土地储备融资政策变化对地方政府土地出让行为的影响研究

夏方舟 陈伊凝 黄怿 李宇萌 孔彤彤 朱烨煌

摘要：研究目的：探究土地储备融资政策“贷转债”和“债转禁”两次改革对地方政府土地出让行为的现实影响，探讨土地储备融资政策的可能改革方向。研究方法：针对2012—2021年70个大中城市的面板数据，开展时间断点回归、随机效应和双向固定效应模型回归分析。研究结果：（1）基于理性选择制度主义和注意力分配理论，构建了土地储备融资政策变化影响地方政府土地出让的理论框架；（2）短期层面，土地储备“贷转债”（-190.579）和“债转禁”（-280.515）变化对土地出让面积具有显著负向影响；（3）长期层面，土地储备“贷转债”负向影响土地出让面积（-0.352），“债转禁”正向影响土地出让均价（0.428）。研究结论：土地储备融资政策变化可能将在各个维度上影响地方政府的土地出让行为，造成未来土地出让面积的持续下降和土地出让均价的持续上升，因而应当审慎衡量地方政府债务风险和发展用地诉求，以“保障公益、适当弹性、引导分配、因地制宜”的思路推进土地储备融资政策改革，保障土地储备项目可持续运作和城市土地市场的健康发展。

关键词：土地储备融资；土地出让；地方政府；政策影响

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）06-0030-11

基金项目：国家自然科学基金项目（72074217，72134008）；国家社科基金重大项目（21&ZD121）。

土地储备制度是政府强化一级市场调控、盘活城市土地资源、提高土地利用效率、优化土地利用结构、促进城市规划建设的重要手段[1-2]。自《土地储备管理办法》出台至今，我国土地储备机构已发展至约2 500家，土地储备融资规模逐年扩大，然而资金约束却在逐步加深。2001年，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确金融机构应依法为土地收购储备提供信贷支持和融资渠道。在2016年以前，土地储备的资金主要来源于金融机构的信贷支持。为了降低土地储备信贷融资带来的风险，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》规定，自2016年起地方政府不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，新增土地储备项目所需资金从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。而后2020年国务院常务会议决定，专项债券资金不得再用于土地储备、棚改等与房地产相关领域。至此，土地储备的资金来源经历了从“有贷有债”到“无贷有债”再到“無贷无债”的政策变化。那么，这一变化是否对地方政府土地出让行为的“量”与“价”产生了影响？

事实上，已然有诸多学者探讨过地方政府土地出让面积和价格的相关影响因素，例如政治激励[3-5]、财政失衡[6]、垄断供给权[7]、公共事业需求[3]、社会经济状况[8]等；对于土地储备制度改革的研究也相对较多，主要集中于对土地储备制度改革的基本内涵、改革路径、立法措施和风险防范的讨论[9-13]。然而，现有文献对于土地储备制度改革过程中日益突出的资金约束问题鲜有涉及，尚未有研究针对性地讨论和验证土地储备资金约束与地方政府土地出让的关系，未能将土地储备资金约束视为影响地方政府土地出让面积和价格的核心因素进行深入分析。基于此，本文融合理性选择制度主义和注意力分配理论构建分析框架，将2016年和2020年土地储备融资政策变化作为两项准自然实验，结合70个大中城市的面板数据，采用时间断点回归、随机效应和双向固定效应模型，探究地方政府土地储备融资政策收紧对其土地出让的短期和长期影响，旨在明确土地储备资金约束对于地方政府土地出让行为的现实影响，从而探讨如何进一步优化土地储备融资政策改革，统筹实现土地储备项目有效推进和地方政府债务风险防范化解。

1 理论框架与研究假说

1.1 理论框架

为深入理解土地储备融资政策收紧对地方政府土地出让决策的影响机制，本文将理性选择制度主义作为分析视角，融合政府注意力分配理论构建理论框架。理性选择制度主义作为新制度主义的典型代表，将制度分析和行为分析相结合[14]，强调行动者的利益偏好与制度建设、行为的关系，将中央政府和地方政府视为理性行动者，已然被大量研究应用以解释中国政府的行为逻辑[15-17]。奥斯特罗姆构建的“制度分析与发展”（IAD）框架以外部变量、行动舞台、结果三部分进一步完善了政府行为分析的基础框架。其中，外部变量包括自然资源禀赋、共同体属性和应用规则三个核心要素，行动舞台由行动者和行动情境构成，结果是根据特定互动模式结合相应评估准则形成和发展而来[18]。针对土地储备融资政策变化，可以区分中央和地方政府两个行动者，初步构建政府行为逻辑的分析框架：一方面，中央政府承担了政策制定者的角色，希望通过土地储备融资“贷转债”和“债转禁”两次资金约束达到显化并减少地方政府债务、缩小寻租空间、纠正地价扭曲、常态化推进“稳地价”调控的目标；另一方面，地方政府承担了政策实施对象的角色，其虽被限制了土地储备的资金资源，但手握土地一级市场的垄断权，在绩效和项目可持续的地方政府利益偏好准则下，综合考虑中央调控要求、土地储备存量、市场需求反馈等行动情境的制约后，将形成具体的土地出让行为结果。

为了进一步分析地方政府土地出让行为的产生机理，本文引入注意力分配理论来拓展分析框架。“注意力”概念源自心理学，指个体在受到外部刺激时往往会选择性地关注主观或客观信息的某些特定方面，同时忽视其他感知信息的行为和认知的过程[15-19]。自SEMON将组织注意力作为稀缺资源纳入组织微观行为研究视角以来[20]，JONES等将政府注意力的概念引入了公共行政研究领域[21]。由于近年来政府面临愈发多变、复杂的治理情境，政府注意力分配逐渐成为了实现政府决策向政府行为转换的纽带，深刻影响着议题识别、政策设计与执行[15]。参考马雪松等的研究，政府注意力分配的逻辑可以分为权威逻辑、利益逻辑和避责逻辑[22-23]。其中，权威逻辑意味着地方政府需要遵从上级权威与执行上级意志[24]，体现为地方政府是否全面落实中央政府“稳地价”等调控政策意愿。利益逻辑指的是地方政府在注意力分配时往往受到利益驱动，不仅包括晋升、考评、表彰等显性政治利益[25]，还包括声誉、形象与评价等隐形政治利益[22]，更包括土地出让收入等经济利益。地方政府具备最大限度地谋取土地储备项目收益和确保收入可持续的利益偏好，因而在应对土地储备融资渠道的缩窄时，地方政府的利益逻辑会对其土地出让行为产生具体影响，无论是提价降量、还是降价升量、抑或是提价提量，地方政府可能均倾向于提升出让总体收入。避责逻辑指的是规避可能风险，确保对外“不出事”又包括对内“不被追责”[26]，希望避免因不受欢迎的行为而受到指责[27]。当土地储备融资遇到困难时，地方政府可能会担心经济发展受到影响而相应调整土地出让面积和价格，或是探索新型融资模式的主动权，但是也有可能担心其中的市场风险和金融风险，强化土地出让的障碍认知，从而影响出让决策。综上所述，本文提出的土地储备融资政策变化影响地方政府土地出让的理论框架如图1所示。

1.2 研究假说

1.2.1 土地储备资金来源变化对地方政府土地出让的短期影响分析

随着中央政府对土地储备资金来源的“禁贷”和“禁债”，地方政府的土地储备项目在短期内面临融资困难、未来储备项目实施难度提升的行动情境。在此行动情境下，土地一级市场的供给将受到直接影响，而市场需求对于政策的反应可能存在一定的滞后性[28]，短期需求波动不显、长期需求趋势上涨，使得未来土地出让一级市场可能出现供不应求、价格提高的局面。基于保障土地储备的可持续发展和维持预期土地出让收入的利益逻辑，地方政府在短期内可能倾向于减少土地出让面积，甚至采取捂盘惜售、“饥饿”供地的土地出让行为[29]，以换取长远的项目收益。同时，土地储备融资政策的步步收紧会进一步强化地方政府对于土地储备资金来源的负面预期，强化地方政府对于未来土地储备和一级市场供给的不确定风险感知，从而使得地方政府对于土地储备实施的感知困难程度进一步加强，在避责逻辑下地方政府在短期内可能会进一步倾向于选择保守应对限制性政策，即减少土地出让面积[30]。

当然，短期内地方政府可能迫于当下的偿债和项目支出压力，存在提高土地出让价格以保障财政收入[31]、确保项目运行的利益逻辑。然而，由于地方政府难以预判土地出让市场的需求端对出让价格提升的支持程度，因而注意力分配中将较少考虑利益逻辑，短期内地方政府可能不会采取提高土地出让价格以谋求项目收益的行为。再加上权威逻辑和政治利益逻辑的约束，地方政府除了受到中央政府“稳地价”的调控目标约束，还受到社会舆论、政治口碑等诸多因素的限制，在短期内不会倾向于采取大幅提升地价的出让行为，因此土地出让均价短期内较难发生明显波动（图2）。由此提出：

假说一：短期内，土地储备资金来源收紧使得地方政府减少土地出让面积，土地出让均价不会发生明显变化。

1.2.2 土地储备资金来源变化对地方政府土地出让长期影响的机理分析

长期来看，如中央政府始终维持土地储备融资“贷转债”和“债转禁”的政策，地方政府将进入土地储备成本稳定偏高、土地储备项目公益性加强、征地拆迁难度上升、显性债务持续下降、出让收入管理更趋严格的行动情境。对土地储备资金来源的长期约束会将地方政府债务由隐性债务转向显性债务，地方政府债务规模可能将持续下降[32]，同时土地出让收入的管理和使用也将受到更为严格的权威逻辑约束，从而使得地方政府推高土地出让收入的利益逻辑减弱。同时，土地储备项目可能将更为偏向公益性用地，项目也可能有所减少，地方政府可能需要在“土地财政”之外另寻财政资金来源，从而使得地方政府在维持财政收入、保障土地储备项目可持续运行的利益逻辑进一步减弱。再加上土地储备稳定且偏高的融资成本预期，土地储备公益性加强导致的高投入、低产出转型，未来征地拆迁的难度也将进一步提升，地方政府实施土地储备时的避责逻辑仍然会进一步提升。权威逻辑、利益逻辑和避责逻辑的变化可能会导致政府供地行为不再如以往积极，供地面积会相对减少。

此外，地方政府受到权威逻辑的影响不仅仅是“稳地价”的中央政府调控目标，还包括“保质量”的政府供地行为。通过土地储备在一级市场出让的国有土地，不仅仅有政府信用的背书，更在产权清晰程度、基础设施配套等方面具有显著的优势[33]。特别是伴随着土地供应面积客观下降，市场需求随着经济发展仍然在进一步提高，高质量的国有土地一级市场出让价格也可能会相应提升。再加上地方政府对于土地储备项目的基本避责逻辑是“不亏本”，避免国有资产的流失风险，因此很大可能会根据土地融资成本和实施成本的客观提高，相对积极地提高土地出让均价（图2）。由此提出：

假说二：长期内，土地储备资金来源收紧使地方政府减少土地出让面积、提高土地出让均价。

2 数据来源与模型设定

2.1 数据来源和描述性统计

本文研究对象为中国70个大中城市，样本时间跨度为2012—2021年。被解释变量为土地出让均价和土地出让面积，数据来源于国家信息中心国信房地产信息网和中国土地市场网。核心解释变量为“贷转债”和“债转禁”土地储备融资政策改革，属于外部变量中的应用规则变化。参考已有文献，本文选用了商品房单位均价[34]、财政自主度[35]、是否实施集中供地[34]、地区生产总值[36]、市委书记任期[7]、地区生产总值增速[36]、金融发展水平[37]、城市人口规模[7]、城镇化水平[38]等控制变量对模型进行实证分析。其中，商品房单位均价、财政自主度、是否实施集中供地刻画了地方政府对中央政府“房住不炒”“财政分权”“平稳供地”等政策意志的遵从，属于互动模式中的权威逻辑；地区生产总值、市委书记任期分别刻画了地方政府对于经济发展、政治晋升的追求，属于互动模式中的利益逻辑；地区生产总值增速、金融发展水平分别刻画了地方政府面临的经济发展责任、土地储备项目融资风险和障碍，属于互动模式中的避责逻辑；城市人口规模和城镇化水平则相对代表了区域资源禀赋和共同体属性。城市层面的统计数据均来源于《中国城市统计年鉴》以及地方政府统计年鉴，市委书记数据来源于地方党政领导人物库。本文主要变量的描述性统计结果如表1所示。

2.2 模型设定

2.2.1 时间断点回归模型

根据《中华人民共和国预算法》和2019年9月国务院常务会议中的相关规定，2016年元旦开始，地方政府使用的土地储备资金不得再从金融机构获取，可以转向债务融资；2020年土地储备项目融资禁用地方专项债务。因此，本文将2016年作为“贷转债”政策的时间断点1，2020年作为“债转禁”政策的时间断点2，考察政策发布前后的土地出让量价是否存在明显的突变，进而衡量政策冲击是否对地方政府土地出让面积或均价变化产生显著影响。为保证研究中有足够的样本，本文选用土地出让指标及各变量的季度数据。由于断点回归的最优带宽为4，我们将断点前后4个季度作为短期影響的时段进行回归拟合。因此建立断点回归模型如下：

2.2.2 隨机效应模型和双向固定效应模型

考虑到土地储备融资政策改革对于地方土地出让行为的影响还受其他因素的影响，综合相关参考文献，本文选取了9个控制变量，综合核心政策解释变量，以年度为单位，以土地出让均价和土地出让面积为被解释变量分别建立面板数据回归模型考察政策对于地方土地出让行为的影响。以土地出让均价为被解释变量的Hausman检验结果显示，p值为0.206 9，不能拒绝原假设，故使用随机效应模型进行政策长期影响的参数估计；以土地出让面积为被解释变量的Hausman检验结果显示，p值为0.000 0，可以拒绝原假设，故使用固定效应模型进行政策长期影响的参数估计。由于城市之间的异质性，可能存在不随时间变化的遗漏变量，或只与时间相关、不随个体变化的因素影响，因此本文选用双向固定效应模型来控制个体效应和时间效应。回归模型如式（3）和式（4）所示：

3 实证结果

3.1 基于时间断点回归的政策短期影响分析

土地出让均价和出让面积在两项政策时间处的局部断点回归结果如表2所示。出让均价在两个断点处的拟合结果均呈现出正向的处理效应，但在统计上并不显著。因此可以认为，无论“贷转债”还是“债转禁”的政策变化，均未对地方政府土地出让均价产生显著的影响。然而，在两项政策实施之后，土地出让面积均呈现显著的局部负向处理效应，说明“贷转债”和“债转禁”都在短期内显著减少了地方政府的土地出让面积。图3进一步展示了70个大中城市土地出让面积断点回归拟合效果，可以明显看到2016年和2020年的两个断点处地方政府土地出让面积呈现显著突变。由此假说一得到了验证，短期内土地储备融资渠道的两次政策性收窄明显缩减了地方政府的土地出让面积，然而土地出让均价并未发生显著变化。

3.2 基于随机效应模型和双向固定效应模型的政策长期影响分析

“贷转债”和“债转禁”政策对于70个大中城市土地出让均价和出让面积的长期影响如表3所示。模型通过了Wald chi2和F检验，表明模型拟合情况较好。参数估计结果显示，对于土地出让均价，“债转禁”政策通过显著性水平1%的检验，表现出了显著的正向影响（0.428）；对于土地出让面积，“贷转债”政策通过显著性水平1%的检验，表现出了显著的负向影响（-0.352）。模型回归结果验证了假说二，长期内土地储备资金来源收紧使地方政府减少土地出让面积、提高土地出让均价。值得注意的是，就模型回归结果而言，仅有“债转禁”政策对于土地出让均价具有显著影响，“贷转债”政策影响并不显著，而注意力分配逻辑主要体现为权威逻辑（商品房单位均价）和避责逻辑（地区生产总值增速、金融发展水平）。原因可能在于：首先在“贷转债”政策的实施过程中，中央政府始终秉持“稳地价”的调控策略，地方政府注意力遵循权威逻辑，在长期上抑制了土地出让均价的上涨；其次，“债转禁”政策对于土地储备资金限制更大，更为显著地提高了土地储备的融资成本，因而地方政府基于“不亏本”的避责逻辑考量，可能将提高土地出让均价以应对土地储备成本的提升；最后，受“保质量”的权威逻辑影响，市场可能仍然偏好产权清晰、区位优势显著、基础设施配套完善的国有建设用地，愿意支付更大的溢价选择高质量国有建设用地。

长期来看“债转禁”对于土地出让面积没有显著影响，仅有“贷转债”政策对于土地出让面积具有显著负向影响。其原因可能在于，土地储备项目从征地拆迁、一级开发到上市供应的周期往往偏长[10]，“贷转债”政策的执行时间较长，对于土地储备项目数量和供应面积已然造成了直接影响，在客观上造成了一级市场土地供应面积下降。然而“债转禁”政策实施时间仅为3年，对于土地供应面积的长期影响还在逐步显化过程中，再加上本文数据限制仅到2021年，无法彰显政策对于土地供应面积的长期影响。当然，也有可能是由于受前期“贷转债”政策影响土地储备供应面积不断下行，面对着增长或是平稳的用地需求，在很长的一段时间内集体经营性建设用地和城市土地二级市场无法填补相应的供地空白，“供不应求”和“高质量诉求”导致了国有土地收储和供给诉求的相应提升，从而使得该政策对于面积的长期影响不尽显著。此外，对于土地出让面积的注意力分配逻辑主要表现为权威逻辑（财政自主度、是否集中供地），利益逻辑（市委书记任期）和避责逻辑（地区生产总值增速）。换言之，地方政府越遵循权威逻辑、利益逻辑和避责逻辑，中央意志越强、地方自主性越高、政治利益诉求越高、地方经济发展风险越大，相对的土地出让面积将越低。

3.3 稳健性检验

3.3.1 政策短期影响的稳健性检验

本文通过将各控制变量进行时间断点回归，发现各变量在断点处不存在显著的突变，因此可以认为各控制变量在断点处是平滑的。70个大中城市土地出让面积的断点回归模型也通过了安慰剂检验。如图4所示，本文选取了真实断点两侧的20%、40%、60%和80%样本分位数作为断点，结果显示各分位样本的回归系数都不显著，从而说明在这些断点上不存在处理效应。对于土地出让的季度数据选择，根据统计软件输出的结果，断点回归的最优带宽为4，即主要依据断点前后4个季度数据进行回归拟合，符合统计学意义及“短期”认知。为确保结果稳健性，研究还进行了50%和200%带宽的稳健性检验，结果显示检验通过。

此外，本文对土地出让类型进行细分，考察了工业仓储用地、商服办公用地和住宅用地的出让均价和出让面积在两项政策颁布后是否出现断点。三类土地的出让均价回归结果如表4所示，各类用地的出让均价断点皆不显著，出让面积断点均呈现出显著的负向处理效应。从图5中也能够看出三类用地的土地出让面积在两个政策实施后出现负向断点，政府均减少了三类用地的土地出让规模，从而验证了研究结果的稳健性。

3.3.2 政策长期影响的稳健性检验

考虑到地方政府土地出让行为涉及不同用地类型，其价格和市场需求也不尽相同，因此本文按工业仓储用地、商业办公用地以及住宅用地进一步验证长期影响的稳健性。表5中（1）—（6）列分别为工业仓储用地、商业办公用地和住宅用地的随机效应模型和双向固定效应模型的估计结果。结果表明，政策效应方面不同用地间的系数虽有所不同，但整体的符号与显著性水平與全部用地趋同，从而验证了长期影响的稳健性。此外，本文也发现两项政策对于住宅用地出让均价和出让面积的影响明显大于其他用地，“债转禁”政策对于商业办公用地的出让均价影响并不显著。原因可能在于，土地储备项目的社会矛盾和出让收益焦点在于住宅用地，受行为态度、主观规范和知觉行为控制的影响也相对较大；另外，商业办公用地的价格和收益可能已然较高，受产业发展和招商引资等因素制约，地方政府可能不会倾向提升商业办公用地成本。

4 结论与建议

本文基于理性选择制度主义和注意力分配理论，构建了土地储备融资政策变化影响地方政府土地出让的理论框架，进而基于70个大中城市的面板数据，采用时间断点回归、随机效应和双向固定效应模型探讨了地方政府土地储备融资政策收紧对其土地出让的短期和长期影响。研究发现，土地储备“贷转债”和“债转禁”政策在短期内负向影响土地出让面积，对土地出让均价的影响不显著；在长期上，“贷转债”负向影响土地出让面积，“债转禁”正向影响土地出让均价。由此可见，土地储备融资政策变化可能将在各个维度上影响地方政府的土地供应行为，造成未来土地出让面积的持续下降和土地出让均价的持续上升，因而应当审慎衡量地方政府债务风险和发展用地诉求，推进土地储备项目可持续运作和城市土地市场健康发展。

事实上，首先应当正视土地储备的必要性和重要性，特别是要“保障公益”。参考国外土地储备的相关制度经验，土地储备在调控土地市场、促进城市均衡发展和保障土地资源合理利用等方面作用巨大，特别是在保障公益性项目用地方面发挥着无可替代的核心作用，因而要着力保障公益性土地储备项目的正常融资运行，降低融资政策变化带来的土地出让面积减少影响。其次，管控土地储备资金来源可以考虑“适当弹性”。“一刀切”式的封堵使得地方政府在长期具备抬高土地出让价格的倾向，对土地市场的平稳有序发展造成负面影响。因此，可以考虑对于地方债务风险较小的区域，适当弹性地放宽地方土地储备的融资渠道，针对性地探索调整土地储备专项债的范围与规模。再次，土地储备资金监管应当“引导分配”，在注意力分配的视角下应当合理引导政府的权威、利益和避责逻辑，将重点把“阻断来源”转化为“强化监管”，立足全生命周期和全透明公开监管，不断创新监管方法、提升监管有效性。最后，要“因地制宜”制定多元化土地储备融资政策。本文发现紧缩政策的实施作用在不同用地类型上存在一定的异质性，尤其要注意其对于住宅用地的突出影响，可适当降低住宅用地相关储备项目的融资约束，保障住宅市场的价格稳定和平稳发展。当然，受到数据和篇幅限制，本文对于理性选择制度主义和注意力分配具体影响机制的分析仅是浅尝即止，相关的变量的选择也偏于粗糙，后续仍然可以进细化挖掘其中的影响机制，为进一步优化土地储备融资政策提出更为详尽的建议。

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Impact Analysis of Land Reserve Financing Policy Changes on Local Government Land Leasing Behavior

XIA Fangzhou1， CHEN Yining1， HUANG Yi1， LI Yumeng1， KONG Tongtong1， ZHU Yehuang2

（1. School of Public Administration and Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China； 2. School of Statistics， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore the practical impact of the two reforms of land reserve financing policy of “loan-to-bond” and “debt-to-ban” on the land leasing behavior of local governments， to explore the possible reform direction of land reserve financing policy. The research methods of time break regression， random-effect and twoway fixed-effect model regression analysis are performed on the panel data of 70 large and medium-sized cities from 2012 to 2021. The results are as follows： 1） based on rational choice institutionalism and attention allocation theory， the theoretical framework of land reserve financing policy changes affecting local government land leasing behavior is constructed. 2） In the short term， the changes of “loan-to-bond” （-190.579） and “debt-to-ban” （-280.515） of land reserve policy have a significant negative impact on the land leasing areas. 3） In the long run， land reserve policy of“loan-to-bond” has a negative impact on the land leasing areas （-0.352）， and “debt-to-ban” policy has a positive impact on the average land leasing price （0.428）. In conclusion， the changes of land reserve financing policy will affect the land supply behavior of local governments in various dimensions， resulting in the continuous decline of land leasing areas and the continuous rise of average prices of land leasing in the future. Therefore， it is necessary to carefully measure the debt risk of local governments and land development demand， and promote the reform of land reserve financing policy with the idea of “safeguarding public welfare， appropriate flexibility， guiding allocation and adapting to local conditions”， to ensure the sustainable operation of land reserve projects and the healthy development of urban land market.

Key words： land reserve financing； land leasing； local government； policy impacts

（本文責编：陈美景）