碳排放权交易市场下我国开征碳税的必要性分析

高炜，吉佳佳，简冠群

（甘肃政法大学，兰州 730070）

1 引言

随着大气中二氧化碳含量不断飙升，如何缓解气候变暖问题已经受到全球各国的关注。自1997 年《京都议定书》之后，中国就积极参与国际碳减排工作，先后参与国际CDM（清洁发展机制）项目、建立碳排放权交易市场、出具自愿减排协议。在发达国家已陆续步入现代化进程的形势下，我国作为全球最大的发展中国家，仍处于高污染高耗能的工业发展阶段，即使我国近年来致力于通过碳排放权交易降污减排，但污染物排放量仍然居于全球前列。碳税作为国际上最有效的碳减排方式之一，因其征管成本低、覆盖范围广、减排效果高已被多个国家选择实施。而在我国碳排放权交易市场下开征碳税的必要性是否充分、碳排放权交易与碳税是否可以协同实施以及我国碳税制度该如何确定是值得学术界持续关注的课题。

2 我国碳排放权交易市场发展历程及现状分析

2.1 我国碳排放权交易市场发展历程

碳排放权交易是运用市场经济来促进环境保护的重要机制，是我国实现碳达峰碳中和的核心政策工具之一。我国自2002 年起，就致力于探索建立碳排放权交易市场；2011 年，中国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东以及深圳这7 个重要省市启动了碳排放权交易试点工作[1]；2016 年，福建省启动碳排放权交易市场，成为中国第8 个碳交易试点省市；2020 年，生态环境部出台《碳排放权交易管理办法（试行）》，印发《2019-2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，正式启动全国碳市场第一个履约周期[2]，全国碳市场建设进入关键期。总结来看，中国碳排放权交易市场主要经历了探索时期、试点时期以及建立时期3 个阶段。

2.1.1 我国碳排放权交易市场探索时期

我国碳排放权交易市场探索时期为2002 年至2012 年，主要表现为参与国际CDM 项目。自1997 年《京都议定书》之后，我国作为全球最大的发展中国家直接参与了碳减排的国际合作机制。2002 年，中国诞生首个CDM 项目。截至2012年，我国获欧盟批准的CDM 项目总数超过3 000 个，居全球首位，为世界碳减排事业作出突出贡献。

2.1.2 我国碳排放权交易市场试点时期

我国碳排放权交易市场试点时期为2013 年至2020 年，分别在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳、福建八省市开启碳排放权交易试点。截至2020 年11 月，试点碳市场已涵盖电力、钢铁、水泥等20 余个行业，近3 000 家重点排放单位，累计配额成交量约为4.3 亿吨二氧化碳当量，累计成交额近100 亿元人民币[3]。碳交易市场试点工作的顺利完成为我国后续开展碳减排事业积累了宝贵的经验。

2.1.3 我国碳排放权交易市场建立时期

自2021 年开始我国正式建立全国碳交易市场，电力行业被首先纳入范围，纳入重点排放单位超过2 000 家，与此同时，我国仍不断致力于扩大碳交易市场覆盖范围。截至2021年12 月31 日，全国碳市场已成功运行了超过114 个交易日，累计成交碳排放量约1.79 亿吨，累计成交额约76.61 亿元人民币[4]。此外，我国还积极参与国际碳交易合作与交流，先后出台了一系列法规制度来保证碳排放权交易市场规范运行。总的来说，我国在建立碳排放权交易市场的过程中，总体减排效果显著，实现了我国碳减排事业的良好开局。

2.2 我国碳排放权交易市场现状分析

据《中国应对气候变化的政策与行动2023 年度报告》指出，截至2023 年6 月30 日，全国碳市场碳排配额（CEA）累计成交量2.38 亿吨，累计成交金额109.12 亿元人民币。可见，我国碳交易市场减排效果显著，相关行业减排意识明显增强。10 月19 日，生态环境部、市场监管总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，该办法强化了市场主体作用，突出“自愿减排”原则，为实现碳达峰碳中和目标进一步提供了制度支持。然而，与国际上成熟的碳减排经验相比，我国减排制度仍需逐步完善。一方面，我国需要进一步扩大碳市场行业覆盖范围和交易主体；另一方面，我国需要及时考虑推行碳税政策，与碳排放权交易市场相互协调发展，确保“双碳”目标的顺利实现。

3 碳排放权交易市场下我国开征碳税的必要性

目前，碳税和碳排放权交易是国际上最常见的两种碳减排机制，各国使用的碳减排手段主要分为3 种，即单一使用碳税制度或碳排放权交易制度，以及碳税与碳排放权交易协同实施。我国全国碳排放权交易于2021 年7 月16 日开市，仅纳入电力行业，覆盖范围有限，排放数据监管难度大，对国民没有明确的低碳导向且不利于应对欧盟碳关税对我国能源密集型产业的冲击。因此，为实现碳达峰碳中和的目标，我国有必要在碳排放权交易有效运行的前提下开征碳税，并逐步推进碳排放权交易和碳税协同实施，进一步完善碳减排机制。

3.1 碳排放权交易与碳税的优势分析

从覆盖范围来看，碳税可涉及碳排放行业较广。碳排放权交易目前仅覆盖电力行业，一是因其在全国碳排放总量中占比较大，二是其排放数据最为透明和可信[5]。全国碳市场中水泥、有色、钢铁、石化等能源密集型产业尚未被纳入碳市场，这使得碳排放权交易机制的公平性难以保证，碳减排效果也受到一定程度的质疑。而对于碳税来说，可以覆盖到更多碳排放较少的小微企业甚至个人，能尽可能地促使环境污染者为环境中的二氧化碳排放支付外部成本，更能体现出税收公平原则。

从减排成本来看，开征碳税的成本相对较低。碳排放权交易需要一系列基础设施的构建，具体包括高效的结算清算机制、有效的监管机制和完善的交易平台，还需要二氧化碳排放监测、信息公开、交易结算等制度构建，需要先进的技术支撑[6]。而开征碳税可以基于现行的征税体系，并不需要构建全新的碳排放监测体系，因此市场主体不必面临技术投资过大且难以预测的风险。再者，碳税一旦开征，其作为税法条例中的一种必定具有固定的税率，在短期内不大可能更改过甚，具有相对制度稳定性，这也为碳税开征前期节约了一定的成本。

从对国民的低碳导向来看，碳税更具有优势。开征碳税本质是促使环境污染者将污染物中碳含量的外部成本纳入经济主体自身经济决策范畴，从经济成本的角度倒逼经济主体减少碳排放，如汽车燃料及涉碳居民企业，都是与国民经济息息相关的碳减排对象，我国开征碳税对国民提高碳减排意识具有明确的导向作用。而碳排放权交易侧重于控制碳排放总量，且集中在能源密集的大型企业，涉碳居民企业及个人并不属于碳排放权交易范畴，对国民碳减排行为并不能产生直接的导向作用。

从应对欧盟碳关税方面来看，碳税是更直接有效的措施。碳关税是对未实施碳税或能源税政策以及有实质能源补贴国家出口商品征收特别的二氧化碳排放关税，主要是发达国家对发展中国家排放密集型产品进口的一种限制措施[7]。碳关税将于2026 年至2034 年逐步推进实施，欧盟征收碳关税允许各进口国对原生产国已缴纳的碳价格进行减免，若进口国的碳税政策越健全，与欧盟的碳税政策越趋同，则对该进口国影响越小。而我国碳排放权交易仅覆盖电力行业且尚未达到全部覆盖，据经济合作与发展组织估计，即使我国建立了涵盖100%电力行业的全国碳排放交易市场，能进行抵免的碳价格仍然非常有限，这对我国后续产品出口极为不利。因此，相较于碳交易，碳税能更直接有效地缓解欧盟碳关税对我国含碳产品出口的负面影响。

3.2 我国基于现行减排政策下开征碳税的必要性

3.2.1 开征碳税有利于实现“双碳”目标、完善绿色税制

自1997 年《京都议定书》之后，中国就积极参与国际碳减排工作，直至2020 年碳达峰碳中和目标的明确，我国正式吹响了碳减排工作的冲锋号。2021 年我国将电力行业纳入范畴开始碳排放权交易市场的运行。2022 年，我国碳排放强度比2015 年下降超过50%，但我国目前仍是高耗能高排放的经济发展模式，碳减排任务十分艰巨，要按期实现“双碳”目标，需要及时引入碳税这一重要的减排手段。国际上有不少采用开征碳税方式成功实现碳减排的案例，1990 年芬兰开启征收碳税的先河，瑞典、挪威等北欧国家相继开征碳税，包括美洲、亚洲在内的许多国家也加入了开征碳税的行列，诸多发达国家与地区的碳税实践，充分证明了碳税对于碳减排的良好效果[8]。基于国际上成功的碳减排经验不难得出，开征碳税是碳减排的有效举措之一。因此，我国需要加快碳减排政策改革的脚步，促进绿色低碳转型，完善绿色税制，积极稳妥推进碳达峰碳中和。

3.2.2 开征碳税有利于实现减排范围全覆盖，有效应对欧盟碳关税

据统计，2022 年我国出口商品贸易总值35 936 亿美元，其中对欧盟和美国的出口占比分别为15.6%和16.2%，位列第三和第一[9]。美国和欧盟作为我国的主要出口国，在实施碳关税的情况下，将严重影响我国经济发展。尽管我国已有碳排放权交易市场，但其覆盖范围仅包含电力行业，对于碳关税征收范围里的钢铁、水泥等行业仍没有明确的应对措施。因此，我国需在加快推进碳排放权交易市场覆盖范围的同时研究推出碳税制度，将碳交易市场无法覆盖的行业用碳税制度进行补充，进而达到全国碳减排范围全覆盖，有效应对欧盟碳关税对我国相关产品出口的影响。

3.2.3 开征碳税有利于达到减少化石能源过度消耗的目的，促进国家经济可持续发展

我国能源消费以煤炭、石油、天然气为主，总占比超过85%，煤炭是中国最主要的化石能源，占比超过70%。中国是世界上最大的煤炭生产国，同时也是最大的煤炭消费国、煤炭污染国。煤炭作为我国工业发展的主要源动力，虽然能极大促进我国经济水平的提高，但也给人类生存环境和健康问题带来了不可逆的危害。而碳税是一种专门针对含二氧化碳的化石燃料征税的税种，无论是以化石燃料中二氧化碳实际排放量为依据计税还是以化石燃料消耗量所折算的二氧化碳含量为依据计税，都是以明确的价格为导向计征碳税，能更直观地将使用化石能源的危害量化，进而转化为碳排放个人及企业的内部经济成本，促使企业调整产业结构，优化能源配置，转向使用具有税收优惠的清洁能源来替代煤炭等传统能源，从而达到减少碳排放、减缓气候变化、促进国家经济可持续发展的目的。

3.3 碳排放权交易与碳税协同实施可以优势互补

我国目前仍处于工业发展阶段，对于煤炭、石油、天然气等资源需求量大，现有资源特征表现为多煤炭、少石油天然气，且煤炭中的二氧化碳含量相对更高，这意味着我国碳排放量将持续上升。再者，我国现有的碳排放权交易市场发展不够完善，覆盖范围较窄，加之我国现行的碳减排制度作用有限。因此，我国碳减排任务艰巨，距实现碳达峰碳中和目标差距较大，有必要及时开征碳税，完善我国碳减排措施，并致力于推动碳税与碳排放权交易协同发展，进而达到完善碳减排政策，实现“双碳”目标的效果。

一方面是制度方面的协同。碳排放权交易的理论基础可以追溯到科斯定理，通过市场机制可以有效解决外部性问题。在碳交易机制下，减排任务可以在不同的控排单位之间进行转移，达到以最低成本降低二氧化碳等温室气体排放的目标[10]。碳税的核心理念源于庇古税理论，即通过征收税款的方式将外部成本纳入内部范畴[11]。二者本质上都提高了行业的内部成本价格，生产者为了获取更多利润，通常会选择提高产品的售价，而消费者则会根据需求价格弹性减少对该产品的需求，从而倒逼生产者调整产业结构，优化生产技术水平，进而实现低碳生产，低碳排放。另一方面是目的协同。碳排放权交易和碳税都是碳减排的重要手段，其目的都是实现碳达峰和碳中和。碳排放权交易是通过总量控制，以配额的方式分配给各单位组织，使其拥有合法的碳排放权，其碳减排效果具有可确定性。碳税可以将碳排放企业的外部成本转化为内部经济成本，但其减排效果具有不确定性。而无论碳减排效果确定与否，其都通过各自的控制机制达到了减少碳排放量的目的，且二者可以凭借共同的目标协同实施，推动总量控制与价格控制共同监管，进而实现优势互补，更大程度地减少碳排放量。

4 我国开征碳税的制度建议

首先，碳税作为一种节能减排的政策手段，其本质是一种环境保护政策。二氧化碳虽然暂时未被国际列入大气污染物的范畴，但其能使全球“温室效应”加剧，也属于环境保护的一种，建议将碳税纳入环境保护税子税目，作为碳排放权交易制度的补充制度实施。其次，出于征管成本考虑，建议我国开征初期在化石能源的生产、加工环节征收税款，通过对化石能源中二氧化碳含量进行折算确定计税依据，有利于从源头上控制碳排放。再次，税率设定需综合考量我国各地区经济发展状况，特别是西部欠发达地区，避免“一刀切”现象，建议我国在设定税率时分区域制定差异化税率，后续再依据当地经济发展水平逐步提高。最后，我国碳税税收优惠建议从地区发展差异和是否签订自愿减排协议两方面考虑，对西部地区高耗能高排放企业与签订自愿减排协议企业实现一定程度的税收豁免或减免。