“一带一路”高质量发展的金融韧性治理

郑丁灏 李国安

摘 要：“一带一路”倡议提出10周年以来，金融服务在“一带一路”高质量发展的建设进程中发挥了重要的支撑作用，并通过金融合作机制助推“一带一路”成果由合作伙伴共享。然而，当前“一带一路”高质量发展却面临大国竞争和俄乌冲突的外部压力，加之金融市场的内生性风险，给“一带一路”金融治理带来严峻挑战。为实现高质量发展下“高标准、可持续、惠民生”的目标，本文基于生态学的韧性治理理念，系统阐述了金融韧性治理为“一带一路”高质量发展的金融治理范式转型提供可资借鉴的理论框架。在具体治理实践中，“一带一路”合作伙伴应重塑高效响应的韧性治理理念、构造协同共治的韧性治理主体、塑造周密细致的韧性治理体系、采取均衡完备的韧性治理举措和构建切实有效的韧性治理机制，为防范“一带一路”高质量发展中的金融风险构筑“五位一体”的韧性屏障，搭建互利共赢的“一带一路”金融治理框架。

关键词：一带一路；高质量发展；金融韧性治理；金融风险；全球金融治理

中图分类号：F125.4；F832.31 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2023）12-0105-13

基金项目：司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“全球金融治理法治与我国金融法治‘双循环新格局研究”（21SFB2026）

一、引 言

2018年8月，习近平总书记在推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上指出，“我们要百尺竿头、更进一步，在保持健康良性发展势头的基础上，推动共建‘一带一路向高质量发展转变”[1]。回首过往的10年，中国在推动区域贸易畅通升级、创新跨境投资融资模式、促进基础设施互联互通和共建社会民生工程等多领域、多层次助力“一带一路”高质量发展目标的实现。作为国家重要的核心竞争力，金融服务在“一带一路”高质量发展中的角色同样举足轻重，无论是通过传统的政策性金融、资本市场融资和保险服务，还是通过新兴的金融科技项目和绿色金融等途径，金融服务赋能“一带一路”的支撑作用与日俱增，“一带一路”合作伙伴围绕金融领域的合作亦不断深化。国家主席习近平在2023年第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上再次强调，“中方将同共建‘一带一路各国加强……金融……领域的多边合作平台建设”[2]。但与此同时，金融服务的应用也为“一带一路”合作伙伴带来外源性风险，尤其是在当前信息技术迅猛发展和国别政治经济态势复杂多变的环境下，“一带一路”合作伙伴间金融风险的不可预测性和突发性也随之增加，再加上金融市场内部本就存在严重的货币汇率风险和不确定性因素，它们共同冲击“一带一路”合作伙伴的治理防线，给共建“一带一路”高质量发展带来严峻挑战。

目前，虽然已有一些学术文献开始关注“一带一路”的国际金融治理议题，如黄志刚等[3]强调国际合作机制在“一带一路”国际金融治理中的重要性，李杨和程斌琪[4]从外交、肖瑶[5]从贸易和中国人民银行国际司课题组[6]从区域金融机构等维度分析“一带一路”国际金融治理的机制重构，但是前述研究既未结合“一带一路”高质量发展的目标予以探讨，亦未针对“一带一路”建设中的新型风险作出回应，更不用说为其提供有效的应对机制。值此“一带一路”提出10周年之际，为了更好地实现高质量发展，本文以“一带一路”金融高质量发展的内涵、成就与不足为基础，通过引入韧性治理的概念，剖析韧性治理与“一带一路”金融高质量发展的耦合关系，提出具体的实施策略，以期为“一带一路”高质量发展创造良好的金融环境。

二、“一带一路”高质量发展的金融角色定位

回顾过往10年的“一带一路”建设进程，其发源于“推进高水平对外开放”下的外向型经济，成型于共建“一带一路”的合作型经济，完善于共建高质量发展的“双循环”新发展格局。在“一带一路”高质量发展进程中，金融市场作为其不可或缺的重要组成部分，以其独特的金融支持功能和金融合作机制，助推“一带一路”高质量发展一路前行。

（一）“一带一路”高质量发展的内涵

中央政治局委员、外交部部长王毅[7]曾将“一带一路”高质量发展内涵归纳为“坚持开放、绿色、廉洁理念，实现高标准、惠民生、可持续目标，核心是让合作成果更好惠及各国民众。”伴随着国内外社会和经济的不断变化，“一带一路”高质量发展的内涵围绕以下两个层面予以展开：一方面，与新发展格局建设同源共流。自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》正式提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促進的新发展格局”以来，“一带一路”高质量发展自然被纳入其发展的轨道上。“一带一路”高质量发展中的新发展理念与新发展格局的渊源可谓殊途同归，在“创新、协调、绿色、开放、共享”的价值表达与具体内容上趋于一致[8]，《“一带一路”数字经济国际合作倡议》《“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议》《推进“一带一路”贸易畅通合作倡议》等文件则是其实践的表征。高质量发展正是为了搭建国际与国内互联互通的高水平开放体系交互的桥梁，从而能够充分利用国际和国内两种资源和两个市场，特别是调动“一带一路”合作伙伴的区域资源，为新发展格局提供资源整合的支撑点和市场创新的结合部。另一方面，与中国式现代化建设相互交融。“一带一路”高质量发展与中国式现代化存在诸多共通之处：中国式现代化和“一带一路”高质量发展都强调政府发挥引领市场的统筹作用；中国式现代化以实体经济为基础，同时注重加强新一代数字经济建设，与“一带一路”高质量发展强调实体经济与数字经济融合相吻合；中国式现代化与“一带一路”高质量发展都具有“推动有序的国际政治经济格局、避免零和博弈以及文明冲突的思想内核，‘一带一路可谓是中国式现代化最好的国际实践”[9]。从融合路径来看，中国式现代化的国内成果有力地助推“一带一路”高质量发展中的对外成果输出，使国内成果惠及“一带一路”合作伙伴；而“一带一路”经济合作则为中国式现代化的深化发展创造愈加广阔的场景，使中国式现代化向“共同现代化”的国际蓝图有序演进[10]。

在金融市场，“双循环”新发展格局是贯通国际和国内两个市场的规划纲领，是“一带一路”高质量发展的行动指南。只有通过“一带一路”高质量发展充分调动国际和国内两个市场的金融资源，畅通国际和国内金融市场的资源流动，减少跨境金融资源的流通障碍，才能最终实现国内与国外金融发展的良性互动。而在“双循环”新发展格局下，中国式金融现代化道路的重要载体正是“一带一路”合作伙伴所共同形成的区域金融市场，金融的共享性需要由处于高质量发展状态下的“一带一路”工程来实现。依托已走过10年的“一带一路”，中国金融现代化的重要成果将由“一带一路”各国人民共享，由点带面真正实现“高标准、可持续、惠民生”的目标。

（二）金融在“一带一路”高质量发展中的功能

⒈高质量发展中的金融支持功能

金融支持“一带一路”高质量发展的路径主要包括人民币结算、资金融通和政策性保险等。首先，在人民币结算维度，中国近年来持续完善结算、汇款、贷款和衍生品交易全覆盖的人民币产品体系和复合场景服务，拓宽人民币在“一带一路”合作伙伴的应用范围，引导境内外投融资者及跨境贸易主体使用人民币结算。同时，人民币跨境支付系统（CIPS）建设也在“一带一路”合作伙伴逐渐铺开，为“一带一路”下人民币跨境结算平稳运行提供基础设施保障，提高各国使用人民币的积极性。截至2023年3月末，CIPS有13家直接参与者和345家间接参与者来自“一带一路”合作伙伴。CIPS实际业务发生地已包含“一带一路”沿线61个国家（地区）[11]。其次，在资金融通维度，中国充分发挥政策性金融、亚洲基础设施投资银行（以下简称“亚投行”）金融信贷服务和丝路基金的金融支持作用。例如，自2013年以来，国家开发银行已累计同“一带一路”合作伙伴签署各类协议共计170多份，涉及融资金额超过1 900亿美元，为提高政策性金融支持发挥重要作用[12]。而截至2022年末，中国进出口银行在“一带一路”合作伙伴的贷款余额已突破两万亿元，覆盖超过130个共建国家，此两项数据均位居合作国家（地区）前列[13]。除本国金融机构外，由中国牵头的亚投行和丝路基金的作用同样不可忽视。目前，亚投行已批准160多个项目，累计投资总额超过319. 7亿美元。丝路基金以股权投资“一带一路”合作伙伴的基础设施和新兴技术等领域，并得到长期可持续的稳定回报。据统计，丝路基金在2020年末共计投资各类基础建设项目47项[14]。最后，在政策性保险维度，政策性保险为“一带一路”的投融资项目保驾护航，不仅通过短期保单降低“一带一路”跨境企业的融资成本，在优化项目险种和保险审批流程的基础上更好地服务“一带一路”高质量发展，并且在全球经济下行期间起到逆周期调节作用，弥补市场风险造成的漏洞，避免跨境企业的资金链断裂。截至2023年3月末，中国出口信用保险公司在短期出口信用保险项下对“一带一路”合作伙伴的承保金额为1. 18万亿美元，累计已支付赔款58. 3亿美元，有效保障中国海外企业的经济利益[15]。

⒉高质量发展中的金融合作机制

除中国金融机构对“一带一路”高质量发展的金融支持外，伴随着“一带一路”高质量发展的不断推进，各国之间已形成双边或多边的金融合作机制。传统上具有代表性的高水平金融会议机制主要包括东亚及太平洋中央银行行长会议组织（EMEAP）、东盟与中日韩（10+3）经济合作机制和中日韩央行行长会议机制等。若从具体的合作路径来划分，主要可归纳为以下三类合作：首先，绿色金融合作。绿色金融是引导经济资源流向更加环保的投融资领域的主要渠道，各国能源转型同样需要绿色金融发挥支撑作用。中英绿色金融工作组第三次会议2018年11月30日在伦敦举行，中国金融学会绿色金融专业委员会与“伦敦金融城绿色金融倡议”在会议期间共同发布的《“一带一路”绿色投资原则》可谓是绿色金融合作领域的典型范例。此外，支持投资“一带一路”绿色基础设施项目的丝路基金已吸引多家外国机构投资者注资，并在2022年与印度尼西亚主权财富基金投资局共同搭建合作平台，目前已联合落地多个项目。其次，融资项目合作。在“一带一路”高质量发展进程中，占比最大的为融资项目合作，主要包含各国之间互设金融机构的分支机构和推动本币结算或外币互换两种类型。以中国为例，在金融机构互设分支机构上，截至2021年初，共有11家中资银行在29个“一带一路”合作伙伴设立80家一级分支机构。同时，共有来自23个“一带一路”合作伙伴的48家银行在中国设立分支机构[16]。在本币结算或外币互换领域，中国人民银行曾与三十多个央行签署双边本币互换协议，有效期内的存量规模达到1. 8万亿元，占中国人民银行所签署双边本币互换协议总存量的44%[17]。最后，金融监管合作。“一带一路”合作伙伴在金融监管机构层面也已展开多样化合作，国家金融监督管理总局以双边谅解监管署合作备忘录（MOU）或单项监管合作协议的形式，已与37个“一带一路”合作伙伴的金融监管机构达成监管合作关系，共同加大对“一带一路”金融欺诈和金融犯罪的惩罚力度。

三、“一带一路”高质量发展的金融风险透析

伴隨“一带一路”金融市场的发展，金融风险的来源也随之增加并愈加分散，由此对传统的“一带一路”金融治理框架构成严重威胁。

（一）“一带一路”高质量发展的金融风险

虽然金融业务的支撑与合作体系在“一带一路”高质量发展进程中扮演着重要角色，但在外源性风险和内生性风险的双重阻滞下，“一带一路”高质量发展却呈现愈加错综复杂的金融风险，对政府部门的金融市场治理能力提出更高要求。

⒈外源性风险

“一带一路”金融高质量发展的外源性风险主要源于国际政治经济环境的恶化和信息科技的“破坏式创新”。具体而言，在历经新冠疫情的冲击后，全球新兴市场国家正遭遇次贷危机后最大的债务危机。世界银行曾于2022年底警告称，25%的新兴市场国家正处于或接近债务困境，60%以上的低收入国家面临债务困境，如斯里兰卡和加纳等国家已出现严重的债务危机，巴基斯坦和埃及等国家面临的债务违约风险正在加大[18]。同时，近期俄乌战争的恶化及此后西方国家对俄罗斯的经济制裁，进一步加速全球能源紧缺，推高国际能源价格，再度加大各国经济滞胀的风险系数。一国的高通货膨胀率借由“一带一路”合作伙伴之间密切的跨境贸易往来渠道相互传染，最终形成跨市场的货币金融风险传导，破坏各国国内的金融市场稳定。除此之外，信息技术对跨境金融服务的突进式渗透也衍生出不同以往的数据风险、垄断风险和网络风险，如大型金融科技公司的跨境垄断地位正严重威胁“一带一路”普惠金融的发展，网络风险也使“一带一路”跨境金融业务的可持续性遭到质疑，此类新型风险的复杂程度为“一带一路”金融高质量发展带来不确定性因素。

⒉内生性风险

外源性风险对“一带一路”金融高质量发展的冲击不断加剧，而金融市场固有风险则从内部动摇“一带一路”金融支撑体系的根基。在内部风险中，最为常见的是货币汇率风险，其产生路径源于货币的流动性错配、外汇的结构性错配和投资的期限错配。就货币的流动性错配而言，虽然“一带一路”区域市场内贸易市场比较发达，但金融市场的成熟度较低，中短期投融资的资本流动较为频繁。而此类资本的计价与结算和本地区外汇储备依旧以美元为主，美元流动性较高，造成本地区外汇净流出国增加，这与需要长期投资的“一带一路”建设形成错配，从而最终造成货币汇率的波动风险。就外汇的结构性错配而言，与货币汇率风险相关，“一带一路”合作伙伴所采取的外汇管制政策和资本管理政策也可能使境外投资者面临因无法将当地货币兑换成外汇或东道国资金转移受限而造成的损失[19]，加之当前许多国家本就面临着严重的债务危机，“内忧外患”的叠加使实施外汇管制政策的风险加大，威胁“一带一路”金融市场的稳定。就投资的期限错配而言，近期以硅谷银行爆雷事件为开端的美国银行业危机，进一步增加全球金融市场的波动性，影响“一带一路”中高度依赖美国银行业的国家，可能恶化其国家债务状况并间接导致国内基础设施项目建设资金短缺。

（二）“一带一路”高质量发展的金融治理困境

“一带一路”金融风险的复杂性急需金融治理体系对其作出回应，然而，当前“一带一路”金融治理体系在横向维度和纵向维度的缺陷致使其难以规避前述金融风险。

⒈金融治理规则互联互通匮乏

“规则、制度与发展战略方面的互联互通”被习近平总书记列为“一带一路”高质量合作的互通领域之一[20]。然而，目前“一带一路”合作伙伴始终在金融规则或标准上缺乏有效或具体的互通框架。从内容上看，各国之间不仅在金融基础设施、金融数据、消费金融和数字货币等新兴跨境金融服务领域的规则或标准互联互通处于空白状态，并在已有框架内也未达成更为细致、具有可操作性的互联互通框架。例如，《“一带一路”绿色投资原则》仅有七条原则性规定，但如何实施绿色金融风险管理、风险评估的指标和绿色金融工具的标准等却均付之阙如。从方式上看，“一带一路”金融规则或标准的常态化合作机制也十分欠缺，虽然各国之前曾数次通过会谈的形式开展交流，但在金融领域的规则制定方面却无实质性进展。迥异且割裂的金融规则使“一带一路”合作伙伴之间产生不同层次、不同类型的金融合作模式或机制，难免存在对金融规则的差异化理解，削弱金融规则合作或对话的可能性。究其缘由，前述互联互通机制的匮乏源于各国之间在金融治理理念层面缺乏共识，即在价值认同上存在“离心力”，不同国家以市场或政府为导向的金融治理理念致使“一带一路”金融治理合作在规则层面难以统一。

⒉金融治理主体协同体系失效

虽然“一带一路”金融合作在绿色金融和项目融资等领域的成效已逐渐显现，但是依然无法掩盖金融治理体系中协同机制薄弱的局面。“一带一路”金融治理机制的协同困境突出表现在对内的权责分配失衡和对外的协同网络空白。就对内的责任分配失衡而言，部分“一带一路”合作伙伴之间已通过《清迈倡议》等规范构建金融合作治理框架，但是《清迈倡议》仅局限在东南亚地区和东亚地区，而“一带一路”新增的合作伙伴和传统拉美国家，尚未建立相应的合作治理体系。这就造成“一带一路”金融治理合作的权责分配失衡：签署金融治理框架倡议的国家需依照该倡议要求履行更高程度的金融治理义务，而未签署倡议的国家则承担较小的金融治理义务或被排除在外。此种主体义务分配的倾斜性提高了义务豁免国家参与协同治理的惰性。同时，“一带一路”国家的发展水平存在较大差距，这些国家的经济发展模式、发展活力和发展效率均有所不同，在金融服务实体经济上存在金融服务网络不完善和金融资源分布不均衡等问题，这在横向层面进一步加剧各主体在金融治理义务上的分散性，使得“一带一路”的整体金融治理合作效率愈加低下。就对外的协同网络空白而言，“一带一路”合作伙伴也缺乏与ISO金融服务技术委员会和可持续金融技术委员会等国际标准组织的合作，有可能导致“一带一路”建设中的金融标准与国际标准难以实现内容上的互联互通，产生金融标准实施的差异，同时也增加了“一带一路”金融治理合作主体的多元化，难以有效整合国际金融标准的既有资源。

⒊金融治理法律规范机制粗放

国家主席习近平指出，“‘一带一路合作从亚洲大陆到非洲和拉美，150多个国家、30多个国际组织”[2]，故“一带一路”受到境外各国法律的制约效应极其明显，导致“一带一路”金融治理合作规范的明确性程度不够，凸显合作治理机制的粗放性，主要表现在以下三个方面：首先，“一带一路”包含大陆法系、英美法系和伊斯兰法系等国家，不同法系的合作伙伴在基础性民商事法律规范中存在差异化的条款内容，进而与之相关的投融资审批、合同签订与生效和贷后风险管理等事项的难度大幅增加。其次，部分国家政策法律体系有待完善。个别“一带一路”合作伙伴的金融市场开放程度较低，相关金融配套政策建设滞后，金融机构对跨境债权的保护力度难以达到国际标准水平[21]。最后，美欧国家的金融合规检查趋严。长期以来，以美国联邦储蓄系统、英国金融行为监管局和德国联邦金融监管局为代表的境外金融监管机构对中资银行和俄罗斯银行的合规检查力度始终保持很大，这导致两国银行的海外分行面临较高的法律合规风险，削弱其对“一带一路”基础设施项目的金融支撑作用。

⒋金融治理风险监测体系缺位

目前，囿于中国金融机构的国际化程度有待提升，加之内部涉外金融法律人才匮乏，各金融机构的境外金融预警监测体系仍存在短板，金融机构难以准确分析和把握境外项目融资的各种风险，虽然中国金融监管机制伴随金融涉外性的增强已不断加强境外金融法律的调适和执行，但是，鉴于国内金融风险预警机制本就在预警体系、预警指标和预警评估层面存在监管盲区[22]，导致中国对境外金融风险的监测至今未能构建有效的配套机制，从而对“一带一路”高质量发展进程中可能产生的金融风险存在评估漏洞。同时，鉴于前述各国在金融监管水平和金融市场发展能力存在的差異，“一带一路”合作伙伴之间也尚未形成高效且可操作的金融风险监管信息共享体系，或是可供“一带一路”合作伙伴分享金融风险信息的平台，各国之前签订的监管合作备忘录也鲜有涉及与之相关的指导性安排。因此，风险预警监测体系的监管信息共享机制缺位，使“一带一路”合作伙伴在面对区域内突发的金融风险时难以通过沟通采取及时有效的应对措施，在金融治理合作的举措上缺乏应急处置方案，可见，金融监测和风险防范体系的被动性削弱了“一带一路”合作伙伴抵御金融风险的能力。

四、金融韧性治理与“一带一路”高质量发展的耦合

如前所述，由于“一带一路”金融市场的内生性风险和治理困境使其难以满足“一带一路”高质量发展下“高标准、可持续、惠民生”的目标，所以“一带一路”建设高质量发展的金融治理体系急需作出适应性转型。习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会上强调，“以高标准、可持续、惠民生为目标，巩固互联互通合作基础，拓展国际合作新空间，扎牢风险防控网络，努力实现更高合作水平、更高投入效益、更高供给质量、更高发展韧性，推动共建‘一带一路高质量发展不断取得新成效。”[23]伴随金融在“一带一路”高质量发展中重要性的不断提升，在充分发挥金融支持功能的同时，更应建立服务“一带一路”可持续、风险可控的金融保障体系，筑牢金融风险防控屏障。对此，由前述发展韧性所衍生的金融韧性治理，为防范“一带一路”高质量发展中的金融风险提供治理范式转型的新思路，帮助其应对当前“一带一路”复杂的金融风险，应对既有金融治理体系所提出的挑战。

（一）金融韧性治理的理论及实践

韧性（Resilience）概念由美国生态学家Hoiling[24]提出，他指出，“韧性”是指生态环境系统在遭受外部搅扰时恢复原本常态的能力。此后，城市规划和经济学等领域的学者陆续将韧性概念引入本学科，或以恢复能力为标准将其划分为动态韧性和静态韧性[25]，或依据韧性的生成路径将其划分为内生韧性和外生韧性[26]，并逐渐完善韧性治理的概念范畴。

综合而言，韧性治理可从纵向和横向两个维度来理解。从纵向维度看，韧性治理强调韧性的恢复能力，即基于治理目标的复原性从而使治理途径保持开放性，允许尝试不同的治理渠道，并强调治理路径的异质性和应通过设计能够吸收和适应未来风险事件的系统，以抵御未知风险的侵袭。从横向维度看，韧性治理则将治理本身视为公共产品，强调治理者需把控公共产品弹性水平的总体空间分布格局，识别存在高脆弱性的公共区域，并重点推动该区域内的韧性治理的能力建设[27]。追本溯源，由于缺乏有组织且得以发展的制度规范，原始形态的组织系统难以整合各类资源以提高防范风险的综合能力，引入韧性治理的目标就在于提高复杂系统或组织之间的协调运作能力和共同应对内外部风险能力，最终实现系统内部各主体的可持续发展。

自美国次贷危机以后，国际经济社会对韧性的关注度持续升温，金融市场的韧性程度更是被国际金融监管组织和各国金融监管部门纳入评估金融市场运行的关键性指标。例如，国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）在2023年4月发布的最新版《全球金融稳定报告》的首页摘要部分即指出，“金融稳定风险迅速上升，全球金融体系的韧性面临多重考验”，并强调“各国政策制定者应迅速采取行动，防止任何可能对全球金融韧性产生不利影响的系统性事件。”[28]而美国联邦储备委员会则早在2018年11月的《金融稳定报告》中，将金融韧性视同于金融稳定，并从缓解金融体系脆弱性的视角，尝试性提出评估金融韧性的四支柱框架——上升的估值压力、企业和家庭部门的过度借贷、金融部门的过度杠杆，以及金融体系的内部融资风险[29]。因此，从金融监管部门的总结性文件来看，金融韧性的重要性可近似等同于传统的金融稳定，故在当前复杂的“一带一路”金融风险下實现高质量发展，金融韧性治理的重要性已不言而喻。除前述监管文件的表述外，国际金融监管组织和各国金融监管部门也早已在不同领域将金融韧性治理付诸实践。例如，最具代表性的应属英国金融行为监管局在金融网络安全领域开展的渗透性韧性测试。该测试将金融机构纳入同一的网络测试平台，允许其自愿提供本机构内的金融网络信息，批准金融机构通过真实情报模仿网络供给者的意图并进行测试推演，在测试过程中其可提前修复具有网络安全危险的金融产品或系统[30]。在该测试中，通过英国金融行为监管局与被测试金融机构或金融基础设施运营方在网络安全层面的多方研讨以及定期的事后评估、反思，英国金融行为监管局正逐步完善本国金融网络安全监管的制度规范，金融市场内部的网络安全韧性也随之增强。与金融网络安全相关，国际清算银行（BIS）和国际证监会组织（IOSCO）同样针对金融基础设施的网络安全提出韧性治理的指南，着重强调实施自适应网络韧性框架对防范动态风险的重要性[31]。除此之外，英国金融行为监管局也在近期计划将金融韧性治理拓宽至金融机构的财务报告制度中，使其协助英国金融行为监管局检测并审查金融机构的公司财务安排是否符合财务基准要求，以避免金融机构进入破产程序进而对金融消费者权益造成损害[32]。

（二）金融韧性治理的功能供给

诚如前述，金融韧性治理已被金融监管机构内嵌于政策性文件并落地于实践之中，但其应如何与“一带一路”高质量发展的金融市场相契合，则需先考量其与“一带一路”高质量发展在治理理念和实施路径上的共通性，从而挖掘金融韧性治理的功能供给方向。

在治理理念上，鉴于“一带一路”高质量发展的目标可概括为“高标准、可持续、惠民生”，故金融韧性治理则可从功能和规范层面与之相互交融。具体而言，对于“一带一路”高质量发展中的“高标准”，金融韧性治理具备防范和化解金融市场内外部风险的能力，且各国之间互联互通的金融规范体系是“双循环”新发展格局下达成“高标准”的必然要求；高质量发展中的“可持续”与金融韧性治理中注重规则反思与更替的学习能力相呼应，持续推进制度和机制改革以提高应对动态金融风险的能力，正是在“一带一路”高质量发展中助推金融市场可持续的现实路径；“惠民生”目标的完成需要金融韧性治理在横向维度构建网络化框架，补齐金融市场的短板，充分发挥数字普惠金融支持实体经济的作用，从而推动“一带一路”高质量发展的成果由各国人民共享，以期实现“共同现代化”。

在实施路径上，金融韧性治理与“一带一路”高质量发展在以下层面存在高度耦合，是提高“一带一路”金融市场治理能力的关键要素。

⒈金融韧性治理的发展型规范

金融治理的目标是金融与社会的良性互动和协调发展，在历经数次金融危机洗礼后，金融治理规范应充分考虑金融风险暴露下的金融治理弊端，通过对既有金融治理规范的补漏和更替，提升金融治理的内生性发展能力和外源性风险的防范能力。金融韧性治理中所蕴含的转换学习能力正是提高“一带一路”合作伙伴金融风险防范能力的有效路径，是在韧性治理过程中探求金融监管改革转型的新方向[33]。同时，金融韧性治理的发展型规范可通过其内在的经济激励促进和功能结构调整等手段，克服传统金融治理固有的执法资源欠缺、选择性执法和信息悖论等“封禁性”弊端，使“一带一路”高质量发展的金融治理满足金融韧性治理地域广和规则复杂的现实要求。

⒉金融韧性治理的调控型目标

“一带一路”高质量发展涉及经济结构、经济环节和经济要素的调整和变革，有赖于金融领域的高效配合，更需要政府进行必要的宏观调控。从整体目标考量，金融韧性治理的目标依然着眼于宏观金融稳定，主要表现为各国在国内通过建立宏观审慎监管框架，强化流动性监管和资本缓冲，提高金融韧性，保障实体经济发展需要的金融服务不受影响。跨境领域则依托政策性金融发挥逆周期宏观调节和跨周期调节的作用，在跨境金融市场逐渐提升风险防范能力和抗风险能力，避免“一带一路”金融风险的跨境传播及向各国实体经济的跨境传染。

⒊金融韧性治理的网络型框架

在韧性治理意涵中，互动是经常的和有支持性的，韧性治理团体内的个体通过搭建正式或非正式的联系，以确认并解决共同关心的议题[34]。在金融韧性治理中，不同组织在互动过程中形成跨层次、跨地域的治理关系网络，以整合相异的金融治理权力，从而为金融韧性提供支持。此种基于韧性治理的网络框架，区别于依赖外部力量的“被动式补丁”，其倾向于从内部系统的设计上提高转变力以应对外部风险的变化。在网络型框架内，为实现“一带一路”高质量发展，各国的金融治理决策层能够通过持续互动、整合和分析，转变网络拓扑结构，提高整体行动的效率，最终实现明确的系统目标。

五、“一带一路”高质量发展的金融韧性治理路径

2023年10月，中央金融工作会议明确将“加强优质金融服务，扩大金融高水平开放，服务好‘走出去和‘一带一路建设，稳慎扎实推进人民币国际化。”作为下一阶段中国涉外金融工作的重心之一。如前所述，金融韧性治理的制度源起和实践，同“一带一路”高质量发展中的金融治理在理论框架和现实需求上均具备高度的耦合性。为实现“一带一路”高质量发展的“高标准、可持续、惠民生”目标，金融韧性治理应基于治理理念与实施路径层面的契合性，匹配“一带一路”高质量发展目标下的功能，据此构建“理念、主体、体系、举措、工具”“五位一体”的金融韧性治理实施机制，共筑“一带一路”高质量发展的金融风险屏障。

（一）重塑高效响应的韧性治理理念

韧性治理的核心竞争力在于，金融机构在遭受风险冲击后能够通过预先设置的缓冲机制，恢复到接近风险冲击前的能力和水平，即恢复能力。对此，“一带一路”高质量发展的金融韧性治理应在理念层面，围绕“高标准”的目标提高恢复能力，换言之，在“一带一路”高质量发展目标下推进金融韧性治理，其根本实现路径在于以金融调控机制保障“一带一路”金融市场的平稳运行和对实体经济的支持作用，而此类实现路径的前提是在金融风险冲击后，各国金融机构依然有能力执行稳定的金融政策，这既需要金融机构能在短期内快速恢复其业务经营能力，也需要避免反应遲滞造成风险损害的进一步扩散，故“一带一路”高质量发展的金融韧性治理应率先确立高效响应的韧性治理理念。

危机响应是风险治理的一个关键环节，危机响应能力在很大程度上决定了风险治理绩效。韧性治理体系能够根据风险的不同类型和程度采取不同的措施和策略进行有差异性的响应，以提升危机响应的灵活性[35]。高效响应的治理机制实质上源于韧性治理中的发展能力和学习吸收能力。金融韧性治理本来就被视为“持续内省、迭代往复”的规则革新机制，因而总结过往的金融治理经验、改革金融治理规则和实现监管机制内部的反身性改革，应是“一带一路”高质量发展目标下金融韧性治理的应有之义。只有在不断往复地学习与更新过程中，“一带一路”各国的高效响应能力方能得以落实，因为在共同的规则改进和学习阶段，各国之间可以在“一带一路”金融治理合作机制中提高向心力，确定更高标准的金融风险损失防范标准，共同克服风险响应的滞后性弊端，缩短风险恢复的反应时间，从而明晰“一带一路”金融风险冲击的恢复工作。

（二）构造协同共治的韧性治理主体

如前所述，当前“一带一路”合作伙伴之间在金融监管规则的互联互通层面存在缺陷，而诸多外源性风险却冲击着“一带一路”的投融资项目，考验各国应对金融风险的协同能力。对此，各国金融监管机构之间在网络化框架下的联通与互动，应有助于提高整体的风险抵御能力，增强“一带一路”金融市场和实体经济市场的韧性，让“一带一路”高质量发展成果由合作伙伴共享，织密金融安全网络，助力实现“惠民生”的高质量发展目标。

“一带一路”合作伙伴应通过各种形式增进双边或多边的金融治理合作。例如，针对当前发展迅猛的法定数字货币项目，“一带一路”合作伙伴中已有多国开展法定数字货币的研发与试验，如中国、俄罗斯、马来西亚、新加坡和土耳其等。因此，各国可依托法定数字货币的研发，共同开展法定数字货币的常态化技术攻关、监管试验和监管研讨会等互动项目，通过技术治理手段的交流加深各国金融监管机构之间的合作。

除监管机构外，“一带一路”合作伙伴之间也可以围绕特定项目搭建公私协同的治理平台，充分采纳金融风险管理专家的意见和充分借鉴金融机构实务人士的实践经验，重视金融专业社会自治组织和社会公众的意见，有效整合各种治理资源，实现全方位的“一带一路”金融风险治理[36]。在公私协同过程中，可通过举办“一带一路”金融风险防范研讨会、编写“一带一路”高质量发展金融治理白皮书和开展公私协同调研等途径，提炼“一带一路”金融风险治理的最佳实践，为形成合作伙伴共同认可的金融治理合作机制积累宝贵的知识财富。在合作过程中，对于“一带一路”合作伙伴之间的特定金融监管规则或执法差异，亦可通过前述常态化合作平台进行沟通和交流，增进各国金融监管机构之间的相互理解。

（三）塑造周密细致的韧性治理体系

当前，“一带一路”高质量发展的金融韧性治理体系存在法律规范机制粗放的弊端，各合作伙伴金融合作治理的积极性依然有待提高。为落实“一带一路”高质量发展的“高标准、可持续、惠民生”目标，金融韧性治理体系需要推进各国深度参与治理实践之中，明确参与“一带一路”金融韧性治理的载体和抓手。对此，可靠的信息共享体系和明确的治理规范重点是调动“一带一路”合作伙伴深度参与金融韧性治理的两个重要因素。一方面，信息共享体系是金融韧性治理网络框架的基础工程。只有在各国金融监管机构建立通畅的金融风险信息共享渠道的基础上，金融监管机构之间方可阐明和确定各自的监管需求，并增进各国之间彼此的信任，共同学习、总结金融风险治理中的经验并反思金融治理中的不足，以革新金融治理规则，避免跨境监管冲突或空白。为增进“一带一路”合作伙伴金融监管信息共享，各国金融监管机构应根据区域金融风险动态和区域政治经济形势变化，择时更新各国之间签署的监管合作备忘录，删除以往由主权国家之间签署的原则性信息共享条款，代之以金融监管机构之间更为具体化的金融监管信息共享条款。在金融监管信息共享的内容上，各國之间需将重点放在应对区域内金融突发事件的报告及响应程序上，厘清突发金融风险事件下“一带一路”合作伙伴的监管信息沟通流程，并事先预设应急信息共享的特殊通道。另一方面，在治理网络议题的选择上，金融韧性治理的规范更替应聚焦“一带一路”合作伙伴的跨境数字金融服务。恰如前述，跨境数字金融服务为“一带一路”国家金融市场带来不稳定性因素，同时跨境数字金融服务又存在服务更新快、普惠性强和与实体经济关联度高等特征，使传统的金融监管规则在其诱致的新型金融风险前呈现极其明显的滞后性。故在“一带一路”高质量发展目标下，跨境数字金融服务的治理应着重保持规则的适应性。除此之外，信息科技在金融基础设施领域的广泛应用，也提高了金融基础设施遭受数据或网络侵袭的可能性，致使传统的金融基础设施规则陷于被动窘境，因而其同样应被纳入金融韧性治理的规则革新范畴内，以增强治理规则的前瞻性和主动性。除数字金融领域外，“一带一路”合作伙伴之间的金融治理合作也应向涉及民生领域的金融业务适当倾斜，如普惠程度较高的跨境消费金融业务或小额跨境基金理财业务等，由于此类业务存在投资门槛低、跨境受众广等特征，其治理难度和广度也随之增加。这既需要各国之间形成多边金融治理合作体系，又需要构建数字金融监管规则的互联互通渠道，为防范普惠金融风险建造全周期的金融风险防范机制，使“一带一路”高质量发展的金融成果更好地由各国人民共享，为金融服务惠民生目标创造良好的外部治理环境。

（四）采取均衡完备的韧性治理举措

金融韧性治理相较于传统运动式监管的金融规制而言，其突出特点就在于能够以学习、总结和自我革新为基础，主动实施前瞻性的金融风险防范措施，将风险管理的介入关口前移，补齐“被动性”金融治理的应对能力短板，以实现高标准和可持续的高质量发展目标。

在“一带一路”高质量发展的金融韧性治理框架下，“一带一路”合作伙伴应共建区域内的金融风险预警监测体系。作为“一带一路”的发起国，中国应率先在金融监管框架内通过制度规范确定金融风险预警指标和方法选取的基本框架，并制定跨金融行业的预警指标和方法的转换技术标准，将其应用于金融监管实践并逐步完善金融风险预警监测体系。以之为基础，各国预警监测体系可借鉴中国经验，使之既得以结合本国金融市场实际，高效搭建金融风险预警监测体系，同时也可以为其预警监测体系与中国预警监测体系的相互衔接提供制度基础，实现金融风险预警监测领域的高标准及其互联互通，同时也为“双循环”新发展格局下的跨境金融风险监测打造良好的治理环境。此外，各国之间也应围绕“一带一路”金融风险预警监测体系的程序事项展开协商，如“一带一路”金融风险预警监测的组织构造、程序报告事项、预警指标选取和预警内容评估等事项，并在各国金融监管部门可接受的事项内签订合作备忘录，以增强“一带一路”金融风险预警协作的稳定性。

除风险预警监测体系外，鉴于金融治理规范的更新并非单纯的制度修订，其需要完备的金融跨境执法权以吸取金融治理经验，依托高层级的跨境金融法律制度以实施规范更替，并应将机制改革重点置于复杂程度高、综合性强和更新迭代快的金融业务领域，缓解金融治理规则的滞后性，从而实现“一带一路”高质量发展目标下金融治理规则的可持续性。“一带一路”金融韧性治理措施还应聚焦各国国内的金融域外执法权。因为只有在具备域外执法权的前提下，跨境金融治理才可能跨越金融市场的地域分割，在跨境监管执法中获取有效的金融治理信息。因此，就中国跨境金融法律规范的更替而言，赋予金融监管机构以跨境执法权，是实现金融监管规则革新和主动介入金融风险治理的必要条件。2023年3月，全国“两会”后新组建的国家金融监督管理总局为统合金融境外执法权提供主体条件，中国可尝试在国家金融监督管理总局内部加设国际监管机构，并以法律规范的形式赋予其必要的跨境执法权，使其能够在跨境金融风险的处置中不断反思、总结，结合具体案例归纳治理规则，以实现金融韧性治理的举措革新。

（五）构建切实有效的韧性治理机制

金融韧性治理的理念和框架最终是为治理工具的有效实施而服务的。在工具层面，“一带一路”合作伙伴金融韧性治理既需要配置多样化的金融治理工具，如金融风险评估机制、金融风险恢复处置机制和金融风险吸收缓冲工具等，使金融机构能够在金融风险的冲击下按照事先的机制安排或利用先前工具，迅速恢复至风险冲击前的状态。而为保障韧性治理工具的有效实施，各国应提高本国国内跨境金融法律规范的立法层级，使前述金融韧性治理工具在本国国内得以实施，再经由韧性治理网络与其他国家的相同工具予以对接，借此在“一带一路”合作伙伴之间筑牢高标准的金融安全防线。

⒈“一带一路”合作伙伴应构建金融风险评估机制和重要金融机构恢复处置机制

基于前述金融风险预警监测体系，“一带一路”合作伙伴可依托监测数据形成金融投融资分析报告，共同评估跨境投融资或其他金融业务的风险，并据此沟通后续的金融风险防范预案。这不仅包含金融项目的合规性、可行性和风险性等，还包括资金的安全性、流动性和项目的预期收益情况[37]。同时，“一带一路”合作伙伴应在依照特定标准筛选出重要金融机构名单后，统筹本区域内重要金融机构的恢复处置计划（Recovery and Resolution Plan，RRP），具体包括对市场普遍压力情景的选择策略、资本缺口恢复措施、减少风险资产的拆分方法和必要的母国政府接管等程序[38]。此类RRP有助于为区域内金融机构在特定风险冲击场景下的恢复提供可预期的行动方案，增强“一带一路”合作伙伴跨境金融项目和金融机构运营的稳定性。

⒉“一带一路”合作伙伴应共同调适应对区域金融风险吸收的缓冲工具

各国金融监管机构应率先按照《巴塞尔协议Ⅲ》最终版的规定，有效落实对本国银行资本管理的规定，搭建差异化资本监管体系并修订风险加权资产计量规则，从而提高作为金融市场根基的国内银行机构的韧性。各国可参照IMF提出的金融風险缓冲工具箱，综合采用以降低杠杆率、重建宏观政策缓冲、限制过度风险承担和逆周期资本缓冲监管为代表的宏观审慎政策，同时根据通货膨胀率决定实施宽松或紧缩的财政政策以搭配货币政策，通过公共开支、收入和税收政策等，以辅助增强金融体系的市场韧性[39]。

⒊提高各国跨境金融法律规范的立法层级

由于韧性治理作为国家主导的风险治理模式，其运行情况在很大程度上取决于国家法治体系是否健全及其是否得到贯彻落实[40]。但是对于“一带一路”合作伙伴，无论是涉及跨境金融法律的行政执法规章，还是在跨境金融民商事法律关系领域，金融法律规则的效力层级均较低，国内部门规章或其他规范性文件不够健全，加之国际金融法规的弱约束性，这些均难以适应“一带一路”高质量发展目标下金融韧性治理的需求。因此，为完善持续内省的金融监管规范，各国应提高跨境金融法律的立法层级，与此同时，为金融法律规则的更替预设修订空间，各国跨境金融法律规范在具体的规则规定上可采取原则性立法与审慎性立法相结合的方式，形成可供各国之间调适差异程度较大的法律规则。此外，在区域金融软法的“硬化”上，可通过宣示性的国际硬法要求“一带一路”合作伙伴主动执行或更新共同制定的跨境金融监管规范，还可设置“不遵守就解释”（Comply or Explain）原则，为拒绝执行或怠于更新前述监管规则的国家或社会主体施以特定解释义务[41]，敦促其在风险治理实践中革新落后的规则体系，保障“一带一路”合作伙伴金融治理规则的生效并持续更新。

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Financial Resilient Governance for High‐Quality Development of the Belt and Road ： Evolution and Prospects of Financial Governance in the 10th Anniversary of the Belt and Road

ZHENG Ding-hao1， LI Guo-an2

（1. Law School， Fudan University， Shanghai 200438， China； 2. School of Law， Xiamen University， Xiamen 361005， China）

Summary：Since the 10th anniversary of the Belt and Road， financial services have provided support for the high？quality development of the Belt and Road， and promoted the sharing of the results of the Belt and Road by partners through financial cooperation. At the same time， the current high？quality development of the Belt and Road also faces external pressure from the international political and economic situation， as well as endogenous risks from the financial market， so it is urgent to introduce an effective cross？border financial risk governance mechanism. However， there is little existing literature understanding the high？quality development of the Belt and Road from the perspective of regional financial governance， especially on some important issues such as risk absorption， early warning monitoring， and rule reflection.

Firstly， This article analyzes financial risks and challenges about the high？quality development of the Belt and Road， explains the causes of internal and external risks， and reveals the existing defects about governance rules， governance subjects and governance tools in both horizontal and vertical dimensions in current financial governance system for the Belt and Road. Secondly， this article introduces the concept of resilient governance， analyzes the origin of resilient governance and the practice of financial resilient governance， and focuses on how resilient governance fits in with the financial market governance under the high？quality development of the Belt and Road. Finally， under the guidance of the concept of resilient governance， this article proposes a financial resilient governance path for the high？quality development of the Belt and Road from the perspectives of concepts， networks， systems， measures and tools， aiming at building a comprehensive resilient barrier to financial risks under the high？quality development of the Belt and Road.

Compared with previous literature， this article introduces the concept of resilient governance into the regional financial governance of the Belt and Road for the first time， and makes innovations in the following two aspects. Firstly， it breaks through the conventional use， which only applies resilient governance to domestic financial governance， and builds the network structure of resilient governance about the Belt and Road by aggregating advantages of financial governance in partners along the Belt and Road and exploring common issues of financial governance in various countries. Secondly， this article highlights the importance of risk absorption capacity in regional financial governance， pointing out that we should pay attention to the financial risk monitoring and early warning system at the front？end， and the summary and reflection of financial governance rules at the back？end， so as to innovate the institutional norms of regional financial governance.

Key words：the Belt and Road； high？quality development； financial resilient governance； financial risk； global financial governance

（責任编辑：刘艳）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2023.12.009

[引用格式]郑丁灏，李国安.“一带一路”高质量发展的金融韧性治理——“一带一路”10周年的金融治理沿革及展望[J].财经问题研究，2023（12）：105-117.