保、超过净资产承受能力过度担保等问题，这些都影响着银行对保证人代偿能力的判断，客观上增加了银行对集团客户内部担保的管理难度。例如，以“产城融合、整体开发、政商共赢”为商业模式，承接区域性基础设施和相关公共设施投资、建设、开发、运营的某房地产企业，曾一度为近300家下属各级子公司提供以连带责任保证为主的融资担保。在该房地产企业暴雷深陷债务危机后，上级母公司提供的保证担保几乎失去第二还款来源的保障作用，给众多银行、信托等金融机构带来巨额损失。

基础设施贷款项目保证担保风险管控策略与措施

贷前策略和措施。保证人贷前调查的策略重点是解决银行与保证人之间信息不对称问题。一是充分挖掘项目现金流收入，缓释贷款对第二还款来源的依赖。在中央严控地方政府隐性债务的政策形势下，解决基础设施项目建设融资问题，关键是要发现、设计、组合、创造、拓展更多项目现金流收入，充分利用项目经营收益、衍生收益、综合平衡收益、借款人综合收益等，使公益性项目或类公益性项目真正实现市场化运营。对保护银行债权而言，则要坚持把项目现金流收入支撑还款情况作为项目授信的首要考量指标，而不能以担保多寡、押品优劣等第二还款来源收入为依据核定授信额度。二是综合运用多种担保方式设置组合担保，适当降低单一保证担保占比。基础设施项目贷款除了可以由项目公司股东或第三人提供单一保证外，银行还要尽可能将项目公司所有的土地使用权、建筑物、机器设备等基础实物资产设置抵押，将项目产生的现有或将有的应收账款、收费权、特许经营权收益、项目公司股权等无形资产设置质押。如果项目公司股东未提供连带责任保证，则还应进一步争取由项目公司股东出具差额补足、流动性支持、安慰函等，最大程度丰富组合增信措施。三是切实加强保证人准入调查，全面评估保证人的实质性风险。防范保证人代偿风险的首要方式是认真开展贷前尽职调查，通过实地走访、资料核实、依托第三方机构或网络平台等现场或非现场方式全面了解掌握保证人情况，重点解决银行和保证人之间的信息不对称问题，结合保证担保常见风险点，综合评估影响保证人代偿能力的实质性风险。

贷中策略和措施。保证人贷中审查的策略重点是准确测算保证人能够提供的有效担保。一是加强对保证人的保证能力和代偿能力的审查。保证能力是保证人理论上的担保能力，而代偿能力是保证人最终实际能够代为履行还款责任的能力，特定情形下两者之间存在巨大差异。在依据资产负债表数据测算保证人保证能力时，要特别关注保证人各项资产的流动性和变现能力，当保证人有效资产主要是长期股权投资、固定资产投资等难以变现的资产时，应通过担保系数调整等方式，尽量使保证人的保证能力和代偿能力趋于一致。二是加强对国有企业保证合规性的审查。各级国资管理部门关于国有企业对外担保的一系列政策规范性文件，虽然其法律位阶较低，约束对象是所属国有企业及其各级子公司，对银行没有直接约束力，但银行仍要从专业贷款人善意履行审查义务的角度，从保证主体、担保形式、担保要素、担保规模等方面加强审查，防止保证合同因违反政策要求，被司法机关从涉及国有资产安全、金融安全等角度认定无效。三是加强对集团客户内部保证有效性的甄别。基于集团客户内部保证担保在基础设施贷款项目中的普遍性和不可替代性，银行在对关联企业提供的保证担保进行审查时，要注意按照实质重于形式的原则，从投资关联、人事关联、融资关联、交易关联等方面，准确识别实践中较为常见的互相担保、链式担保、交叉担保、“金字塔式”担保等无效担保，防范集团内部资金链、担保链断裂可能导致的系统性金融风险。

贷后策略和措施。保证人贷后管理的策略重点是防范保证人代偿能力发生重大不利变化。一是持续关注保证人在贷款存续期的变化情况。由于基础设施贷款期限相当长，第三人提供的保证担保不仅覆盖项目建设期，甚至可能贯穿项目运营期，实践中保证人代偿能力下降或丧失主要发生在贷后阶段。因此，在此期间应当特别注意对保证人管理“先紧后松”的问题，要将保证人管理置于与项目运营情况、借款人还款情况管理同等重要的位置，以核算保证人代偿能力为核心，完善保证人相关指标数据库，并实施常态化动态监测。二是严格监督落实保证人承诺条款。为应对保证人代偿能力发生变化，银行通常会在《保证合同》中通过“保证人承诺”条款，要求保证人发生影响代偿能力的特定不利事件时，应提前通知银行并取得同意，否则即应承担违约责任。这一条款发生法律效力，既需要保证人配合银行主动报告重大不利事件，更需要银行将保证人承诺的各个事项作为贷后检查重点，利用多种、灵活检查的方式，防范保证人隐瞒不报或迟延报告。三是建立健全保证担保风险应急处置机制。保证担保是完全以保证人信用为基础、无任何实物资产优先受偿权支撑的担保形式，即保证人的代偿责任实质是法律意义上的一般债权请求权。因此，银行必须建立健全不同于抵质押担保的保证担保风险应急处置机制，一旦发生要求保证人履行代偿责任的情形，能够第一时间启动查封保证人财产、提起诉讼的司法程序，争取对保证人未设置其他担保优先权的财产形成有利于代偿的处置形势。