律师参与公共法律服务探析——以上海市杨浦区为例

张毓馨（上海市杨浦区司法局）

公共法律服务相较于其他类型政府公共服务而言具有较强的专业性，需要具备专业知识和实践能力的执业律师全过程参与，而这种参与往往是以政府出资为需要帮助的社会群体购买服务的形式，由律师作为承接主体替代完成服务，有利于打破公共法律服务提供主体单一化的局面。在政府资源有限、难以满足社会日益增长的法律服务需求的现状下，律师参与公共法律服务能使丰富的社会资源向公共法律服务转移，化解“更多的政府服务和更小的政府规模”之间的矛盾①［美］唐·E.艾伯利主编：《市民社会基础读本——美国市民社会讨论经典文选》，林猛等译，商务印书馆2012年版，第177页。，弥补公共法律服务资源供给不足和不均衡的缺陷，增强公共法律服务供给能力，助推形成多元主体共建的多层次现代化公共法律服务体系。

一、杨浦区律师参与公共法律服务现状

（一）杨浦区律师参与公共法律服务现况

目前杨浦区律师服务已经嵌入1个区公共法律服务中心、12个街道公共法律服务工作站、288个居委公共法律服务工作室组成的三级公共法律服务体系实体平台，在8家科技园区工作站和14家非营利性法律服务社会组织中，并借助上海法网和12348服务热线，提供法律咨询服务。2022年，“律韵杨浦·法律服务志愿团”共为373家民营企业提供了一对一免费“法治体检”，对2家困难中小微企业提供一对一专项法律支持，共为有需求的企业提供公益法律咨询服务1011件；并举办法治讲座3场，协助编纂法律服务指引3本，惠及区域内广大居民和1400余家民营企业。以杨浦区律师为主力的社区法律顾问（法治专员）2022年累计为社区提供法律咨询4830件，化解社区矛盾纠纷203件，开展法治宣传571次，参与社区重大项目、审核重要合同及制度文件523件。2022年1月至2023年7月，杨浦区内8家园区工作站共为企业提供合同审查服务1513次、法律咨询534件，举办法治讲座46场，发出律师函89件，在线发布法治月刊25期。可以说，杨浦区律师参与公共法律服务已经实现了从无到有、从局部到整体、从零散到条块和系统的转变，在优化营商环境、化解基层社会矛盾和帮扶社会弱势群体等方面发挥了重要作用。

（二）杨浦区律师参与公共法律服务的运行机制

1.制度设计：司法行政机关主导下的“第三方供给模式”

杨浦区公共法律服务建设在整体设计上的关键特征亦是采用“第三方供给模式”，将大部分公共法律服务以政府购买的方式外包给律师事务所和律师。但市场经济下的商业运作往往缺失规范引领②陈柏峰：《法治社会建设的主要力量及其整合》，《法律和政治科学》，2019年第1期。，律师行业基于自负盈亏，存在经济利益最大化的逐利性考量，为防止法律服务咨询时长减少、法律援助律师缺席庭审、承办案件不全面调查等扣减服务、降低服务质量现象发生，杨浦区司法局在此过程中仍居于主导地位，通过资源整合和强化监督等方式掌握着基本公共法律服务的控制主导权，主要体现在以下三个方面：

首先，在规范管理上与行业自律相结合。杨浦区建立了公共法律服务行政管理和行业自律相结合的监管机制，在强化对法律服务机构和法律服务人员管理的同时，通过律师执业纪律准则提升行业发展规范性。

其次，在价值观塑造上以强化律师行业社会责任为引领，鼓励支持律师服务大局，基本公共法律服务参与度是律师行业评优评先、典型选树的重要指标。

最后，建立了弹性化的合同再谈判机制，聘任合同一年一签，年终进行项目评估，评估结果优秀则续签项目合同，强化绩效考核和管理，保障利益平衡和稳定履约。

2.组织实施：律师分级对接下的市场经纪机制

杨浦区司法局牵头，由区、街镇和居委会（村委会）与律师事务所形成合作关系，并根据合同约定，由律师事务所指派律师在区各级公共法律服务实体平台提供服务，律师以法律顾问、法治专员等方式在政府和法律服务申请者之间扮演着上传下达的居间角色，形成市场经纪机制③所谓市场经纪机制是生发于市场场域中的居间联络主体，便于政府政策执行和服务输送。参见戴康：《城市社会治理中的公共法律服务》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》，2021年第8期。的运作方式。根据服务合同，律师发挥助推政府政策执行、回应社会公共需求和有效应对突发事件等市场经纪作用。这种作用的发挥不限于定期值班等固定化方式，亦可通过电话咨询、微信咨询等方式灵活进行。且律师在提供公共法律服务过程中不是“单打独斗”，由于其在组织实施模式上受到司法行政机关整合性和联动性的调配，往往与公证员、司法鉴定人员、人民调解员等法律服务人员组成法律服务团队，共同助推服务输送，构建“缓冲地带”，起到“润滑剂”的作用。

3.服务维度：律师服务范围的清单列举机制

杨浦区司法局依据司法部关于印发《公共法律服务事项清单》的通知（司发通〔2019〕97号）明确公共法律服务事项清单，律师参与公共法律服务以“三域四维”为特点。“三域”即优化法治营商环境、化解基层社会矛盾和帮扶社会弱势群体三个领域。“四维”即法治宣传、法律咨询、法律援助和法律顾问。具体到某项法律服务，往往以规范性文件或合同中列举的服务事项为准。以法律援助为例，《中华人民共和国法律援助法》以列举的方式明确了法律援助具体事项，《上海市公共法律服务办法》则以地方政府规章的形式扩大了援助事项，若不符合规范性文件中列举的情况，则无法通过法律援助申请。法律服务合同中亦会明确律师的服务范围、服务事项、服务方式和服务时长。这种清单化的列举方式，明晰了律师的服务边界。

4.职责定位：律师扮演双重角色、承担双重责任

在角色定位上，一方面，律师作为独立的法律服务人员，依靠专业技能为公共法律服务申请人提供法律支持，在服务过程中以维护当事人合法权益为驱动力，具备独立性和中立性，能够避免当事人非理性的情绪干扰，减少矛盾各方的直接冲突和对抗，提升服务效能。另一方面，律师作为政府指派的法律服务专门力量参与公共法律服务，在履职过程中始终肩负着服务社会治理、服务政府治理、稳定社会大局的职责，其身份职能定位不仅是律师，更代表着政府形象，尤其是在面对群体性、敏感性纠纷事件等社会治理突出问题时，律师更应遵循行政合法性、合理性和应急性原则，以审慎的态度面对。

在履职尽责上，律师事务所或律师作为公共法律服务的承接方，参与公共法律服务过程中既应保障自身的执业权利，也应强调其对政府和社会公众的双重责任。

二、律师参与公共法律服务的困境

（一）律师参与公共法律服务内生动力不足

一方面，律师对公共法律服务项目的主动开拓性不足。以杨浦区为例，律师更多的是被动地参与政府主导的公共法律服务项目，其自身的社会潜力尚未被充分发掘和释放。另一方面，律师行业人才存在结构性短缺。以杨浦区为例，小型律师事务所“多且散”，业务范围以传统法律业务为主，但执业律师中具备注册会计师、专利代理人、建造师等非法律类专业资质的复合型人才和拥有其他国家地区法律职业资格的国际性人才相对不足，从事高端金融、证券、知识产权及国际法律业务等创新业务的律师占比还不够高，律师人才存在比较明显的结构性短缺与结构性过剩的问题，致使参与公共法律服务的律师执业能力与杨浦区域经济发展的要求仍有一定差距。④以杨浦区委和区政府聘请法律顾问情况为例，2021年杨浦区共有37个部门聘请了法律顾问，其中62%的部门聘请了本区律师事务所，8%的部门同时聘请了本区和外区律师事务所，仍有30%的部门聘请的法律顾问单位为外区律师事务所，人才短板问题已经影响到了杨浦区律师行业在部分公共法律服务项目的承接机会和在重大公共法律服务项目面前的承接能力。

而律师行业发展内生动力不足往往与当地政府对律师行业发展的扶持政策不足存在直接关联。例如，目前杨浦区部分律师事务所虽然因区位优势享受到科技园区部分补贴扶持政策，但对杨浦区律师行业整体而言，尚未出台专门扶持政策，引进较大规模律师事务所和高层次人才的政策吸引力有限。可以说当前上海各区对优质律师事务所的引入都十分重视⑤以普陀区为例，近年来，普陀区先后在2016 年与2019年发布《普陀区加快发展专业服务业实施意见》，其中扶持范围就包括法律服务业企业和机构，并在扶持方式中专门列举了四条政策，支持律师服务业发展，一是提供了梯队式的扶持政策，二是提供开办补贴，三是设立突出贡献奖，四是提供重大活动补贴，此外，对获评全国、市级荣誉或资质的律师事务所，可给予最高不超过5万元的一次性奖励。通过这些具体政策可以窥之，普陀区已经把发展律师行业发展作为一个产业目标来推进落实，以吸引到更多、更好的律师事务所和律师到普陀区办所执业，积极扶持、培育和发展律师行业，从而形成产业集聚。https://www.shpt.gov.cn/shpt/gkjd-zhengce/20201118/537014.html，最后访问时间：2023年8月23日。，部分城区扶持政策与杨浦区相比，较为优厚，在客观上对杨浦区律师行业的发展形成挑战。

（二）缺乏多样化、多层次的品牌化服务项目

一方面，缺乏针对性、延伸性服务项目。杨浦区目前律师参与的公共法律服务总体供给覆盖面较广，但供给有效性仍有较大进步空间，专门性公共法律服务项目和平台种类不多，服务内容和服务形式存在同质化。在服务类目中，以咨询类基础法律服务为主，受益范围是区域内不特定的群体。以12348电话咨询热线为例，主要由社会专职律师轮流值班，其工作的临时性和时间的碎片化亦限制了律师作用的发挥，导致在咨询的基础上针对特定群体的延伸性服务有限。

另一方面，缺乏可复制推广的品牌化公共法律服务产品。广义上，司法部发布的《公共法律服务事项清单》中规定的公共法律服务事项均为公共法律服务产品；狭义上，公共法律服务产品应当是从一系列无形的服务中提炼出一套相对固定、具有详细服务内容和服务流程的产品，具备可复制性、可推广性和可传播性特点，不因律师个人服务水平的不同而有所差异。就狭义公共法律服务产品而言，目前，杨浦区律师主要以法治文章、法治体检、法治讲座等阶段性、零散化的方式呈现，欠缺对公共法律服务产品的深入研发，缺乏可复制、可推广传播的品牌化、标准化公共法律服务产品，仍需在多样化、个性化、多层次和高品质方面增加投入。

（三）经费保障不足

一方面，律师行业自身具有较强的市场属性，面临自身行业发展的市场竞争力和生存压力，现有的财政支持力度难以支撑长久的公益法律服务行为，也难以保证服务质量。而当前地方公共法律服务体系建设项目基本纳入同级财政预算，例如，三级实体平台的建设经费、三大平台的运营维护经费、村居法律顾问（法治专员）经费、法律援助办案补贴经费等，当面对日益增加的基本公共法律服务工作量，财政扶持力度未达到应有的程度。另一方面，律师参与公共法律服务仅仅依靠政府财政支持，经费来源结构单一，缺乏社会公益基金等多元化渠道作为补充。

（四）服务责任监督保障机制尚未健全

律师作为公共法律服务的承接方，不仅是以政府为履约对象，就合同内容而言，为公众提供了满意的法律服务才是实质上的履约。⑥方世荣、付鉴宇：《论法治社会建设中的政府购买公共法律服务》，《云南社会科学》，2021年第3期。而由于律师参与公共法律服务经济报酬低，时间与精力的付出与收益不成正比，与律师行业的趋利性之间存在客观现实的矛盾，部分律师仅将参与公共法律服务作为职业生涯的“练靶场”，解决执业初期案源、收入不足的困境，尚未认识到自身作为社会主义法治工作者，在提供公共法律服务时应将个人律师角色、个人收益为公共利益作出让渡。就此而言，要深化律师作为承接方的社会责任机制，加强监督保障。目前，杨浦区仅通过司法行政机关与律师协会自我管理两结合体制、绩效管理、公共法律服务“好差评”评价机制等方式对律师参与公共法律服务效率、质量、实效和服务态度等进行监督，仍需健全社会公示监督机制、失信惩戒责任机制和律师事务所作为承接方内部的责任机制。

三、优化律师参与公共法律服务的路径

（一）推动律师行业自身实现高质量发展

1.加强律师行业扶持政策

法律服务行业是科技服务产业链中的重要一环，也是科技创新和产业升级的后端保障，必须加强对律师行业发展的各类帮扶政策，定期联系、走访律师事务所，深入了解律师事务所业务开展情况，协调解决律师事务所发展中遇到的问题，对律师事务所提供一定比例的财政扶持，以一定额度的年度纳税总额为门槛，确定扶持比例，并有针对性地调整规模所、缴税大所的扶持政策，适度降低增量部分计算的基数。采取“一事一议”方案，根据律师事务所成本支出大小，对个别创收高、业绩好、公益事业突出的律师事务所给予适当房租补贴。鼓励律师行业积极参与和组织承办法律服务业高端论坛、国际会议等交流活动，对活动组织方给予一定程度的承办费用补贴，增强律师事务所与区域经济社会发展共同进步的动力。

2.落实律师行业人才保障战略

一是设立律师人才培训基金，每年由财政预算拨付资金支持律师培训，实施律师行业优秀人才和后备人才及青年律师培养计划。二是让青年律师享受社会保障房、廉租房、经济适用房等待遇。三是引进一批优秀的，能为金融、证券、国际业务、投融资、知识产权等高端服务业提供服务的律师人才，为建设高素质律师队伍奠定基础。四是建立律师人才专家库，给予领军人才以奖励和补助。五是提高涉外律师国际业务服务水平。

（二）提高律师参与公共法律服务供给能力

1.增强服务有效性供给

为增强公共法律服务供给能力，要激励与调动律师事务所、律师等社会力量自觉加入公共法律服务中，鼓励和指导律师事务所以自身特色业务为支撑，以群众法律需求和区域发展中心工作为导向，贴近生产生活实际，探索公共法律服务产品拓展研发渠道，建立覆盖重点人群、重点行业、中心工作、社会热点的律师公共法律服务品牌库，孵化多样化、多层次、品牌化项目平台。

2.加强服务标准化管理

标准化被认为是政府治理、社会治理、市场治理的支柱。⑦俞可平：《标准化是治理现代化的基石》，《理论学习》，2015年第11期。一方面，要构建科学合理的评价标准，公共法律服务的对象是社会公众，社会公众是否满意才是评价的核心内容，为此，要以有形性、可靠性评价指标构建公共法律服务满意度、投诉率、时效性等综合评价体系，以量化指数反映律师参与公共法律服务状况。另一方面，鉴于法律服务具有较强的个性化，服务成果难以达到可复制的“批量生产”，整个服务过程都有赖于具备相应专业素质与经验的法律服务团队全程参与服务过程等特点，应当加强对律师提供公共法律服务的标准化培训，提高服务的标准化和专业化。

3.加强可复制、可推广产品研发

选拔有丰富实务工作经验的律师组建法律服务产品研发团队，对公共法律服务产品的立项、实务操作、可行性进行前期调研，确定法律服务产品目录，并根据实际情况适时调整，借助律师行业产品研发能力，积极组织律师参与法律服务产品研发推广，形成一批具有可复制、可推广特点的公共法律服务产品，将无形的服务提炼成一套相对固定、具有详细服务内容和服务流程的产品，实现公共法律服务“菜单式”供给、“订单式”服务。

（三）加强律师参与公共法律服务的经费保障

1.坚持更大力度的政府购买服务

一方面，在强化财政支持力度的基础上，探索积极发挥补贴制、合同制、项目制等多种政府购买法律服务的出资方式，为律师参与公共法律服务提供资金保障，建立责、权、利相统一的可持续发展之路。另一方面，坚持“合同管理，总结评估，付费补偿”的工作要求，加强对公共法律服务购买资金的调配和控制，加强资金使用管理，切实提高资金使用效益。⑧参见司法部印发的《全国公共法律服务体系建设规划（2021-2025年）》。按照平等、自愿的原则以合同方式，约定双方权利和义务，明确所购买的服务标的、数量、质量、期限、资金支付方式以及违约责任等，强化全过程的绩效监控和验收评估。

2.建立社会资金补充保障模式

通过社会力量弥补律师参与公共法律服务过程中的资金和经费缺口。⑨宋方青：《现代公共法律服务整合提升的保障机制》，《中国司法》，2022年第5期。鼓励相关机构和个人为基本公共法律服务提供赞助，建立为参与公共法律服务的机构和个人提供资金支持的非营利性组织——公共法律服务基金会，通过行业会费划拨，以及向法律服务机构、法律服务人员、企事业单位、其他社会团体和个人募捐等途径来募集资金，并形成可持续发展的社会资金保障模式。⑩刘炳君：《当代中国公共法律服务体系建设论纲》，《法学论坛》，2016年第1期。

（四）完善律师参与公共法律服务的履约责任机制和监督管理机制

1.建立定期公示的社会监督机制

基于社会公众对律师提供公共法律服务的监督考量，应当建立定期公示制度，承接公共法律服务职能的律师事务所、律师需要定期向社会公开公共法律服务的实施情况，包括办理案件数量、案件类型、公众满意度等数据信息，接受社会监督。

2.建立律师服务失信惩戒机制

通过信用信息记录，充分了解待合作承接主体的信用情况，并采取措施加以预防，或者直接拒绝合作，降低后续风险。对律师事务所、律师不履行公共法律服务侵害社会公共利益、违背社会公共道德的行为，建立律师个人信用档案，记录其履行公共法律服务的情况并向社会公开，以此实行信用激励。

3.督促承接方建立内部责任规范

政府购买公共法律服务时对作为承接方的律师事务所应当要求并考察其是否具有社会责任意识，这种考察应当以律师事务所是否具有相关内部工作责任规范为标准，如律师事务所内部明确规定有开展公共法律服务的权责规范和业务流程，有服务信息定期公示机制，有公共法律服务实施情况的定期自查、自评和相关监督机制等。